43
административное давление. Функция контроля по своему определению
подразумевает в себе такие составляющие, как извлечение необходимой
информации, проведение ее анализа и оценки, реакция на обнаруженные
отклонения от определённых требований и правил. Данное утверждение можно
применить и к определению надзора.
Даже при существовании различий в понятиях контроля и надзора в
работах учёных, в плане законодательства аналогичное разграничение не
проводится.
Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении
государственного контроля (надзора)» выражает государственный контроль
(надзор) как ведение деятельности по проверки выполнения юридическим
лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их
деятельности обязательных требований к товарам, работам или услугам,
установленных федеральным законодательством или принимаемыми в
соответствии с ними нормативно-правовыми актами, где мероприятия по
контролю определены как совокупность действий должностных лиц органов
государственного контроля (надзора), связанных с проведением проверки
выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем
обязательных требований, осуществлением необходимых исследований
(испытаний), экспертиз, оформлением результатов проверки и принятием мер
по результатам проведения мероприятия по контролю.
Необходимо отметить, что приведённое государственное
законотворчество и подзаконные нормативные и правовые акты не
дифференцируют понятия контроля и надзора и из сути таких нормативов
можно увидеть, что законодательные органы употребляют контроль и надзор
как связанные сферы. Кроме того, в настоящем административном
законодательстве не приняты в расчёт общие основы права при осуществлении
контрольно-надзорной административной деятельности и основы
административно-правового положения органов, реализующих роль
44
административного контроля, надзора.
Более подробно характеризуется контроль и надзор в Указе Президента
РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов
исполнительной власти». В данном акте под функциями по контролю и надзору
в отношении правового статуса федеральных служб понимается осуществление
действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной
власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами,
юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской
Федерации, конституционными государственными законодательными актами,
федеральными законами и другими нормативно-правовыми актами
общеобязательных правил поведения. Кроме них нужно также учитывать:
выдачу органами государственной власти, органами
муниципального управления, их должностными лицами лицензий на
осуществление определенного вида деятельности или конкретных действий
юридическим лицам и гражданам;
регистрация документов, актов, прав, объектов, в том числе
издание индивидуальных правовых актов.
Надзорная деятельность в Республике Крым организуется и
осуществляется органами как система мероприятий, проводимых в
определенной циклической последовательности:
планирование мероприятий надзорной деятельности;
организация надзорной деятельности;
осуществление надзорной деятельности;
анализ результатов, подготовка отчетных данных и разработка
мероприятий по совершенствованию надзорной деятельности.
Обобщение положений различных регламентирующих вопросы
осуществления контроля и надзора нормативных правовых актов позволяет
сделать вывод о том, что при исполнении государственной функции по
контролю должны быть освещены следующие моменты:
кто и в какой срок назначает лиц, ответственных за проведение
45
контрольных мероприятий. Причем необходимо определять и лиц,
планирующих и осуществляющих плановые контрольные мероприятия, и лиц,
ответственных за внеплановые контрольные мероприятия;
кто и в каком порядке формирует группы по проведению
контрольных мероприятий;
какие действия совершаются лицами, ответственными за
проведение контрольных мероприятий (отдельно при плановых проверках,
отдельно - при внеплановых);
кто и в каких случаях информирует лиц, в отношении которых
планируется проводить контрольные мероприятия, или, напротив, кто и какими
действиями обеспечивает сохранность (нераспространение) информации о
внеплановых контрольных мероприятиях;
каковы действия лиц, проводящих контрольные мероприятия в
период их осуществления и после них;
кто и каким образом готовит отчет о проведенных контрольных
мероприятиях, в каком порядке принимается решение по результатам
проведенной проверки;
какие действия должны совершать ответственные за контрольные
мероприятия лица после принятого по результатам проверки решения;
кто и в каком порядке анализирует качество проведенных
проверок, готовит на основе мониторинга проекты решений или предложений о
профилактике нарушений в подконтрольных сферах, учитывает допущенные
ответственными за проведение проверок лицами ошибки, неточности или
ненадлежащее исполнение поручений и т.п. [20].
