15
5) анализ отклонений от показателей федерального бюджета и
бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений по
их устранению и совершенствованию бюджетного процесса в целом;
6) контроль за законностью и своевременностью движения средств
федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в
Центральном банке России и иных финансово-кредитных учреждениях;
7) регулярное представление Совету Федерации и Государственной
Думе о ходе исполнения федерального бюджета.
(Федеральный закон Российской Федерации от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ
"О Счетной палате Российской Федерации").
В зависимости от объема и содержания органы исполнительной власти
осуществляют: общий, межотраслевой (надведомственный) и отраслевой
(внутриведомственный) контроль.
Общий контроль органов исполнительной власти включает в себя
контроль за исполнением и соблюдением Конституции, федеральных законов,
указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ,
нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти,
законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ; консолидацию,
объединение подведомственных (подконтрольных) органов по направлениям
деятельности; заслушивание докладов и отчетов полномочных представителей
подконтрольных органов о результатах и состоянии их деятельности.
(Студопедия, осуществление контроля в государственном управлении,
Интернет, www.studopedia.su, стр. 46)
Общий контроль осуществляют: Правительство РФ, правительства
республик в составе РФ, администрации (правительства) иных субъектов РФ.
Межотраслевой контроль органов исполнительной власти
осуществляется в целях обеспечения единообразного решения комплексных
16
задач, относящихся к ряду отраслей управления, органами исполнительной
власти надведомственной компетенции; между субъектами и объектами
контрольной деятельности отсутствует организационная подчиненность.
Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие
межотраслевой контроль: Министерство внутренних дел РФ, Министерство РФ
по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации
последствий стихийных бедствий, Министерство природных ресурсов РФ,
Министерство промышленности и энергетики РФ, Министерство
здравоохранения и социального развития РФ, Министерство транспорта РФ,
Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития и
торговли РФ, Министерство юстиции РФ, Федеральная служба безопасности
РФ, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная налоговая служба,
Федеральная таможенная служба, Федеральное агентство по управлению
федеральным имуществом, Федеральное агентство по техническому
регулированию и метрологии и др.
Отраслевой контроль органов исполнительной власти осуществляется
органами как отраслевой, так и исполнительной власти межотраслевой
компетенции, по определенным вопросам внутриведомственного характера,
между субъектами и объектами этого контроля существует организационная
подчиненность.
Политический контроль
Политический контроль за деятельностью органов власти субъектов
Федерации осуществляют Федеральный центр и представители главы
Российской Федерации в Федеральных округах. Депутаты представительного
органа власти субъекта Федерации также могут осуществлять контроль
деятельности исполнительной власти и влиять на эффективность,
оперативность и законность. Оценку же результатов деятельности
региональных властей выносит непосредственно население субъекта
17
Федерации. Формой политического контроля являются также и
Административный контроль
Особенность административного контроля заключается в том, что это
контроль внутри самой административной системы. Руководители
административного аппарата обязаны осуществлять надзор за действиями
подчиненных, на предмет законности действий, их необходимости,
целесообразности и эффективности. Такая форма административного контроля
включает в себя право отдавать приказы, распоряжения, предписания, право
изменять или отменять решения, принятые подчиненными. Контроль со
стороны вышестоящих руководителей дополняется деятельностью
специальных внутренних надзорных органов — инспекций.
В системе органов государственной власти существует специальная
система надзора вышестоящих органов власти за деятельностью нижестоящих.
Органы власти субъектов Федерации, с одной стороны, по ряду вопросов
подвергаются надзору со стороны федеральных органов власти, а с другой
стороны, по отдельным вопросам являются проверяющими и
контролирующими органами по отношению к муниципальным органам.
Органами государственного специального надзора в конкретных
областях возложенной сферы деятельности муниципальных образований, а
также их союзов и целевых объединений являются исполнительные органы
государственной власти субъектов Российской Федерации, надзорные функции
которых определяются соответствующими специальными положениями в
законодательном порядке.
Так, правовой надзор деятельности районов и муниципальных
образований осуществляется органом юстиции субъекта Российской
Федерации.
В рамках своей компетенции надзорные органы вправе:
— направлять органам местного самоуправления, должностным лицам
местного самоуправления рекомендации и методические материалы по
решению возложенных задач;
18
— при невыполнении задач муниципальных образований или их
обязательств орган государственного специального надзора призвать органы
местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления к
принятию необходимых мер;
— издавать и направлять органам местного самоуправления,
должностным лицам местного самоуправления уведомления о возражении по
их решениям и действиям (бездействию) и рекомендовать, исходя из
соображений целесообразности и эффективности в течение определенного
срока, отменить или изменить указанные решения и действия (бездействие);
— вносить в случаях, если органы местного самоуправления,
должностные лица местного самоуправления в установленные сроки не
выполнят рекомендаций органа государственного специального надзора,
представления в органы государственного правового надзора.
