25
и местного самоуправления. Целями такого мониторинга являются:
проведение оценки и анализа соответствия фактических значений параметров,
которые характеризуют качество и доступность предоставления услуг
гражданам и организациям, нормативно установленным; выявление проблем,
которые сложились и недостатков предоставления услуг; разработка и
принятие мер, направленных на устранение выявленных проблем и
недостатков, в целях повышения качества таких услуг.
Несмотря на то, что на сегодняшний день в Российской Федерации
формируется нормативно-правовая база в сфере общественного контроля,
большинство людей все еще слабо представляет суть и механизмы такого
контроля, зачем он нужен и как отражается на жизни гражданин и организаций.
Вместе с этим, существует проблема законодательной неопределенности,
с которой сталкиваются все субъекты общественного контроля в связи с
принятием закона № 212 «Об основах общественного контроля в РФ»:
- неопределенность полномочий советов, как для самих советов, так
и для органов исполнительной власти, при которых эти советы созданы;
- неопределенность механизмов регулирования нормативно-
правовых актов для законодательной власти;
- неопределенность способов и технологий осуществления
общественного контроля
24
.
В трактовке Закона отсутствует единое понимание, что стоит за
выделенными в нем формами общественного контроля, формирует ситуацию,
когда региональные общественные советы идут путем проб и ошибок и, подчас,
многократного изобретения «велосипеда».
На фоне этой неопределенности органы власти «раздражает» активность
общественных организаций, пытающихся использовать вновь созданные
общественные советы при органах исполнительной власти для того, чтобы
24
Аналитический отчет по результатам социологического исследования: «Успешные практики общественного
контроля в деятельности некоммерческих организаций пациентов» / Под ред. Н.Г. Сергеевой. М., 2015. 110 с.
26
продвигать интересы своих подопечных. Помимо этого, существуют и
кадровые проблемы, связанные с отсутствием подготовленных экспертов для
общественных проверок. Также осложняет процесс реализации общественного
контроля в Российской Федерации традиционная закрытость органов власти.
Правом выдвижения кандидатуры общественного контролёра для
осуществления контролирующей деятельности обладают некоммерческие
неправительственные организации, в направления деятельности которых (в
рамках устава) входят организация и проведение контроля за органами
государственной власти и органами местного самоуправления.
Утверждение кандидатур общественных контролёров осуществляется
соответствующей комиссией при Общественной палате Пермского края. В
состав комиссии входят: уполномоченный по правам человека в Пермском
крае; члены некоммерческих неправительственных организаций, имеющих
опыт деятельности в сфере осуществления общественного контроля; лица,
утверждённые в качестве общественных контролёров.
При проведении разовых мероприятий по общественному контролю в
ситуациях, требующих оперативного реагирования на территории Пермского
края, он может осуществляться инициативными группами граждан,
прошедших утверждение комиссией Общественной палаты
25
.
В случаях грубого нарушения прав и законных интересов граждан
комиссия Общественной палаты может принять решения о самостоятельном
(самими членами комиссии) проведении мероприятия по общественному
контролю. В ряде субъектов РФ и муниципалитетов тоже существуют проекты
общественного контроля, например, в Тюменской области НП «Национальный
центр общественного контроля в сфере ЖКХ - «ЖКХ Контроль»; в некоторых
федеральных структурах реализуется проект «Открытое министерство». На
развитие открытого управления направлен Указ Президента РФ «Об основных
25
Закон Пермского края от 21.12.2011 № 888-ПК «Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае»
27
направлениях совершенствования системы государственного управления»
26
.
Губернатор Тюменской области В. Якушев на заседании региональной
Общественной палаты обозначил задачу, которая стоит перед гражданским
обществом - выступать консолидирующим и координирующим органом для
выстраивания диалога граждан и власти по самым актуальным вопросам
27
.
По мнению председателя Общественной палаты Тюменской области Г.
Чеботарева «Перед общественной палатой с ее 15 постоянными комиссиями и в
тесном взаимодействии с общественными советами поставлена цель -
выступать равноправным партнером муниципальных властей и департаментов,
обеспечивать независимую экспертизу принимаемых решений, поддержку
инициатив и контроль за их реализацией». По его словам, в области созданы
необходимые законодательные основы для выстраивания таких отношений,
приняты законы об Общественной палате, об общественном контроле, о
поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций.
Председатель Тюменской областной думы С. Корепанов подчеркнул, что
общественным палатам в последнее время уделяется серьезное внимание как на
региональном, так и на федеральном уровне. «У нас заключено соглашение
между Общественной палатой и областной думой, мы проводим совместные
мероприятия, обмениваемся информацией. Активисты не единожды выходили
с предложением принятия тех или иных законов и внесения поправок в законы,
хотя они тогда еще не обладали правом подобной инициативы».
