54
Вопросы государственного контроля и надзора за осуществлением
местного самоуправления в Республике Крым, несмотря на их
основополагающее значение в науке муниципального права, остаются до сих
пор малоизученными и разработанными и, как следствие, не урегулированы в
нужной степени в федеральном и региональном законодательстве.
Собственно контрольная деятельность как объект правового
регулирования исследовалась достаточно подробно, в частности, это касается
контроля в области финансов и ряде других сфер государственной
деятельности в Республике Крым. Глубоко исследованы функции контроля и в
общей теории управления. Реформа местного самоуправления в Российской
Федерации, вызвала насущную проблему исследования контрольных
механизмов.
В науке муниципального права до настоящего времени не было
проведения комплексных, монографических исследований роли контроля в
обеспечении эффективности функционирования системы местного
самоуправления. Однако важное место при изучении основ контрольной
деятельности, определения категории «контроль» в ее правовом и
управленческом значении занимают труды российских учёных, изучающих
работу государственных органов. [2].
Проводимая в России реформа местного самоуправления выдвинула
целый ряд актуальных и непростых задач, связанных с преобразованием как в
целом функционирования местного самоуправления и укрепления в его системе
народовластия, так и совершенствования института контроля. Несмотря на
высокое качество нормативного правового регулирования, в правовом поле
контроля и надзора в обеспечении функционирования органов местного
самоуправления остается достаточное количество пробелов и
неопределенностей. В этой связи по-прежнему важными остаются выработка и
принятие принципиальной позиции о мерах развития и совершенствования
правовой и организационной базы в сфере контроля и надзора, направленной на
создание его субъектам реальных возможностей для эффективного
55
осуществления своей деятельности в интересах населения. Проблемам
контрольной деятельности в Республике Крым уделяется значительное
внимание как в практической деятельности органов государственной власти,
местного самоуправления, общественности, так и в юридической науке. При
этом одни сферы контрольной деятельности исследованы и разработаны лучше,
другие недостаточно, однако комплексных исследований, посвященных
контролю и надзору в обеспечении функционирования органов местного
самоуправления, не проводилось. Соответственно, очевидной становится
проблема комплексности в осуществлении надзора и контроля в системе
местного самоуправления и выработки моделей его осуществления, в том числе
с участием основного субъекта местного самоуправления – населения.
Анализируя этапы становления института контроля в сфере местного
самоуправления можно констатировать, что история по-разному трактовала и
понимала сущность и задачи органов и должностных лиц, участвующих в этом
процессе. Причинами этого послужили следующие факторы. Во-первых,
неясность статуса органов публичной власти в структуре общей иерархии и
взаимоотношении с местными органами, которые, в свою очередь, также имели
особенности организационного и компетенционного плана, не позволяющие,
однозначно, определить их место в общей системе органов и выработать
методы контроля. Во-вторых, имеющиеся сложности в юридическом и
фактическом отделении органов местного самоуправления от органов
государственной власти и их независимости. И, наконец, в-третьих, отсутствие
общей концепции понимания местного самоуправления в национальном
масштабе, не позволяющее использовать выработанные практикой и историей
наиболее эффективные модели осуществления контроля (надзора) в сфере
местного самоуправления.
Применительно к нормам Конституции Российской Федерации,
закрепляющим обязанность государства осуществлять контроль за реализацией
переданных органам местного самоуправления полномочий, должны
применяться ограничения со стороны государства, основы которых заложены в
56
Европейской хартии местного самоуправления. Следовательно, в Российской
Федерации и ее субъектах данные международные принципы должны быть
положены в основу всего федерального законодательства в этой области и
включать в себя различные меры. Необходимым фактором является
регулирование контроля только на основе Конституции Российской Федерации
или федеральных законов. При контролировании можно проверять только
соблюдение законности в деятельности местного самоуправления и степень
вмешательства, соразмерную защищаемым публичным интересам. В
Республике Крым существующая проблема государственного контроля и
надзора в сфере местного самоуправления включает в себя вопросы
установления видов, правовых форм, оснований (условий), порядка
осуществления, пределов (степени вмешательства контролирующего органа),
государственного контроля за реализацией собственных и отдельных
государственных полномочий, переданных законом органам местного
самоуправления. Представляется необходимым расширение оснований
применения контроля и надзора с их обязательным законодательным
закреплением и оптимизация субъектов, осуществляющих контрольно-
надзорные полномочия.
