4
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ ............................................................................................................. 5
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ КОНТРОЛЯ ЗА
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
................................................................................................................................... 8
1.1. Понятие и сущность контроля за деятельностью органов
государственного управления ........................................................................ …8
1.2. Характеристика видов, форм и методов финансового и
административного надзора ........................................................................... ..24
1.3. Правовое обеспечение контрольной деятельности ................................ 44
ГЛАВА 2. ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ ............ 51
2.1. Правовые аспекты контроля за деятельностью государственных
служащих ........................................................................................................... 51
2.2. Административный контроль за деятельностью государственных
служащих ........................................................................................................... 58
ГЛАВА 3. НАПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ .. 63
3.1. Направления совершенствования законодательства, регламентирующего
осуществление административных процедур в сфере налогообложения ... 63
3.2. Пути совершенствования организационных основ осуществления
административных процедур в сфере налогообложения .............................. 70
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ................................................................................................... 81
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ..................................... 84
ПРИЛОЖЕНИЯ .................................................................................................. 88
5
ВВЕДЕНИЕ
Вопросы совершенствования и развития механизмов осуществления
надзорной деятельности представляются одними из наиболее актуальных в
современных российских условиях. Без изменения существующих подходов в
деятельности органов государственного контроля в пользу активного
использования методов бесконтактного взаимодействия с подконтрольными
субъектами, инструментов профилактики правонарушений, дальнейшего
внедрения риск-ориентированного подхода, в том числе основанного на
современных IT-решениях невозможно с одной стороны эффективное
управление рисками, а с другой – создание благоприятных условий для ведения
бизнеса и развития малого и среднего предпринимательства.
Вышеуказанные обстоятельства свидетельствуют об актуальности
исследования на теоретическом уровне вопросов функционирования,
определения места этих структур в системе государственных органов, проблем
взаимодействия, координации их деятельности. Следует отметить, что в
научной литературе практически отсутствует комплексный анализ проблем,
связанных с взаимодействием контрольно-надзорных органов в рамках
реализации ими своих полномочий, не в полной мере разработан понятийный
аппарат, позволяющий исследовать данное направление государственного
управления, не разрешен в полной мере вопрос о значении системы
контрольно-надзорных органов, причинах недостаточной эффективности
взаимодействия, координации в их деятельности, о формировании отдельной
ветви в системе государственной власти Российской Федерации.
Объектом исследования данной работы являются отношения,
возникающие в сфере правового регулирования контроля за деятельность
органов государственного управления.
Предметом исследования особенностей контроля за деятельность органов
государственного управления.
6
Цель работы – исследование особенностей организации контроля за
деятельностью органов государственного управления.
Задачи исследования:
- рассмотреть понятие и сущность контроля за деятельностью органов
государственного управления;
- дать характеристику видов, форм и методов финансового и
административного надзора;
- определить правовое обеспечение контрольной деятельности;
- выделить правовые аспекты контроля за деятельностью
государственных служащих;
- проанализировать административный контроль за деятельностью
государственных служащих;
- определить направления совершенствования законодательства,
регламентирующего осуществление административных процедур в сфере
налогообложения;
- предложить пути совершенствования организационных основ
осуществления административных процедур в сфере налогообложения.
Чтобы учесть все особенности предмета изучения, следует опираться на
научные, истинные методы. В ходе работы использовались: метод системно-
структурного анализа, сравнительно-правовой метод, системный подход.
Теоретической основой исследования правового регулирования контроля
за деятельность органов государственного управления явились ряд
отечественных исследователей, например таких, как Чанов С.Е., Иванкина Т.В.,
Гарячук И.Н. и др. Г.В. Атаманчук и Ю.А. Тихомиров дают свои определения
понятия государственной службы, Граждан В.Д. рассматривает
государственную службу как социальный сервисный институт, Болдырев А.Н.
изучающий правовые основы становления современной государственной
службы в Российской Федерации. И ряд других отечественных исследователей.
Эмпирическую основу исследования составляют кодексы РФ,
Федеральные законы, указы Президента.
7
Научная новизна исследования заключается в анализе правовой основы
института контроля за деятельность органов государственного управления.
Практическая значимость представленной работы заключается в
возможности ее использования для разработки предложений по
совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации в
сфере контроля за деятельность органов государственного управления.
Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка
использованных источников и приложений.
8
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ КОНТРОЛЯ ЗА
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
1.1 Понятие и сущность контроля за деятельностью органов
государственного управления
Власть и контроль над ней – фундаментальные проблемы для всего
человечества, причём, на любом историческом этапе его развития. История
человеческой цивилизации имеет немало примеров опасности, которая
проистекает от неограниченной власти (как единоличной, так и группы людей).
Деструктивный характер узурпации власти привел человечество к выводу о
необходимости контроля над властными органами
1
.
Изучение темы контроля начинается еще с античности. Платон и
Аристотель рассуждали о взаимоотношениях гражданина и государства.