28 апреля 2016 г. в России состоялось Онлайн-совещание членов
Общественной палаты РФ с региональными общественными палатами,
посвященное взаимодействию субъектов общественного контроля и его
нормативному и методическому обеспечению. Участники из разных субъектов
обсуждали проблемы осуществления общественного контроля. В ходе
26
Шапкина Е. Практики общественного контроля в регионах [Электронный ресурс]. URL:
https://www.oprf.ru/ru/press/news/2016/newsitem/32831?PHPSESSID=f1douvrbroh9idklhvr68rcnn0
27
Казакова Д.В. В Тюменской области общественный контроль набирает обороты [Электронный ресурс]. URL:
http://t-l.ru/206022.html30марта2016
28
совещания отмечалось, что в 37% субъектов России до сих пор не приняты
региональные законы об общественном контроле
28
.
Представитель Общественной палаты Крыма Н. Мищенко затронула
проблему реализации ст. 20 закона «Об общественном контроле». По ее
мнению, общественные проверки, проводить проблематично, ведь
руководитель любого предприятия может запросить основание для проведения
этой проверки, а его легко опровергнуть правовым путем.
В последние годы наблюдается практика выражения гражданами
недовольства деятельностью чиновников, качеством выполняемых
обязанностей, бюрократическим отношением и т. д. в форме «открытых
писем». Однако основным средством реагирования граждан на факты
нарушения законности является жалоба (административная и судебная).
Следует признать, что роль гражданского контроля в представлениях
общественности огромна, ведь контроль дает возможность получения «из
первых рук» информации о неточностях в законодательстве, стимулирует
ответственность органов власти перед обществом, повышает доверие между
органами власти и институтами гражданского общества, стимулирует
гражданскую активность, повышает гражданское самосознание.
Представляется целесообразным на законодательном уровне решить
проблемы неопределенности полномочий советов, как для самих советов, так и
для органов исполнительной власти, при которых эти советы созданы;
неопределенности механизмов регулирования нормативно-правовых актов для
законодательной власти; неопределенности способов и технологий
осуществления общественного контроля. Требуется повышение лояльности
органов власти к контролю со стороны общественных советов, для этого
целесообразно проводить с руководителями государственных структур
профилактические беседы. Ведь общественный контроль осуществляется
28
Общественный контроль в России [Электронный ресурс]. URL: http:// rusrand.ru/actuals/obschestvennyj-kontrol-
v-rossii
29
исключительно в целях улучшения работы органов государства.
Проблемы, с которыми сталкиваются общественные советы,
свидетельствуют о том, что традиции и сложившийся порядок работы системы
органов власти остаются сильны. Как органы власти, так и общественность
продолжают работать по старым принципам. В то время как новые реалии
жизни ставят задачу смены традиционной парадигмы деятельности,
установившегося порядка работы и в государственной системе органов власти,
и в среде общественных организаций.
Таким образом, общественный контроль представляет собой контроль
общества, как со стороны самих граждан, так и со стороны общественных
объединений, за деятельностью органов государственной власти, местного
самоуправления, организаций, иных органов и организаций, осуществляющих
публичные полномочия. Однако некоммерческие организации и активные
граждане в целом пока слабо представляют значение термина «общественный
контроль», а для чиновников значение термина также пока достаточно размыто.
Федеральный закон «Об основах общественного контроля в РФ» еще
только начинает реализовываться. Очевидно, что по практике его реализации
возникает множество вопросов. На сегодняшний день многие положения
закона воспринимаются неоднозначно, потому что не прописаны механизмы их
исполнения, а некоторые из них противоречат существующим стандартам.
Закон требует уточняющих подзаконных актов, в которых будут прописаны
полномочия, процедуры осуществления различных форм контроля
(мониторинга, проверок, расследований). Тем не менее, по мнению практиков
общественного контроля, появление этого закона само по себе - огромный шаг
в становлении и развитии системы общественного контроля в стране. И в
настоящее время это – единственный законодательный документ, на который
можно опираться. Актуальная задача в данном контексте – более глубокая
проработка и поиск содержания форм общественного контроля.
30
Вывод по главе
Контроль представляет собой одну из важнейших функций любого
процесса управления, так как он не только позволяет выявить и устранить
недостатки работы, но и стимулирует продолжение всей деятельности. Поэтому
контроль в том или ином виде проявляется во всех сферах жизнедеятельности
общества и происходящих в нем процессах. Естественно, что в сфере финансов
и бюджетных правоотношений он является одной из важнейших
составляющих. Именно контроль обеспечивает надежное функционирование
всей финансовой системы, реализацию осуществляемой государством
финансовой политики, содействует обеспечению финансовой безопасности.
Таким образом, к контрольно-надзорной деятельности следует относить
предусмотренную в рамках закона разработку ведомственных нормативных
правовых актов в сфере регулирования, осуществление разрешительной
деятельности государства (лицензирование, регистрацию, аккредитацию и др.),
а также проведение контрольных и надзорных мероприятий (документарные,
инспекционные проверки). Контрольно-надзорная деятельность предстает в
качестве целостной, комплексной функции органов исполнительной власти,
включающей проведение контрольно-надзорных мероприятий и оказания
отдельных государственных услуг.
Государственный финансовый контроль можно определить как
осуществляемую в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и
иными нормативными правовыми актами деятельность специально
уполномоченных на то государственных органов по проверке законности,
целесообразности и эффективности образования, распределения и
использования национального достояния с целью предупреждения и
пресечения нарушений в этой сфере, а также предоставления гражданам как
налогоплательщикам объективной информации о расходовании
государственных средств.