В частности, закрепление в качестве субъектов контрольно-надзорной
деятельности только судов и прокуратуры явно преувеличивает их
возможности, и не уменьшает опасность нарушения законности со стороны
органов местного самоуправления. Соответственно, можно констатировать тот
факт, что происходит необоснованный «обгон» положений Европейской хартии
местного самоуправления в контексте увеличения роли государства, в лице его
отдельных органов, при реализации местного самоуправления.
Изучение регионального законодательства показывает, что в основе
мотивации принимаемых незаконных решений в сфере местного
самоуправления в Республике Крым можно выделить две группы факторов:
субъективного и объективного порядка. К первой относится недостаточная
юридическая осведомленность субъектов правотворческой деятельности
57
муниципального уровня. Ко второй группе относятся факторы, связанные с
противоречиями и проблемами правовой базы Российской Федерации, что
неизбежно подпитывает негативные тенденции, объективно подталкивает
муниципальные образования к созданию «собственной» муниципальной
системы законодательства, которая нередко противоречит Конституции
Российской Федерации и федеральным законам. К объективным причинам
допускаемых нарушений закона следует отнести и тот факт, что реальная жизнь
муниципальных образований, отсутствие необходимой финансово
экономической базы заставляет изыскивать, порой любыми способами
дополнительные средства для решения задач и удовлетворения нужд населения.
На сегодняшний день в сфере надзора за деятельностью органов и
должностных лиц местного самоуправления роль органов прокуратуры
является все более возрастающей. Хотя более активное участие органов
прокуратуры Республики Крым в этой сфере не всегда способствует
устранению противоречий и конфликтов во взаимоотношениях органов
государственной власти и органов местного самоуправления. Сущность
прокурорского надзора в области местного самоуправления состоит в
действиях прокуроров по выявлению, пресечению, устранению и
предупреждению нарушений федеральных законов и уставов муниципальных
образований органами и должностными лицами местного самоуправления. По-
прежнему, наиболее продуктивными формами устранения незаконных решений
и принимаемых мер органов и должностных лиц местного самоуправления
являются протесты и представления прокуроров. При этом, осуществляя
надзор, прокуроры не подменяют органы и должностных лиц местного
самоуправления и не вмешиваются в их оперативно-хозяйственную
деятельность, так как не вправе судить о ее целесообразности, отменять или
изменять принимаемые ими решения, приказывать поднадзорным им
субъектам.
Судебный контроль, будучи одной из организационно-правовых форм
осуществления контрольной деятельности, является не только функцией
58
социального управления, но и специфической функцией государства. Судебный
контроль, являясь разновидностью контрольной деятельности, выполняет
функцию правового регулирования. Последняя в основном трактуется как
специфическая управленческая деятельность, конкретные формы которой в их
юридическом аспекте органически связаны с правовыми формами
государственной деятельности: учредительной, правотворческой,
правоприменительной, контрольно-надзорной, правосудием, последние две, из
которых, можно рассматривать в связке, ведя речь о роли судебных органов в
системе местного самоуправления. Следует также признать универсальность
судебного контроля, которая во многом строится на том, что суд, в отличие от
органов государственной власти, не имеет собственных интересов в отношении
органов местного самоуправления. Суд интересует только соответствие тех или
иных актов закону. Вследствие этого, судебный контроль наиболее практичен,
действует в смысле способности реально изменить положение дел, а значит
объективно может и в дальнейшем выступать в качестве достаточно
эффективного органа, способного отстаивать конституционный смысл роли
местного самоуправления. Таким образом, закрепление в Конституции
Российской Федерации положения о том, что местное самоуправление является
основой конституционного строя, с одной стороны, явилось неоспоримым
свидетельством концептуальной направленности государственной политики на
всестороннее восприятие роли населения страны, ввиду его потребностей
согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. С
другой стороны, первые попытки реализации этого положения обнаружили
весьма существенное несовпадение теоретических трактовок и практических
потребностей, так как процесс реформирования местного самоуправления
предполагает переосмысление многих общетеоретических понятий, в том числе
и основных, составляющих основу правоведения, к числу таковых относится и
понятия «контроля» и «надзора». [9].