Гражданин, по мнению этих античных мыслителей, являлся неотъемлемой
частью в управлении городом (полисом), он также влиял на принятие
политических решений. Мысли древнегреческих философов, конечно, были
далеки от современных понятий и институтов, однако базовые теоретические
основы общественного контроля были заложены именно в это время.
В эпоху «Нового Времени» вновь был поднят вопрос контроля
государственной власти гражданами. Данной темой занимались такие
мыслители как Н. Макиавелли, Дж. Локк, Ш. Монтескье, Гоббс, И. Кант и др..
Именно эти ученые заложили фундамент для развития темы гражданского
общества. Отдельно стоит выделить Ж.Ж. Руссо и его труд «Об общественном
договоре». Именно в древнегреческих полисах проходили народные собрания,
на которых решались наиболее важные и насущные проблемы.
Дальнейшее развитие темы гражданского контроля произошло под
влиянием новых работ теоретиков социализма. Такими новаторами были К.
Маркс, Ф. Энгельс, В.И. Ленин, и др. Данные теоретики не рассматривали
1
Дорофеева Л.И. Основы теории управления / учебник и практикум для среднего
профессионального образования и бакалавриата / Москва-Берлин, 2020.
9
категорию «общественный контроль» в виду его практической ненадобности в
современных государствах
1
.
Эффективность государственного управления связывают с его
возможностью обеспечить права и интересы граждан.
С XIX века начинает формироваться узкий подход к государственному
управлению, который сводится к деятельности исполнительно-
распорядительного характера. Работы А. Ф. Вивьена, М. Вебера, А. Файоля, В.
Вильсона и др. отразили административную концепцию государственного
управления. Российская школа административного права представлена
работами А.В. Лохвицкого, А.С. Алексеева, И.Е. Андриевского, В.М.
Грибовского и др. В России в начале XIX века было сформулировано два
основных подхода в рамках правовой науки «имперского периода»: политико-
экономическое (либеральное) научное направление, которое характеризовалось
экономической «правоосновой» государственного управления; и классическая
полицейская концепция, отличительной чертой которой признавалось забота о
подданых в деле их благоустройства и обеспечения благочинения и
безопасности общества. Сформированные позиции широкого и узкого
подходов к пониманию государственного управления не теряют своей
актуальности и в XXI веке.
В настоящей работе используется широкие понимание государственного
управления, выявляются общие закономерности комплексного воздействия
государства на социальные процессы в рамках теоретико-правового подхода.
Государственное управление рассматривается как упорядоченная система
«полифункционального» воздействия на общественные отношения с заранее
определенными целями.
Подчеркнем, что государственное управление рассматривается как
комплексная, интегрирующая категория, как целостная система, а не
совокупность элементов. Дальнейший анализ будет осуществляться с позиции
1
Монгуш Ч.К.О. Сущность контроля и мониторинга государственной политики
//Европейские научные исследования. Сборник статей V Международной научно-
практической конференции. 2020. С. 238-240.
10
системного видения действующих элементов внутри системы, которые
характеризуются с точки зрения целостности, равновесия, сбалансированности
и эффективности всей системы в социальной сфере.
Процесс эволюционирования отношений между государством и
обществом привел к пониманию необходимости разворота государственной
структуры к нуждам конкретного гражданина, бизнеса, населения в целом.
Однако связывать эти изменения только с XX веком было бы неверным.
Еще в XIX веке в концепции, изложенной М. М. Шпилевским,
«бедность ведет к безнравственности и преступлениям и потому требует
обязательного вмешательства государства», была высказана идея о том, что в
Российской империи государство должно создать условия (законодательные,
мировоззренческие, административные), возложив миссию поддержки
малоимущих и нищих на общество, поощрять благотворительные частные
инициативы.
В середине XX века в отдельных странах, а в большинстве развитых
стран мира — к XXI веку можно говорить об изменении традиционного
государственного управления. Не последнюю роль в этих изменениях сыграли
процессы глобализации, информационной открытости. Как известно,
концепция глобализации, создания единого человеческого общества является
весьма популярной. Вместе с тем возникает неопределенность в вопросе о
судьбе государства. Каким образом изменится его роль, функции, сущность?
Исследовательский интерес к процессу трансформации государственности
проявляли многие ученые, среди которых можно отметить Г. Ф Шупперта,
Ф.Геншеля и С. Лайбфрида. Независимо друг от друга ученые отмечали
присутствие наряду с государством новых акторов, в роли которых выступают
международные и частные институты. Эти субъекты берут на себя некоторые
государственные функции, например, контроль над правомерностью
принуждения, обеспечение социальных прав, их гарантированность и
производство. Ученые используют термин «расщепление государственности» в
связи с приобретенным влиянием (иногда властных функций) у иных субъектов
11
(акторов), производящих социальные и общественные блага, которые ранее
входили в обязанность государства. Однако нормотворческая функция,
политические решения и власть, как основа государственности, остается за
государством. Несмотря на возросшее влияние негосударственных акторов,
ответственность за все происходящее, как прежде, несет государство.