Сейчас наша страна переживает очень важный этап на пути
постепенного развития общества в общество гражданского типа и государства
права, включая и Республику Крым. На первый план выходят такие
необходимые в достижении цели, как борьба с коррупцией, помощь малому и
среднему бизнеса, совершенствование социально-экономической сферы. В
современных условиях важную миссию по управлению выполняет
46
государственный надзор и контроль. В Концепции административной реформы
в 2006-2010 годах, утвержденной распоряжением Правительства Российской
Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р в редакции распоряжения
Правительства Российской Федерации от 09.02.2008 № 157-р, Постановления
Правительства Российской Федерации от 28.03.2008 № 221 указывается, что в
рамках административной реформы необходимо четко разграничить предметы
ведения и полномочия в сфере контроля и надзора федеральных органов
исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации и органов муниципального управления. В целях исключения
осуществления схожих по сути мер, следует обеспечить запрет на
осуществление государственного контроля и надзора касательно одного
объекта одновременно органами как государственного контроля, так
республиканского надзора. необходимо закрепить нормативно-правовыми
актах совместные принципы управления органами надзора, действенные
способы досудебного обжалования их решений и деятельности.
Говоря об этом необходимо отметить, что повышение результативности
государственного контроля – не должно стать его расширением или усилением
приданных ему надзорных полномочий. Премьер-Министр Российской
Федерации Д.А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию
Российской Федерации, заметил, что сильное государство и всеобъемлющая
бюрократия – это не одно и то же. Первое необходимо гражданскому обществу
как способ развития и обеспечения порядка, для защиты и усиления действий
демократических институтов. Второе – смертельно опасно государства.
Поэтому наше общество должно выдержанно, настойчиво и не откладывая на
«завтра» развивать социальные институты.
47
2.3. Значение контроля общественных организаций в сфере
государственного управления Республики Крым
Вопрос ответственности и контроля в административно-политическом
управлении Республики Крым весьма важен как в плане теории, так и в плане
практики, поскольку то или иное его решение значительным образом отражает
результативность деятельности структур управления, а, соответственно, и
возможное развитие того или иного социального образования в целом.
Обозначить ответственность можно как необходимость отдавать в своих
действиях кому-либо отчет, а контроль – как рассмотрение или наблюдение с
целью проверки. Вспомнив, что administro (лат.) обозначает управление,
apolitike (греч.) – науку и искусство управления обществом, государством,
можно определить, что ответственность в политико-административном
управлении есть долг администратора давать кому-либо отчет в своих
собственных действиях, а контроль – это совокупность мероприятий,
обеспечивающих проверку действий какого-то политико-административного
органа или должностного лица законность. Является очевидным, что
действительная ответственность в политико-административном управлении
исключена без применения правильно отлаженного контроля, ввиду того, что
далее, контроль являет собой одно из самых важных условий этой
ответственности, постольку как раз на этом вопросе и необходимо заострить
внимание.
Действенный контроль над должностными лицами государства и
Республики Крым, например, самими гражданами подразумевает довольно
высокую степень политической и правовой культуры общества. Тут стоит
отметить как о простых гражданах, которые способны отстаивать свои права,
особенно в процессе бурного развития административной системы в
современном обществе, и для этого создающих специальные организации и
общественные движения организации, так и о мнении общества, для которого
48
чрезвычайно важно являются наличие свободных средств массовой
информации.
В обществе права демократии граждане могут свободно собираться и
для обсуждения общественных проблем, а также имеют право учреждать
органы печати и распространять аудио-, видео- и печатную продукцию,
отображающую жизнь общества. Отдельно нужно отметить, что в условиях
демократического общества, граждане обладают правом получать полную
информацию о работе органов государственной власти и должностных лиц
Республики Крым, которая затрагивает интересы безопасности в обществе.
