15
являются ли действия органов управления и должностных лиц правомерными,
нет ли в них отклонений от действующих норм, а если таковые имеются, то
своевременно их устранить, либо разрешить возникающие вследствие этого
споры, восстановить нарушенные при этом права, возместить нанесенный
ущерб и привлечь, в необходимых случаях, виновных лиц к ответственности
7
.
В.П. Беляев утверждает, что сущность контроля заключается в том, что
уполномоченные органы и лица, используя организационно-правовые способы
и средства в рамках своей компетенции, выясняют, соответствуют ли
деятельность подконтрольных объектов нормативно-правовым предписаниям,
требованиям закона и поставленным перед ними задачам; анализируют
результаты воздействия субъектов управления на управляемые объекты,
степень отклонения от заданных параметров; принимают меры по их
предотвращению и привлечению к ответственности виновных
8
.
В широком смысле целями государственного контроля являются охрана
конституционного строя, обеспечение прав и свобод человека и гражданина,
повышение эффективности государственного управления, поддержание
стабильности государственного устройства, обеспечение соответствия
издаваемых нормативно-правовых актов Конституции РФ, введение в правовое
поле действий должностных лиц, а также обеспечение законности и
правопорядка в государстве в целом
9
. В этом плане обоснованным
представляется научная позиция Ю.А. Тихомирова, согласно которой
обеспечение законности достигается и благодаря контролю и надзору,
поскольку в процессе их осуществления выясняется не только фактическое
положение дел, но и степень соблюдения законов и иных правовых актов,
правомерность или неправомерность действий должностных лиц, виды
7
Зеленцов Л.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах. М., 2012. С. 9.
8
Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: дис. ... д-
ра юрид. наук. Саратов, 2006. С. 74
9
Беляев В.П. Контроль как форма юридической деятельности и гарантия законности // Право и политика. 2014.
№ 2. С. 15
16
нарушений законности
10
.
Согласно мнению Ю.М. Козлова, способы обеспечения законности
обобщенно сводятся к контролю и надзору. Рассматривая надзор в качестве
специфической разновидности контроля, автор отмечает при этом отсутствие
различий между надзором и контролем в нормативно-правовых актах
11
.
Разграничивая понятия «контроль» и «надзор», Ю.М. Козлов указывает на два
признака. Первый - отсутствие организационной подчиненности поднадзорного
субъекта по отношению к надзорному органу. Второй - меры, применяемые к
поднадзорному субъекту, могут быть исключительно административно
принудительными, в то время как по результатам контроля возможно
применение к должностным лицам подконтрольных субъектов мер
дисциплинарной ответственности.
Можно указать и на исследование С.Ф. Васличева, в котором основное
отличие надзора от контроля автор усматривает в том, что целью надзора
является «проверка соблюдения всех необходимых условий для полноценной
трудовой деятельности работников, тогда как при контроле преследуется цель
проверки использования подконтрольным объектом предоставленных ему
полномочий по обеспечению необходимых условий труда работников не
только с точки зрения законности, но и с позиций целесообразности и
эффективности»
12
.
Приведенные мнения авторов о разграничении правовых понятий
«контроль» и «надзор» органов государственной власти, на основе критерия
проверки целесообразности действий подконтрольного органа, заслуживают
внимания. Из содержания данного критерия следует, что контролирующий
субъект, получив необходимую информацию о фактических действиях
подконтрольного субъекта, квалифицирует данные действия на основе своего
10
Тихомиров Ю.А. Закон: от принятия до реализации // Законность в Российской Федерации. М., 1998. С. 17
11
Козлов Ю.М. Административное право. М.: Юристъ, 1999. С. 209-211
12
Васличев С.Ф. Правовое регулирование контроля и надзора за охраной труда и соблюдением трудового
законодательства. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - М., 2010. С. 12-13
17
собственного представления о той форме реализации принадлежащего
подконтрольному субъекту права, которая с точки зрения контролирующего
субъекта является наиболее целесообразной либо эффективной.
Вместе с тем, требуется указать на отсутствие достаточно четкого
разграничения сущности этих понятий и на наличие различных подходов в
определении данных терминов в научной литературе.