Широкую известность приобретает формула, введенная Г. Ф.
Шуппертом, «в слабости сила». Отличительной чертой нового государства
ученым признается уменьшение объема компетенции (слабость государства)
так как многие государственные функции выполняются негосударственными
акторами. Вместе с тем, влияние на акторов и возможность использовать в
государственных интересах их ресурсы рассматривается им как «сила
государства».
Зарубежные теоретики государства и права трансформацию
государственности связывают с процессами глобализации, имея в виду процесс
превращения самостоятельных суверенных государств в рядовых членов более
обширного сообщества (так называемая «европеизация»). Этот процесс не
может не повлиять на право, которое также становится универсальным для всех
и влечет за собой появление транснационального права, транснациональной
стандартизации, транснационального управления.
Категория контроля применима ко всем сферам жизни человека:
социальной, политической, экономической, культурной. Главной целью
контроля является проверка надлежащего состояния того или иного явления
1
.
Контроль – термин, прочно закрепившийся в современной научной,
деловой и обыденной речи. Особое место данное понятие занимает в научных
дисциплинах, изучающих феномен управления. Именно контроль, создает
условия для устранения своевременно выявляемых проблем, обеспечения
стабильного состояния сложной социальной системы и ее оптимального
1
Сухинин Д. Общественный контроль в органах государственной власти и местного
самоуправления: основные составляющие и пути усовершенствования [Электронный
ресурс]. – Режим доступа: http://www.samoupravlenie.ru/6002.php (дата обращения:
03.05.2020).
12
функционирования. Задачи контроля в данном случае не ограничивается
фиксацией происходящих изменений (отрицательных или положительных), а
дополняются сравнением достигнутых результатов с управленческим
замыслом.
По мнению многих авторов (К.Ю. Белая, А.К. Бондаренко, Л.В. Поздняк,
В.И. Шкатулла, А.И. Васильева и др.), существуют три самые
распространенные формы контроля: оперативный, тематический, итоговый. В
целом мы предлагаем придерживаться данных форм.
Контроль заключается в проведении анализа достигнутых результатов
(обратная связь) и выступает как исходный пункт нового цикла управления.
Контроль может различаться по времени и содержанию.
По времени:
предупредительный,
текущий,
итоговый,
отсроченный.
По содержанию:
фронтальный,
тематический.
Чаще всего контроль носит персональный характер, так как проверяется и
анализируется деятельность конкретной личности (итоги деятельности)
1
.
В науке не существует единства мнений и подходов относительно
классификации видов контроля за деятельностью органов государственного
управления. Единство всех стадий и видов процесса управления влечет за собой
единство экономического, организационного и социально-психологического
методов управления и в конечном итоге приводит к эффективному
менеджменту.
1
Абралава Н.М. Корпоративный контроль как инструмент эффективного управления в
государственной корпорации //Научный электронный журнал Меридиан. 2020. № 3 (37). С.
156-158.
13
Анализ данных, полученных в ходе контрольных мероприятий за
деятельностью органов государственного управления, дает возможность:
– удостовериться в правильности выбранной стратегии управления (в
этом случае – выбранный алгоритм действий закрепляется и поддерживается);
– выявить отклонения от ожидаемых результатов (в этом случае
предпринимаются усилия, направленные на коррекцию, тактические изменения
плана действий);
– установить неадекватность выбранной стратегии реальному положению
дел и объективным условиям, в которых развивается управляемый процесс
(предполагается кардинальный пересмотр управленческой стратегии и
тактики).
Необходимо отметить, что контроль не является изобретением
современной цивилизации. Данный феномен относится к числу древнейших
универсальных инструментов самоорганизации общества, которыми
человечество пользовалось на протяжении всей своей истории. Без контроля
(самоконтроля) невозможна консолидация человеческого сообщества. Он дает
возможность создавать и поддерживать целостность социума, его устойчивость
и безопасность. Кроме того, контроль обладает не только охранительными
(консервативными), но и созидательными (прогрессивными) возможностями.
Данное явление позволяет выявить потенциал развития конкретного социума,
тем самым создавая возможность отбора позитивных изменений и купирования
деструктивных тенденций, чреватых стагнацией или гибелью человеческого
сообщества в определенных социально-исторических условиях
1
.
Арсенал средств, которыми пользовались и пользуются социальные
образования в различные исторические эпохи, неоднороден. В ранних
обществах преобладали иррациональные приемы, основанные на религиозно-
этических представлениях и запретах (табу). По мере усложнения общества, его
перехода от традиционных форм к индустриальным и постиндустриальным –
1
Борош А. Механизмы контроля национальных систем государственного управления в ЕС
//Сравнительная политика. 2020. Т. 11. № 1. С. 126-142.