5
СОДЕРЖАНИЕ
Введение ....................................................................................................................... 6
Глава 1. Теоретические аспекты организации контроля за деятельностью
органов государственного управления ..................................................................... 9
1.1 История возникновения и развития системы контроля за деятельностью
органов государственного управления ................................................................. 9
1.2 Сущность, понятие и виды контроля за деятельностью органов
государственного управления .............................................................................. 12
1.3 Общественный контроль за деятельностью органов государственного
управления ............................................................................................................. 19
Глава 2. Органы государственной власти как объект государственного контроля32
2.1. Роль общественных советов в повышении эффективности деятельности
региональных органов государственной власти ................................................ 32
2.2 Государственный контроль в системе разделения властей ........................ 40
2.3. Оценка эффективности государственного управления в регионах .......... 46
Глава 3. Пути совершенствования организации контроля за деятельностью
органов государственного управления ................................................................... 60
3.1 Актуальные проблемы организации контроля за деятельностью органов
государственного управления .............................................................................. 60
3.2 Направления совершенствования организации контроля за
деятельностью органов государственного управления..................................... 64
Заключение ................................................................................................................ 71
Список использованной литературы ....................................................................... 74
6
ВВЕДЕНИЕ
Одной из актуальных проблем государственного управления и
административного права является совершенствование организации
государственного контроля за деятельностью органов исполнительной власти.
Это важно как в плане организации контроля за деятельностью федеральных
органов исполнительной власти, в том числе и их территориальных органов,
так и в плане контроля за деятельностью органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации.
Актуальность проблемы, в первую очередь, связана с тем, что, несмотря
на принимаемые со стороны органов законодательной и судебной власти, а
также органов прокуратуры меры, усиление контроля в системе
«ведомственной вертикали», продолжают иметь место нарушения прав и
свобод человека и гражданина, принятие юридически не обоснованных
решений, неправомерные действия со стороны органов исполнительной власти.
И в научной литературе, и в СМИ обращается внимание на значительное
количество обращений граждан и организаций по поводу незаконных решений
и действий органов исполнительной власти и должностных лиц. Об этом также
свидетельствует анализ постановлений Конституционного Суда Российской
Федерации и другая судебная практика. В связи с этим проблема
совершенствования контроля за деятельностью органов исполнительной власти
продолжает оставаться актуальной с точки зрения теории и практики
государственного управления.
Контроль всегда выступал и выступает основополагающим фактором
социального управления и служит надежным средством достижения цели.
Особое место в системе контроля занимает государственный контроль. Его
особенность, прежде всего, проявляется в том, что он выступает в качестве
одной из форм осуществления государственной власти. В свою очередь,
эффективность функционирования механизма государственной власти в
7
любом государстве во многом зависит от состояния и организации
государственного контроля за рациональным и целевым использованием
финансовых ресурсов страны.
Следует признать, что, несмотря на имеющиеся работы, теория и
методология государственного контроля и надзора остается мало
разработанной.
Отечественная наука не имеет общепризнанной концепции развития
государственного контроля и надзора. Это, в свою очередь, не дает
возможности решить проблему правового обеспечения функционирования
единой системы государственного контроля и надзора. В настоящее время
комплексный анализ вопросов контроля, практики его осуществления
актуализируется и приобретает повышенный научный и, что особенно важно,
практический интерес в свете проводимой в стране административной
реформы, как одного из направлений государственной политики в рамках
перспективных правовых преобразований. Как показывает практика, особенно
в нынешних условиях развития российского государства, без наведения
должного порядка в бюджетно-финансовой сфере, без стабильной системы
государственного финансового контроля невозможно продуктивно решать как
общегосударственные вопросы, так и конкретные социально-экономические
проблемы.
Степень научной разработанности темы. Несмотря на достаточное
количество работ, посвященных проблемам контроля и надзора, теория
государства и права заметно отстает в исследовании государственного
контроля и надзора от отраслевых наук. Свои исследования посвятили данной
теме такие российские ученые как Беляев В.П., Бессарабов В.Г., Васличев С.Ф.,
Галанина Л.A., Зеленцов Л.Б., Мещеряков А.Н., Рохлин В.И., Сидорова Е.А. и
ряд других.
Цель работы заключается в исследовании механизма функционирования
контроля и надзора в системе государственного управления, а также
8
разработке мероприятий по его совершенствованию.
Задачи работы:
определить сущность, цели и задачи контроля и надзора в системе
государственного управления;
дать характеристику видов и форм контроля и надзора в системе
государственного управления;
рассмотреть правовые основы контроля и надзора в системе
государственного управления в России;
провести анализ этапов реформирования системы контроля и надзора в
системе государственного управления Российской Федерации;
определить проблемы контроля и надзора в системе государственного
управления;
предложить пути совершенствования финансового контроля в РФ.
Объект исследования – деятельность органов государственной власти.
Предмет исследования – контроль и надзор в сфере деятельности органов
государственной власти.
В процессе исследования использовались такие общенаучные методы как
анализ и синтез, методы классификации, сравнения.