Действительно, в юридической науке можно выделить различные
подходы к определению понятий «контроль» и «надзор». Их анализ позволяет
выделить несколько различных точек зрения на проблему соотношения
контроля и надзора. Одни ученые считают, что надзор есть разновидность
контроля (так называемый суженный контроль), другие рассматривают
надзорную деятельность как самостоятельную. Третьи - вообще не разделяют
контроль с надзором, рассматривая их как идентичные.
Л. Галанина, к примеру, считает: «В ряде случаев трудно отличить
контрольные полномочия от надзорных, поэтому в законодательстве и
литературе не всегда четко проводится разграничение между контрольными и
надзорными полномочиями, а контрольные и надзорные органы нередко
называют «контрольно-надзорными»
13
. Действительно, разграничение между
контролем и надзором осуществить весьма сложно. Ведь в деятельности
контрольных органов содержатся элементы надзора, а в деятельности
надзорных органов - элементы контроля.
С учетом вышеизложенного, требуется признать, что, поскольку развитие
понятийного аппарата науки и совершенствование юридической терминологии
не должны повлечь за собой утрату точности и определенности устоявшихся
терминов, употребление одних терминов в качестве, тождественном другим,
вряд ли будет способствовать однозначности и устойчивости терминов в
юридической науке.
13
Галанина Л.A. Организационно-правовое обеспечение контроля за исполнением нормативно-правовых актов
в субъектах Российской Федерации. Дисс... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 22
18
Необходимо напомнить, что решить вопрос о правовых формах
деятельности одними из первых предприняли С.А. Голунский и М.С.
Строгович, которые еще в 1940 году предложили конструкцию о так
называемых формах осуществления функций размер шрифта
социалистического государства. Дальнейшие теоретико-правовые поиски
определения форм правовой деятельности привели к выделению ее двух
основных форм: правотворчество и правоприменение, в основу такого
подразделения положено отношение этих форм деятельности к действующему
праву как социальной реальности. Несмотря на распространенность
двухвидовой характеристики правовых форм деятельности, возможно еще
более содержательное, более емкое и, одновременно, более профессиональное
унифицирование правовых форм деятельности, рассмотрение в качестве
таковых и тех, которые не укладываются в рамки традиционных
представлений о правотворчестве и правоприменении.
Несколько по-иному решает данную проблему А.В. Мицкевич. Выделяя в
качестве правовых форм правотворческую и правоприменительную
деятельность, он рассматривает частью правоприменения контрольно-
надзорную деятельность, наряду с правоисполнительной и юрисдикционной
правоохранительной деятельностью в узком смысле слова. Обнаружение в
контрольно-надзорной деятельности соответствующих юридических свойств
позволяет характеризовать ее в качестве самостоятельной, специфической
правовой формы юридической деятельности.
Особый характер контрольно-надзорной деятельности позволил
отдельным ученым говорить о наличии в обществе особой (четвертой) ветви
власти - контрольной. Например, Е.А. Маштакова утверждает, что
профилирующая роль контроля в деятельности ряда органов государства
позволяет определить его как «четвертую» (контрольную) государственную
власть: «Это вызвано и тем обстоятельством, что отнести к какому-то иному
виду власти специализированные контрольные органы без соответствующих
19
оговорок просто невозможно»
14
.
Государственный контроль и надзор, осуществляемые в качестве особой
формы реализации правовой политики, имеют больше шансов обеспечить
реальную правовую государственность в России.
1.3 Общественный контроль за деятельностью органов государственного управления
Основная задача любого демократического государства - обеспечить
конституционные права и свободы человека и гражданина. При этом власть не
может добросовестно и эффективно выполнять свои обязанности при
отсутствии обратной связи и контроля со стороны главного источника власти -
общества. Государственному и муниципальному служащему, как и любому
работнику, нужно четко ставить задачу, следить за процессом и итогами его
деятельности. Бесконтрольная власть подвержена коррупции, работает
неэффективно и злоупотребляет инструментами принуждения. Общественный
контроль - этот тот механизм, который позволяет обществу контролировать
власть, как на этапе принятия, так и на этапе реализации решений и оценки
полученного результата.