Сущностью государственного контроля за деятельностью органов
31
исполнительной власти выступает контроль за законностью принимаемых
органами исполнительной власти и их должностными лицами решений и
действий.
32
Глава 2. Органы государственной власти как объект государственного контроля
2.1. Роль общественных советов в повышении эффективности деятельности региональных органов
государственной власти
Участие граждан в управлении делами государства может
осуществляться как непосредственным образом — путем реализации своих
прав и обязанностей, например, посредством активного и пассивного
избирательного права, так и непосредственным участием в реализации
государственных решений, в осуществлении общественного контроля над
органами государственной власти. Общественный контроль является важным
средством обеспечения законности и демократии, повышения эффективности
деятельности органов государственной власти и местного самоуправления,
снижения рисков принятия и реализации противоправных и (или)
противоречащих общественным интересам решений, обеспечения социальной и
политической стабильности, более полной реализации конституционных прав
граждан на участие в управлении делами государства.
В последние годы российская нормативно-правовая база в части
регулирования деятельности субъектов общественного контроля и органов
государственной власти претерпела существенные изменения. Однако анализ
практики общественного контроля свидетельствует о том, что целостная его
система пока до конца не сформировалась, эффективность проводимых
мероприятий в большинстве случаев невелика и не приводит к улучшению
качества государственного или местного самоуправления. Одна из главных
проблем состоит в том, что правовое регулирование общественного контроля в
Российской Федерации носит фрагментарный характер. В частности, не
разработаны его основные формы и методы, в большинстве случаев
отсутствуют конкретные механизмы его реализации — нередко документы
ограничиваются исключительно констатацией наличия общественного
контроля, а имеющиеся в отдельных законах и нормативных актах развернутые
33
формулировки не объясняют сути и, главное, порядка осуществления
общественного контроля. Другими словами, существующее правовое
регулирование не способствует тому, чтобы деятельность отдельных субъектов
и институтов общественного контроля сложилась в целостную систему.
Вторая актуальная проблема — низкая вовлеченность населения и
институтов гражданского общества в лице общественных организаций в
осуществление общественного контроля за деятельностью государственных
органов и местного самоуправления. Поэтому создание условий
(стимулирование) для вовлечения широких масс и институтов гражданского
общества в лице реальных некоммерческих (неправительственных)
организаций в осуществление общественного контроля за деятельностью
государственных органов и местного самоуправления становится острой
социально-политической задачей.
Общественные советы как форма гражданского участия в социальном
управлении существуют на протяжении более десяти лет. В частности,
общественные советы при органах исполнительной власти города Москвы
начали создаваться в рамках реализации статьи 9 Закона города Москвы от 12
июля 2006 г. № 38 «О взаимодействии органов государственной власти города
Москвы с негосударственными некоммерческими организациями». На момент
формирования их основной задачей было обеспечение взаимодействия
негосударственных некоммерческих организаций и органов государственной
власти, учета интересов жителей Москвы при выработке и реализации
социальной политики города. Современное законодательство существенно
изменило роль уже существующих общественных советов при
исполнительных органах власти, наделив их полномочиями контроля за
деятельностью исполнительного органа власти. Возникла острая
необходимость формирования общественных советов на основе новых
принципов: независимости, вовлеченности, всеохватности, открытости.
Для выработки новых стратегий развития гражданского участия в
34
государственном управлении прежде всего необходимо провести анализ
существующей практики формирования советов, оценить их функции и
полномочия, а также механизмы осуществления деятельности. В московском
регионе данное исследование было проведено Общественной палатой Москвы
и Комитетом общественных связей Правительства Москвы во исполнение
поручений Президента по итогам пленарного заседания Общественной палаты
от 23.06.2015 г. в части мониторинга эффективности деятельности
общественных советов при органах исполнительной власти субъектов
Федерации.
В ходе мониторинга было выявлено, что в настоящее время при органах
исполнительной власти на территории Москвы действуют два типа
общественных советов: профильные и при префектурах административных
округов. Профильные общественные советы созданы при 10 из 47
департаментов Правительства Москвы и 1 — при Региональной энергетической
комиссии в статусе Общественно-экспертного совета. Общественные советы
при префектурах функционируют во всех 11 административных округах
города. Общее количество общественных советов, действующих при органах
исполнительной власти Москвы — 22.
Общественные советы действуют на основании положений,
утвержденных приказами руководителей соответствующих органов
исполнительной власти города. Анализ этих положений выявил разный уровень
включенности общественных советов в процесс принятия решений, разный
круг полномочий и разный состав, а, соответственно, разный функционал и
характер деятельности.
Даты создания общественных советов разнятся от 2005 до 2014 г.
Старейший общественный совет создан в 2005 г. при префектуре Центрального
административного округа столицы (ЦАО), наиболее «молодой» совет
действует в Троицком и Новомосковском административном округе (ТиНАО) с
2012 г. Профильные общественные советы начали создаваться при органах