9
Глава 1. Теоретические аспекты организации контроля за деятельностью органов государственного
управления
1.1 История возникновения и развития системы контроля за деятельностью органов государственного
управления
Впервые институт административной ответственности должностных лиц
был введен Основами законодательства СССР и союзных республик об
административных правонарушениях 1980 г. и кодексами союзных республик
в 1984-1985 гг., определившими его содержание и границы. Данными актами
было сформулировано, за какие правонарушения должностные лица будут
привлекаться к административной ответственности. И, несмотря на то, что
понятия должностного лица не содержалось, были указаны полномочия,
наличие которых позволяет признать обладающее ими лицо должностным.
Основанием для привлечения к административной ответственности
государственных органов, органов местного самоуправления и должностных
лиц, если руководствоваться позицией отдельных авторов
1
, можно назвать:
— нормативное основание — систему норм права, регулирующих
административную ответственность;
— фактическое основание — деяние конкретного субъекта,
нарушающее предписания, защищаемые административно-правовыми
санкциями;
— процессуальное основание — акт компетентного субъекта
административной юрисдикции о наложении административного наказания за
конкретное административное правонарушение.
В качестве главного основания административной ответственности
признают совершение административного правонарушения, которое по смыслу
ст. 2.1 КоАП РФ можно рассматривать как противоправное виновное действие
1
Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль. СПб., 2003. С. 169; Рябко А.И. Социальный
контроль и его правовые формы. М., 2000. С. 17-36; Бессарабов В.Г. Прокуратура России в системе
государственного контроля. М., 2001. С. 19; Тарасов А.М. Государственный контроль: сущность, содержание,
современное состояние // Журнал российского права. 2002. №1. С. 27
10
или бездействие физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или
законодательством субъектов РФ предусмотрена административная
ответственность.
По мнению Ю.Н. Старилова, можно выделить четыре важнейших
условия, при которых для должностных лиц может наступать
административная ответственность
2
:
1) совершаются действия, содержащие прямое нарушение
общеобязательных административных правил или правил поведения;
2) издаются приказы (распоряжения) и указания, которые нарушают
положения установленных общеобязательных правил, т.е. не соответствуют им;
3) не выполняются обязанности по контролю за исполнением
подчиненными лицами установленных в нормативных правовых актах
общеобязательных правил поведения или административных процедур;
4) соблюдение установленных правил входит в круг должностных
обязанностей и фиксируется в соответствующих должностных инструкциях.
При этом отмечается, что в конкретных случаях правонарушение
содержит одновременно признаки как дисциплинарного, так и
административного проступка и влечет соответственно два вида
ответственности.
Можно утверждать, что большинство административных
правонарушений совершаются органами управления и должностными лицами
по неосторожности. Такой вывод следует из особенностей формы совершения
административного правонарушения должностным лицом — не только
собственными действиями, но и непринятием необходимых мер по
осуществлению надлежащего контроля за соблюдением установленных правил.
Следовательно, не исполняя или исполняя ненадлежащим образом свои
2
Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. II: Государственная служба. Управленческие
действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. — М.: Издательство НОРМА (Издательская
группа НОРМА—ИНФРА • М), 2002. — 600 с.
11
обязанности, лица предвидят возможность наступления вредных последствий
своего деяния, но легкомысленно рассчитывают на их предотвращение. В
других случаях должностные лица вообще не предвидят наступления вредных
последствий, хотя должны были и могли их предвидеть.
Одной из важных особенностей также можно назвать и персональную
ответственность, установленную для определенного круга лиц. Вызвано это
тем, что представители власти могут нанести гораздо больший вред своими
действиями, нежели другие граждане. Понятие персональной ответственности
является не только научным, оно закрепляется напрямую в российском
законодательстве.
Так, данный принцип реализуется в деятельности федеральных
министерств. Например, постановление Правительства РФ от 19.06.2012 № 608
«Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Российской
Федерации» закрепляет персональную ответственность министра за
выполнение возложенных на Министерство полномочий и реализацию
государственной политики в установленной сфере деятельности.
Кроме того, принцип персональной ответственности может
распространяться и на иных лиц. Например, приказ МВД России от 27.06.2003
№ 484 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в
центральном аппарате МВД России» устанавливает персональную
ответственность руководителей соответствующих подразделений
Министерства за организацию нормотворческой деятельности, своевременную
и качественную подготовку проектов нормативных правовых актов, а за
состояние нормотворческой работы по курируемым направлениям
деятельности МВД России в целом — заместителей министра в соответствии с
их полномочиями. Таким образом, закрепление данного принципа позволяет
более четко определить обязанности должностного лица.
Наказуемость предполагает, что нарушение субъектом установленных
правил влечет за собой применение к нему предусмотренных КоАП РФ
12
санкций, являющихся мерой административной ответственности. Это
положение подтверждает и судебная практика Конституционного Суда РФ. В
соответствии с общими целями административного наказания (ст. 3.1 КоАП
РФ) целью административного наказания при совершении правонарушения
органами государственной власти и местного самоуправления и их
должностными лицами является предупреждение совершения новых
правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.