Инициатива административного контроля необязательно должна
исходить от административных органов. Физические или юридические лица
могут обратиться к административному руководству соответствующего органа
с жалобой на действия, или бездействие с просьбой принять меры к отмене или
изменению решения, наносящего ущерб.
Судебный контроль
Судебный контроль носит дополнительный характер по отношению к
административному контролю. Судебный контроль необходим для того, чтобы
обезопасить граждан и юридические лица от ошибок, несправедливых решений
административных органов. Особенность судебного контроля заключается в
том, что процедура судебного контроля возбуждается лицом, пострадавшим от
незаконных, по его мнению, действий органов власти. Судебный контроль в
сопоставлении с другими видами контроля носит значительно более узкий
характер, так как строится исключительно на правовых аргументах. Судебный
контроль является более формализованным, все другие виды контроля,
подробность процессуальных норм гарантирует беспристрастность и
19
эффективность судебного контроля, хотя их соблюдение дорогостояще и
существенно замедляет контроль. Независимый статус судьи призван
обеспечить законность, непредвзятость, справедливость и объективность
судебного контроля. Хотя судебная форма контроля является одной из самых
объективных, но в тоже время и самой медленной и дорогостоящей. Поэтому
судебный контроль нецелесообразно использовать в качестве основного
средства контроля.
Публичный контроль
Для осуществления реального контроля необходимо, чтобы
соответствующие органы и заинтересованные лица могли легко заметить и
установить незаконные или наносящие ущерб действия органов власти. Важно,
чтобы каждый мог увидеть факты неправильных действий, их причины,
мотивы, цели, преследуемые представителями местных властей.
Эффективность любой системы административного контроля основывается не
только на наличии определенных органов и методов контроля, но и на
максимально доступном и ясном понимании гражданами и организациями
действий органов управления. Общественные интересы будут обеспечены
наилучшим образом в том случае, если население будет иметь доступ к
максимально большему объему информации. Поэтому важной формой
контроля административной деятельности является гласность информации о
внутреннем процессе функционирования органов власти.
Важным средством обеспечения публичного контроля является
опубликование нормативных актов субъектов Федерации. Это позволяет
заинтересованным физическим и юридическим лицам получить необходимую
им информацию. Информированность общественности создает предпосылки к
тому, что если решение органов власти противоречит интересам населения,
носит незаконный характер, то такое решение будет обжаловано с помощью
средств судебного, административного или политического контроля. Для того,
чтобы мотивы того или иного решения не вызывали двусмысленного
20
толкования, все нормативные акты, кроме нерегламентирующих актов, а также
актов, не содержащих неблагоприятных для отдельных лиц положений,
должны содержать письменное обоснование. Обоснование должно быть
достаточно четко сформулировано, чтобы заинтересованные лица могли легко
понять мотивы. ( Уткин Э.А., Денисов А.Ф., Государственное и региональное
управление. М.: ИКФ «ЭКМОС» (320стр., 2002))
Немного отступив от основной темы своей работы, считаю
необходимым рассмотреть мнение некоторых современных исследователей, как
они оценивают вопросы осуществления контроля в менеджменте.
Согласно концепции, изложенной основателем административной
школы А. Файолем в книге «Общее и промышленное управление» (1916),
управлять - значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, согласовывать,
контролировать. При этом контролировать - значит заботиться о том, чтобы все
совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям.
В школе административного управления были впервые разработаны
общие принципы управления организацией в целом. В рамках этой концепции
получило распространение понятие «организационной структуры фирмы» как
системы взаимосвязей, имеющих определенную иерархию.
Тейлор и его последователи использовали в качестве объекта
исследования промышленное предприятие, а в качестве предмета -
рационализацию трудовых операций, а Файоль исследовал саму деятельность
менеджеров для повышения эффективности управления. Он сформулировал
«инвариантные функции управления любым объектом, субъектные функции
управления, не зависящие от объекта, - это прогнозирование, планирование,
организация, руководство, координация и контроль» (Электронный научный
журнал « Современные проблемы науки и образования» - 2015 - №1 (часть 2)
Меденцева Е.В.).
Важно отметить, что Файоль рассматривал несколько аспектов
контроля: административный, коммерческий, технический, финансовый,
страховой и учетный (бухгалтерский). Например, в сфере учета, по мнению
21
исследователя, необходимо констатировать, что «документы проходят в
исполнении быстро, что они дают ясную картину состояния предприятия, что
контроль находит в книгах, статистических данных и диаграммах хороший
материал для проверки и что не встречается никаких бесполезных документов
или статистических данных».
1.2. Система контроля за деятельностью органов государственного
управления
Для усиления президентского контроля, на федеральном уровне, указом
Президента Российской Федерации вместо Контрольного управления
Президента Российской Федерации создано Главное контрольное управление
Президента Российской Федерации. (см.: Указ Президента Российской
Федерации "Об утверждении Положения о Контрольном управлении
Президента Российской Федерации" от 08.06.2004 №729(ред. От 25.07.2014).