Исходя из этого, органам и должностным лицам необходимо в разумные сроки
предоставлять заинтересованным лицам информацию, не относящуюся к
категории государственной тайны, к сведениям служебного и
конфиденциального характера.
В сформировавшемся демократическом государстве важнейшую роль в
политическом плане играет местное самоуправление, поскольку оно выполняет
совокупность задач, носящих принципиальную важность для населения. Оно не
подчиняется напрямую учреждениям государственной власти более высокого
порядка, а зависит только от воли граждан, основавших его, а также, без
сомнения, от законов и судебной системы.
Сейчас, многие российские учёные в области права и активисты
политических движений и общественных организаций говорят о важности
реформы института прокуратуры, и, прежде всего, об отнятии у прокуратуры
способности ведения следствие, т.е. права, которое, как они отмечают, по факту
исключает провозглашенное Конституцией Российской Федерации (часть 1
статьи 19, часть 1 статьи 123) равенство сторон, участвующих в судебном
процессе. Они предлагают оставить прокуратуре лишь право предъявления и
поддержания в суде обвинения, а вместо нынешнего института следствия,
подчиненного прокуратуре, создать либо единый Следственный комитет, либо
наделить следственными функциями суды.
49
Во всяком развитом демократическом государстве существуют особые
учреждения, контролирующие деятельность лиц, выполняющих те или иные
функции государственного управления.
Особое внимание следует обратить на ряд государственных органов,
занимающихся вопросами организации государственной службы, прежде всего,
на службу управления персоналом в Республике Крым. Это учреждение занято
разработкой правил для государственных служащих, работающих в органах
исполнительной, законодательной и судебной власти.
Таким образом, можно констатировать, что демократическое
государство предполагает наличие вполне определенной системы институтов,
обеспечивающей постоянный надзор за каждым субъектом политико-
административного управления. Отсутствие хотя бы одного из этих институтов
разрушает «тело» государства. Поэтому их создание и совершенствование явля-
ется важной и актуальной общественной проблемой.
Термин «контроль» появился несколько столетий назад. Он происходит
от французского языка и означает «список, ведущийся в двух экземплярах».
Контроль – объективно необходимое слагаемое хозяйственного механизма при
любом способе производства. На уровне управления экономической единицей,
различают внешний контроль, осуществляемый внешними по отношению к
организации субъектами управления (органы государства, контрагенты по
финансово-хозяйственным договорам, потребители, общественность), и
внутренний контроль, осуществляемый субъектами самой организации
(собственники, администрация, персонал). От эффективности внутреннего
контроля зависит эффективность функционирования хозяйствующих
субъектов, а эффективность функционирования хозяйствующих субъектов в
совокупности – одно из условий эффективности всего общественного
производства. В современных условиях внутренний контроль как
управленческая функция должен осуществляться на всех уровнях управления.
Внутренний контроль в организациях обеспечивает руководителей
достоверной информацией об эффективности использования активов,
50
выполнении функциональных задач структурными подразделениями, данными
о наличии резервов снижения себестоимости выпускаемой продукции (работ,
услуг), путей их реализации и т.д. Руководство организации заинтересовано в
контроле за эффективностью работы отдельных структурных подразделений
организации, добросовестностью выполнения работниками возложенных на
них обязанностей.
Внутренний контроль представляет собой систему постоянного
наблюдения и проверки работы организации, выявления отклонений и
неблагоприятных ситуаций, своевременного информирования руководства для
принятия решений по устранению, снижения рисков его деятельности и
управлению ими. Внутренний контроль организации – это осуществление
субъектами организации таких действий, как:
оценка выявляемых отклонений и степени их влияния на аспекты
функционирования организации;
определение фактического состояния подконтрольного объекта и
соотношение выявленных результатов и исходным планированием;
выявление причин зафиксированных отклонений.