59
3.2 Мероприятия по совершенствованию организации контроля за
деятельностью органов государственного управления в Республике Крым
Одной из актуальных проблем государственного управления и
административного права является совершенствование организации
государственного контроля за деятельностью органов исполнительной власти в
Республике Крым. Это важно как в плане организации контроля за
деятельностью федеральных органов исполнительной власти, в том числе и их
территориальных органов, так и в плане контроля за деятельностью органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе и
Республики Крым. Актуальность проблемы в первую очередь связана с тем,
что, несмотря на принимаемые со стороны органов законодательной и судебной
власти, а также органов прокуратуры меры, усиление контроля в системе
«ведомственной вертикали», продолжают нарушаться права и свободы
человека и гражданина, принятие юридически не обоснованных решений,
неправомерные действия со стороны органов исполнительной власти. И в
научной литературе, и в средствах массовой информации обращается внимание
на значительное количество обращений граждан и организаций по поводу
незаконных решений и действий органов исполнительной власти и
должностных лиц. Об этом также свидетельствует анализ постановлений
Конституционного Суда Российской Федерации, иная судебная практика. В
связи с этим, проблема совершенствования контроля за деятельностью органов
исполнительной власти продолжает оставаться актуальной с точки зрения
теории и практики государственного управления. Контроль всегда выступал и
выступает основополагающим фактором социального управления и служит
надежным средством достижения цели. Особое место в системе контроля
занимает государственный контроль. Его особенность, прежде всего,
проявляется в том, что он выступает в качестве одной из форм осуществления
государственной власти в Республике Крым. В свою очередь, эффективность
функционирования механизма государственной власти в любом государстве во
60
многом зависит от состояния и организации государственного контроля за
рациональным и целевым использованием финансовых ресурсов страны. Для
эффективной реализации задач по улучшению качества государственного
контроля в Республике Крым необходимо определить сущность, цели и задачи
контроля и надзора в системе государственного управления, дать
характеристику видов и форм контроля и надзора в системе государственного
управления, рассмотреть правовые основы контроля и надзора в системе
государственного управления в России, а также провести анализ этапов
реформирования системы контроля и надзора в системе государственного
управления Российской Федерации. Кроме того, важно исследовать структуру,
состав и функции органов, занятых в сфере контроля и надзора в системе
государственного управления в России в субъектах государства. Более того,
необходимо провести обзор зарубежной практики организации контроля и
надзора в сфере государственного управления, определить пути развития
системы контроля и надзора в системе государственного управления и
предложить пути совершенствования финансового контроля в РФ. [1].
На современном этапе развития страны теория государства и права
заметно отстает в исследовании государственного контроля и надзора от
отраслевых наук. Следует признать, что, несмотря на имеющиеся работы,
теория и методология государственного контроля и надзора остается мало
разработанной. Отечественная наука не имеет общепризнанной концепции
развития государственного контроля и надзора. Это, в свою очередь, не дает
возможности решить проблему правового обеспечения функционирования
единой системы государственного контроля и надзора.
Как показывает практика, особенно в нынешних условиях развития
российского государства, без наведения должного порядка в бюджетно-
финансовой сфере, без стабильной системы государственного финансового
контроля невозможно продуктивно решать как общегосударственные вопросы,
так и конкретные социально-экономические проблемы.
61
Практическое значение совершенствования системы контроля
заключается в необходимости выявления этапов реформирования системы
контроля и надзора в системе государственного управления Российской
Федерации, исследовании структуры, состава и функций органов, занятых в
сфере контроля и надзора в системе государственного управления в России,
обобщении зарубежного опыта организации контроля и надзора в сфере
государственного управления в Республике Крым и выявления путей развития
системы контроля и надзора в системе государственного управления
Российской Федерации. [16].