Роль и значение общественного контроля многократно возрастает в связи
с потребностями модернизации государственного управления,
противодействия коррупции, повышения качества реализации государственных
функций и предоставления государственных и муниципальных услуг.
Одним из главных направлений Российского государства является
активное взаимодействие всех его органов с институтами гражданского
общества. Сама возможность гражданского контроля была прописана с
принятием Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года.
Так, в соответствии со ст. 32 Конституции РФ граждане России имеют
14
Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации: Дис. …
канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2000.
20
право участвовать в управлении делами государства
15
. Это, в частности,
подразумевает возможность осуществлять контроль за деятельностью
государственного аппарата и его должностных лиц.
Правовую основу для организации общественного контроля в
Российской Федерации предоставляют следующие Федеральные законы:
- Закон от 04.04.2005 № 32-Ф3 «Об Общественной палате РФ»;
- Закон от 10.06.2008 № 76-ФЗ «Об общественном контроле за
обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о
содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»;
- Закон от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции»;
- Закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к
информации о деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления»;
- Закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного
контроля в РФ»;
- Законы субъектов Российской Федерации, например, закон
Тюменской области от 25.02.2015 № 5 «Об осуществлении общественного
контроля в Тюменской области» и иные нормативные акты.
Ряд федеральных законов также содержит отдельные положения об
общественном контроле, однако сегодня выстроенной системы общественного
контроля еще нет. Ряд законов напрямую не относится к общественному
контролю, но их можно отнести к правовой базе, обеспечивающей реализацию
такого контроля. В частности, такие нормы содержат: Федеральный закон от
09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности
государственных органов и органов местного самоуправления», Федеральный
закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
Важно отметить, что вплоть до принятия Федерального закона от 21 июля
15
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.
21
2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ» специальный
закон об общественном контроле отсутствовал, несмотря на то, что о
целесообразности его принятия эксперты говорили уже давно
16
. Этот закон
предусматривает возможность граждан через Общественные палаты и
общественные советы различных уровней при органах исполнительной власти
осуществлять общественный контроль за деятельностью органов
государственной власти и органов местного самоуправления, а также
осуществлять публичное обсуждение: общественную проверку, анализ и
оценку издаваемых ими актов и принимаемых решений.
Согласно ст. 4 Закона об общественном контроле: общественный
контроль - это «деятельность субъектов общественного контроля,
осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов
государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и
муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в
соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а
также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки
издаваемых ими актов и принимаемых решений». Следовательно, определение
понятия дается через формулировку «контроль - это деятельность субъектов
контроля»
17
.
Определение понятия содержит цели общественного контроля:
наблюдение за деятельностью органов власти и организациями,
осуществляющими публичные полномочия, и общественная проверка, анализ и
общественная оценка их актов и решений. Однако контроль не должен
сводиться лишь к наблюдению. Изучение словарей позволяет прийти к
заключению, что контроль - это, прежде всего, проверка. И вторая часть целей -
общественная проверка, анализ и общественная оценка актов и решений -
отражает истинный смысл понятия контроль.
16
Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ».
17
Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ».
22
Понятие «общественный контроль» широко используется в научной
литературе и нормативных документах.
О важности гражданского контроля за должностными лицами и
руководителями государства упоминал еще Аристотель, считая его одним из
условий политической стабильности и процветания государства.
Некоторые ученые, например С.М. Зубарев, рассматривают
«общественный контроль» как средство получения информации о жизни
общества в целом, политических, экономических и социальных процессах,
которые происходят в государстве, о деятельности его органов власти и
управления
18
.
Другие авторы (С.С. Купреев) считают контроль средством и гарантом
обеспечения законности в широком смысле. По мнению третьих (В. Гончаров),
контроль является формой осуществления управленческой функции, стадией
управленческого цикла, присущей преимущественно деятельности
исполнительных органов власти
19
.
Общественный контроль обособлен от контрольной функции
государства и осуществляется на основе самоорганизации граждан и даже
просто отдельными гражданами по их собственной инициативе. В России
контролем по собственной инициативе занимаются, как правило,
некоммерческие организации и правозащитные объединения, а общественные
палаты и общественные советы «насаждаются» сверху
20
.