Цель внутреннего контроля – информационное обеспечение системы
управления для получения возможности принятия эффективных решений.
Объектами внутреннего контроля являются циклы деятельности
организации – циклы снабжения, производства и реализации.
Таким образом, внутренний контроль охватывает не только всю
производственно-хозяйственную деятельность структурных подразделений, но
и предприятие в целом. Главное назначение внутреннего контроля состоит в
непрерывном, сплошном и системном наблюдении за производственной
деятельностью всех структурных подразделений в целях выявления резервов
роста ее эффективности, обеспечения сохранности материальных и финансовых
ресурсов, устранения причин бесхозяйственности, и принятие оптимальных
управленческих решений. [13].
На основании этого можно сделать следующие выводы:
52
Глава 3. Актуальные проблемы и пути совершенствования
контроля за деятельностью органов государственного управления в
Республике Крым
3.1 Проблемы осуществления контроля в сфере государственного
управления в Республике Крым
Реальное и действенное местное самоуправление возможно только при
наличии определенных допущений и условий, которые, в общем, составляют
элементы местного самоуправления. На это обратил свое внимание Президент
Российской Федерации В.В. Путин: «Без дееспособного местного
самоуправления эффективное устройство власти в целом считаю невозможным.
Кроме того, именно здесь, на местном уровне есть огромный ресурс
общественного за властью контроля. И на этом уровне мы обязаны, навести
порядок. Тот порядок, о дефиците которого говорят и пишут граждане страны».
Отдельное значение для создания и развития местного самоуправления в
нашей стране, учитывая некую автономию местного самоуправления в системе
народной власти, имеют контрольные механизмы построения действенной
организации в системе местного самоуправления. После провозглашения
Конституцией Российской Федерации 1993 года самостоятельности местного
самоуправления как способа народной власти и последующих шагов
муниципальной реформы встал вопрос о сбережении общности народного
управления и контроля как его сопряженной инструментальной функции.
Бесспорно, предоставляя значительные возможности по
законотворчеству, организационные и экономические возможности, органам
местного самоуправления, позволяя им влиять на свойства и комфорт жизни
населения на соответствующем участке территории, государство вверяет и
ответственность за выполнение этих задач на само сообщество местности и
органы, которые оно формирует. Учитывая это, следует эффективно пускать в
дело и скрытый потенциал муниципального образования: контроль за работой
53
органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления, которые предусмотрены уставами муниципальных
образований в области представительных органов местного самоуправления, а
также контроль со стороны общества. [9].
Европейская Хартия местного самоуправления определяет, что каждый
административный контроль за органами местного самоуправления может
осуществляться только в порядке и в случаях, которые предусмотрен
конституцией или законом, как правило, лишь для выполнения законности.
Помимо этого, он должен выполняться с учётом соразмерности между уровнем
вмешательства контролирующего органа и величиной интересов, которые он
собирается защитить.
В настоящее время, органы и должностные лица государственного
управления Республики Крым нередко в условиях отсутствия действенного
контроля, как со стороны государства, так и со стороны населения, в
определенной мере инертны в вопросах повышения эффективности
муниципального управления. Динамичное развитие всех сфер общественной
жизни, как в Российской Федерации, так и в Республике Крым, требует
взаимной согласованности деятельности органов государственной власти,
местного самоуправления и институтов гражданского общества.
В этой связи, контроль и надзор должен быть нацелен не только на
соблюдение законности, но и в корректных формах на целесообразность и
рациональность действий и принимаемых органами местного самоуправления
решений.
Следует признать важной роль института контроля и надзора для
обеспечения слаженной работы государственного механизма, так как любая
контрольная деятельность государства в отношении местного самоуправления
может быть воспринята местным сообществом как посягательство на его
самостоятельность. Именно поэтому очень важно создать стройную систему
правового регулирования контроля и надзора, избрав его оптимальные формы,
на основе российского и зарубежного опыта публичного управления.