3.3. Оценка эффективности мероприятий по организации контроля
за деятельностью органов государственного управления в Республике
Крым
Контроль за деятельностью органов государственного управления в
Республике Крым определённо носит стратегический характер, он должен
принимать во внимание задачи и цели государственного органа, в интересах
которого он выполняется. Необходимо обеспечивать контроль в
государственном управлении на территории Республики Крым таким образом,
что бы его действенность и эффективность принимаемых решений
обуславливали реализацию намеченных планов и были ориентированы на
практические результаты. Недостатки решений органов государственного
управления должны вычленяться и исправляться, а уровень ошибок в их
реализации и, соответственно, негативные последствия – уменьшаться. Следуя
этому, одним из главных критериев есть своевременность вмешательства
органов государственного контроля – исправления недочётов до того момента,
когда они могут принести ощутимый вред для целей, которых необходимо
достигнуть.
Новые цели для дальнейшего развития формируются в момент
достижения уже намеченных, при этом осуществлённые на практике решения
62
отображают модель развития задач, их совершенствование и практический
смысл. В этот момент система государственного управления имеет состояние,
которое можно охарактеризовать готовностью к действию.
Система контроля в органах государственного управления отображает
это состояние. При рассмотрении государственного управления, в первую
очередь, как попытку обеспечить функционирование страны в качестве
открытой системы с эффективной обратной связью, т.е. как обеспечивающей
выходные характеристики на заданном уровне системы, несмотря на
воздействие внешних и внутренних отклоняющих факторов, то понятно, что
хорошее управление выходит далеко за рамки простого стремления обеспечить
устойчивость системы и соответствующим образом реагировать на
возникающие проблемы.
Одним из вопросов, ставящих во главу угла контроль в органах
государственного управления Республики Крым, может стать момент
неопределённости, это может быть связано с человеческим фактором – людьми,
занимающимися исполнением распорядительной документации. Гибкого
реагировать на изменение текущих условий, улучшать и применять
методические подходы в управлении, вот одна из главных задач органов
государственного управления. Благодаря активному процессу управления,
эффективная работа в долгосрочном плане соответствует текущему уровню
реализации управленческих решений в государственном и муниципальном
управлении в зависимости от его уровня и общегосударственной иерархии.
Таким образом, можно сделать вывод, о том, что контроль – это одна из
главных функций государственного управления в Республике Крым. Характер
исполнения решений зависит от того, как государственные структуры
оперируют исполнением решений на основе данных систем контроля,
сопровождающих данный процесс. В соответствии с этим, система контроля
исполнения решений представляется неотъемлемой частью любой
государственной структуры.
63
К контролю исполнения предъявляется ряд требований, которые
вытекают из общих и частных принципов контроля, игнорирование которых
приводит к неэффективности контроля за исполнением решений. От этого
также зависит учет государственными органами изменений в экономической,
социальной, политической сфере в Республике, а также изменений иного
характера, которые неизбежно сопутствуют реализации и исполнении любых
решений.
Исходя из этого, можно уверенно утверждать, что контроль
представляет собой действенный механизм, который направлен на создание
базовых условий для обеспечения законности и дисциплины государственного
управления. В этой же связи должны приниматься адекватные и обоснованные
решения для устранения противоречий, возникающих между разными органами
государственного управления, что ведет к нарушениям дисциплины. При учете
изменяющихся условий реализации поставленных задач контроль позволяет
обеспечить соблюдение законности мер, реализуемых органами
государственного управления. На основе контроля предпринимается поиск
новых приемов реализации управленческих задач, которые стоят перед
органами государственного управления. Кроме того, система контроля
исполнения решений представляет собой и фактор стимулирования
эффективной деятельности, так как систематический анализ информации о
реализации поставленных задач является условием осуществления
самоконтроля за работой, роста коллективной ответственности за исполнение
решений и заинтересованность в успешном решении поставленных перед
государственным органом задач.
Верхние звенья управления частично передают функции контроля:
рутинный текущий контроль проецируется на низшие уровни управления,
вспомогательные, в том числе аналитические функции, передаются на
субконтрактной основе профессиональным контролерам, ключевые параметры
переходят под контроль исполнителей, а стратегические аспекты контроля
сохраняются за верхними звеньями. Меняется содержание контроля и методы