1.2 Сущность, понятие и виды контроля за деятельностью органов государственного управления
Несмотря на самостоятельность и самодостаточность понятия
«государственный контроль», его, впрочем, как и само явление, нельзя
рассматривать в отрыве от государственного регулирования, под которым
принято понимать совокупность мер экономического, правового и
организационного воздействия на экономику, в том числе путем
государственной поддержки и защиты субъектов предпринимательской
деятельности, а также государственного контроля за соблюдением ими
требований законодательства. Главной задачей государственного
регулирования является обеспечение реализации и защиты публичных
интересов, а также соблюдение закрепленных в Конституции прав и свобод
человека и гражданина. Что касается частного интереса, то считается, что он
защищается в той мере, в какой сочетается с публичным. С другой стороны,
именно соблюдение фундаментальных положений Конституции является
основной гарантией соблюдения прав частных лиц.
Существенной чертой контрольно-надзорной деятельности
государственных органов является ее непосредственная связь с сущностью и
социальным назначением государства, ее направленностью на решение задач в
интересах достижения государственных целей, которые видоизменяются в
процессе становления и развития государства. В контрольно-надзорной
13
деятельности государства его сущность находит свое конкретное выражение.
С точки зрения общей теории управления, контроль можно рассматривать
как неотъемлемую функцию и одну из главных стадий управленческого
процесса, в ходе которого по каналам обратной связи выясняются результаты
выполненных операций, проводится проверка их соответствия заданным
параметрам. На этой основе принимаются меры по стабилизации,
корректировке и, в конечном счете, по повышению эффективности всей
управленческой системы. Одновременно с этим следует поддержать позицию
тех ученых, которые контрольную деятельность рассматривают как основную
часть (функцию) управления (социального, государственного)
3
.
Говоря о контроле как разновидности управленческих функций, прежде
всего, необходимо отталкиваться от широкого понимания государственного
управления (властвования). По этому поводу Ю.А. Тихомиров указывал на
следующее: «Государственное управление есть организованный процесс
руководства, регулирования и контроля за развитием сфер экономики и
культуры, иных сфер государственной жизни»
4
.
В.Е. Чиркин считает: «Управление - универсальный и необходимый
элемент окружающего нас мира. В предельно широком смысле слова - это
различные способы воздействия субъекта (нескольких субъектов) на объект
(объекты), изменяющие положение, поведение, свойства, качества объекта. С
этих позиций в какой-то мере даже тяготение планет мироздания можно
рассматривать как взаимное многостороннее управление, когда субъекты
одновременно выступают как объекты»
5
.
Можно с полным основанием поддержать позицию тех ученых, которые
считают, что содержание власти наиболее ярко проявляется в государственном
3
Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль. СПб., 2003. С. 169; Рябко А.И. Социальный
контроль и его правовые формы. М., 2000. С. 17-36; Бессарабов В.Г. Прокуратура России в системе
государственного контроля. М., 2001. С. 19; Тарасов А.М. Государственный контроль: сущность, содержание,
современное состояние // Журнал российского права. 2002. №1. С. 27 и др.
4
Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 102
5
Чиркин В.Е. Государственное управление. М., 2002. С. 7
14
управлении. Управление как процесс реализации власти, ее внешнее выражение
в этом смысле органически связано с властью и не может без нее существовать.
Вместе с тем важно помнить, что именно с помощью государственно-правовых
институтов в значительной мере упорядочиваются, совершенствуются и
развиваются общественные отношения, т.е. осуществляется социальное
управление.
Значимость контрольно-надзорной деятельности как элемента
государственного управления (властвования), ее роль в реализации правовой
политики в целом объясняет необходимость выявления ее сущности. В
юридической литературе высказано мнение, что сущность контроля
заключается в фиксировании адекватности (соответствия) целям решений,
действий и результатов этих действий. Контроль, по мнению авторов, в
конечном итоге устанавливает, насколько изменение объекта доведено до его
запланированного состояния
6
. В общем виде сущность контроля заключается в
проверке соответствия результатов всякого рода деятельности заданным
параметрам. Причем, под всякого рода деятельностью подразумеваются все
сферы общественной жизни, а к заданным параметрам следует отнести
нормативные предписания, указания, задания и т.д. Сущность контроля
составляет деятельность государства в лице его органов и членов гражданского
общества, которая направлена, во-первых, на наблюдение, выявление, анализ
информации о происходящих, имеющих государственно-правовую значимость
процессах; во-вторых, на установление несоответствий, нарушений,
отклонений от социальных, прежде всего правовых, норм, целей и ценностей;
в-третьих, на выдвижение требований и предложений об устранении или
коррекции самих норм и целей.
По мнению Д.Б. Зеленцова, смысл такого контроля состоит в том, чтобы
при помощи различных организационно-правовых средств установить,
6
Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций, Изд. 2-е, доп. и
перераб. Ростов н/Д., 2005. С. 200