К функциям Главного контрольного управления относятся следующие:
организация контроля и проверки деятельности федеральных органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, организаций и их
руководителей;
взаимодействие с федеральными органами государственной власти
субъектов Российской Федерации при осуществлении контроля и проверки
исполнения федеральных законов;
осуществление контроля и проверки деятельности подразделений
Администрации Президента Российской Федерации;
22
координирование при осуществлении проверки деятельности органов
контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти и их
подразделений в субъектах Российской Федерации;
внесение предложений Президенту Российской Федерации о
совершенствовании деятельности федеральных органов исполнительной
власти, по результатам проверок;
направление в органы прокуратуры Российской Федерации, органы
внутренних дел Российской Федерации, органы федеральной службы
безопасности и другие органы исполнительной власти.
Главное контрольное управление Президента Российской Федерации
имеет в регионах свои территориальные органы, которые осуществляют свою
деятельность по заданию Главного контрольного управления.
В администрации субъектов Российской Федерации созданы
соответствующие службы по контролю. Как правило, эти органы включают в
себя:
контрольно-наблюдательный совет при Администрации
контрольные подразделения областной администрации (отдел
контроля);
контрольные подразделения местных администраций (специалисты
организационных и общих отделов, групп контроля, информационно-
аналитических отделов местных администраций);
уполномоченные должностные лица по контролю за исполнением
документов в областных комитетах, управлениях, отделах и т.д.;
контрольно-наблюдательные советы при местных администрациях;
23
В поселковых и сельских администрациях функции контроля
возлагаются распоряжением главы администрации и устанавливаются
должностными обязанностями специалистов этих администраций.
Постановлением Главы администрации Московской области от
01.06.95г. №90 образовано организационно-контрольное управление
администрации, в состав которого включен отдел контроля из восьми человек.
В соответствии с утвержденным главой администрации положением
этот отдел осуществляет контроль за выполнением постановлений,
распоряжений и поручений главы администрации, контролирует деятельность
органов исполнительной государственной власти области, в городах и районах
по выполнению указов Президента Российской Федерации, постановлений
Правительства Российской Федерации; постановлений и распоряжений главы
администрации Московской области и информирует о их выполнении главу
администрации, обеспечивает взаимодействие с правоохранительными
органами по предупреждению и расследованию нарушений законодательства
должностными лицами органов исполнительной власти на местах.
На отдел контроля возложено также осуществление наблюдательного
обеспечения деятельности контрольно-наблюдательного совета при
администрации Московской области, координация работы подразделений
контроля в системе местного самоуправления, изучение и распространение
опыта их деятельности, разработка методических материалов по
совершенствованию форм и служб администраций городов и районов. К
недостатку существующей в Российской Федерации системы контрольных
органов следует отнести разрозненность их действий. В литературе отмечается,
что "имеющиеся многочисленные региональные контрольные органы не
связаны между собой, действуют самостоятельно, в основном обслуживая и
решая задачи региональных администраций. Более того, они по своему составу
весьма пестры - от 1 до 70 человек в разных субъектах РФ, нередко занимаются
24
лишь простым фиксированием поступления распорядительных документов и
формальной отметкой об их выполнении, без проведения глубоких
полноценных проверок". Не во всех регионах России ликвидировали
существующие структуры контроля. В республике Татарстан, например, не
стали торопиться с разрушением бывшей структуры контрольных органов и
сокращать опытные кадры.
Так, Верховный совет республики еще в феврале 1991 года принял
решение о создании Государственного контрольного комитета. Практически
одновременно здесь были созданы местные контрольные комитеты, тесно
взаимодействующие с Государственным контрольным комитетом, который
оказывает им методическую помощь, поручает проведение некоторых проверок
на местах.
Контроль осуществляется всеми государственными органами
повседневно. Контроль является составной частью государственного
управления. Осуществляется от имени государства с использованием
государственно-властных полномочий. Основная цель правового контроля -
соблюдение органами исполнительной власти и их должностными лицами
законодательства, целесообразного и экономичного расходования средств,
поддержание стабильности правового устройства и повышение эффективности
правового регулирования.
Некоторое время часть российского общественного мнения была
подвержена определенным иллюзиям относительно сущности рыночной
экономики, которая якобы не требует никакого государственного
вмешательства и полностью способна управлять сама собой. Сейчас
несостоятельность такой точки зрения и вред, причиняемый ею обществу,
очевидны. Даже негосударственный сектор экономики нуждается в довольно
значительном вмешательстве государственных органов, а тем более
недопустимо какое-либо самоустранение власти от регулирования
государственного сектора и контроля за деятельностью соответствующих