Цель общественного контроля за деятельностью государственных
органов и органов местного самоуправления заключается в соблюдении в
процессе их деятельности прав, свобод и законных интересов граждан, а также
в поддержке нормативно установленного механизма деятельности
18
Зубарев С.М. Понятие и сущность общественного контроля за деятельностью государственных органов //
Административное право и процесс. 2015. № 5. С. 7-13
19
В защиту общественных интересов. Руководство для юристов и правозащитников / Перевод с англ. языка /
Пер. Д. Шабельников. М.: Юристъ, 2014. 506 с
20
Аналитический отчет по результатам социологического исследования: «Успешные практики общественного
контроля в деятельности некоммерческих организаций пациентов» / Под ред. Н.Г. Сергеевой. М., 2015. 110 с.
23
представителей органов государственной власти и должностных лиц местного
самоуправления в интересах социума и на основе действующего
законодательства. Для достижения указанных целей большое значение имеет
четкое определение заданий, которые стоят перед субъектами контроля.
К основным задачам общественного контроля можно отнести:
- контроль за соблюдением действующего законодательства;
- контроль целесообразности управленческих решений;
- контроль за соблюдением прав, свобод и интересов граждан;
- контроль за соблюдением служебной дисциплины, качеством
выполнения полномочий органами власти и тому подобное
21
.
Субъектами такого контроля являются общественные объединения
(политические партии, профессиональные союзы, молодежные и другие
организации, органы общественной самодеятельности, трудовые коллективы), а
также отдельные граждане, выступающие как частные лица. Все эти субъекты
выступают от имени общественности или от себя лично, а не государства.
Поэтому их контрольные полномочия, как правило, лишены юридически
властного характера. Для общественного контроля характерно предупреждение
нарушений законности в деятельности органов исполнительной власти.
Наиболее полно методы общественного контроля рассмотрены
российскими исследователями О. Кочевой и И. Аверкиевым. В частности, эти
ученые определяют такие методы как:
- наблюдение (на избирательном участке, на заседании суда и др.);
- анализ официальной статистики и анализ документов;
- непосредственные исследования на месте (размещены ли
объявления относительно приема граждан, существуют ли пандусы для
инвалидов и тому подобное);
- обследование условий путем посещения органов власти;
21
Рогатина Л.П. Основные механизмы гражданского контроля над государством [Электронный ресурс]. URL:
http://archive.nbuv.gov.ua/portal/soc_gum/Perspekt/2011_2/Rogat.pdf
24
- сбор жалоб и обращений;
- беседы, интервью, опросы фокус-групп;
- общественные экспертизы;
- практические эксперименты (например, как записаться на прием к
представителю органа власти, к депутату);
- общественное расследование;
- общественный мониторинг
22
.
Одним из ключевых видов общественного контроля, по мнению
экспертов, выступает общественный мониторинг. Он является комплексом
мероприятий, которые проводятся общественными организациями с целью
определить проблемные вопросы в деятельности центральных органов власти
при осуществлении ими управленческих функций.
Основными методами общественного мониторинга являются:
- анализ нормативно-правовых документов, которые
регламентируют деятельность органов власти на местном и
общегосударственном уровнях;
- представления информационных запросов и обращений в органы
власти с целью получения официального ответа должностных лиц по вопросу;
- внешнее наблюдение за работой должностных лиц органов
государственной власти, а также коллегиальных органов при разработке и
принятии управленческих решений;
- анализ имеющихся сайтов центральных органов государственной
власти и местного самоуправления на предмет их информационной
наполненности, проведения экспертных опросов
23
.
Важным направлением общественного мониторинга является качество
услуг, которые предоставляются населению органами государственной власти
22
Кочева О., Аверкиев И. Гражданский контроль: понятия и технологии [Электронный ресурс]. URL:
http://control.prpc.ru/techn_01.shtml
23
Зубарев С.М. Понятие и сущность общественного контроля за деятельностью государственных органов //
Административное право и процесс. 2016. № 5. С. 7-13