74
взгляд, ввиду увеличения и «усложнения» схем налоговых преступлений,
следует расширить взаимодействие в сторону их очной формы, например,
посредством проведения совместных круглых столов, семинаров, стажировок
для повышения квалификации должностных лиц, а также совместное участие в
различных проверочных мероприятиях.
Во-вторых, следует развивать автоматизацию процессов
информационного обмена с другими ведомствами и структурами. Так
компьютеризация и автоматизация налогового администрирования позволит
уменьшить объем аналитической и статистической работы; провести анализ
полученных данных, и на основе анализа повысить уровень проводимых мер,
снизить количество налоговых правонарушений; –создать информационную
базу о совершенных налоговых правонарушениях, и использовать данную
информацию для пресечения таких деяний в дальнейшем. Следует отметить,
что современное техническое оснащение позволяет экономить время налоговых
сотрудников и позволяет повысить результативность.
В-третьих, важно развивать и совершенствовать чрезвычайно
прогрессивный сервис «Личный кабинет», который должен стать не только
местом доступа к информации ФНС России, но и сервисом для взаимодействия
налогоплательщиков налоговых органов бесконтактным способом,
включающим проведение регистрации, сверки расчетов, запросы документов,
осуществление зачетов и возвратов налогов.
И наконец, в-четвертых, на наш взгляд, следует расширить область
применения системы налогового мониторинга, так как данная схема проста и
эффективна одновременно, а также позволяет осуществлять эффективный,
«прозрачный» контроль за исполнением налогоплательщиками своих
обязанностей по уплате налогов посредством информационного обмена между
налоговыми органами и налогоплательщиками.
Одним из направлений реформирования контрольно-надзорной сферы в
нашей стране является внедрение принципов риск-ориентированного подхода
75
при организации отдельных видов государственного контроля (надзора)
1
. Риск-
ориентированный подход получил широкое распространение в современном
мире. Многие государства, международные организации активно используют
данный методологический прием в стратегическом планировании, в текущей
работе. В мире накоплен значительный опыт организации контрольно-
надзорной деятельности на основе данного подхода. Значительное внимание
этому подходу уделяется на международном уровне и в сфере борьбы с
легализацией (отмыванием) преступных доходов.
В этих целях рекомендуется двухэтапное использование такого подхода
2
.
На первом этапе должно происходить выявление, оценка рисков отмывания
денег. Второй этап включает определение и применение соразмерных
контрмер. Такая система является многоуровневой и включает международный
(глобальный), региональный и национальный (страновой) уровни.
Использование риск-ориентированного подхода в организации контрольно-
надзорной работы позволяет выстроить более гибкие и действенные методы
реагирования на быстро меняющиеся риски, а также поддержать и сделать
устойчивыми стандарты законопослушного поведения всех участников
общественных отношений. В нашей стране риск-ориентированный подход
известен не только в рамках теоретических изысканий на тему реформирования
контроля и надзора. Такой подход уже прочно закрепился в ряде отраслей в
качестве активно используемого инструмента
Анализ накопленного опыта использования риск-ориентированного
подхода активно изучается в рамках различных научных исследований, научно-
практических форумов. Так, в 2016 г. Аналитический центр при Правительстве
1
Постановление Правительства РФ от 17.08.2016 № 806 (ред. от 10.03.2020) "О применении
риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного
контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской
Федерации" (вместе с "Правилами отнесения деятельности юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов
к определенной категории риска или определенному классу (категории)
опасности")//"Собрание законодательства РФ", 29.08.2016, № 35, ст. 5326.
2
Риск-ориентированный подход (РОП). URL: http://www.osce.org/ru/eea/101949?
download=true (дата обращения: 03.05.2020).
76
Российской Федерации совместно с заинтересованными ведомствами и
научными учреждениями провел экспертное совещание по теме «Обмен
лучшими практиками применения риск-ориентированного подхода и оценки
эффективности в контрольно-надзорной деятельности». В рамках дискуссии
наибольший интерес вызвали проблемы о возможности установления
универсальных принципов управления контрольно-надзорной деятельностью и
внедрения единой рискориентированной технологии в государственном
контроле и надзоре, а также о месте стратегического целеполагания в
контрольно-надзорной деятельности.
Как свидетельствует мировой опыт и имеющаяся отечественная практика,
применение риск-ориентированного подхода дает возможность
1
:
– оптимально использовать кадровые, материальные и финансовые
ресурсы контрольно-надзорных органов;
– уменьшить издержки юридических лиц, индивидуальных
предпринимателей, связанных с проверками;
– повысить результативность и эффективность контрольно-надзорной
деятельности. Под повышением результативности контрольно-надзорной
деятельности понимается, в первую очередь, достижение общественно
значимых целей (снижение смертности, числа ДТП, причинения ущерба
здоровью граждан и снижение реальных и опасных для жизни, здоровья и
безопасности рисков).
Применение риск-ориентированного подхода к организации системы
государственного контроля (надзора) позволит добиться четкой ориентации
контрольно-надзорной деятельности на объекты повышенного риска. Такое
применение даст возможность избежать нерационального использования
кадровых и материальных ресурсов для объектов низкого риска и сокращения
количества проверок для добросовестных подконтрольных субъектов.
1
Демина И.Д. Развитие концепции внутреннего контроля в государственных
(муниципальных) учреждениях с учетом международного опыта //Бухгалтерский учет и
налогообложение в бюджетных организациях. 2019. № 1. С. 42-50.
77
В нашей стране в целях оптимизации контрольно-надзорной сферы давно
уже предлагается перейти к широкому (повсеместному) использованию риск-
ориентированного подхода. Тем не менее данная цель пока еще достигнута
частично. Использование системы управления рисками при осуществлении
государственного контроля (надзора) в России, пока еще носит крайне
ограниченный характер. При этом необходимо отметить, что в контрольно-
надзорной сфере область применения риск-ориентированного подхода
постоянно расширяется. Применение риск-риентированного подхода
неоднократно указывается в документах Центрального банка Российской
Федерации.
Таким образом, определяется необходимость внедрения риск-
ориентированных подходов к организации федерального надзора в сфере труда.
При этом ожидается, что внедрение этого подхода в организацию федерального
надзора в сфере труда (внедрение системы управления рисками причинения
вреда) будет означать переход к системе более эффективного планирования
контрольно-надзорной деятельности. В свою очередь, это позволит основывать
планирование на анализе реальных объективных социально-экономических
условий, определяющих характер трудовых отношений, и рисков,
сопровождающих развитие последних.
В 2019 г. Российская Федерация успешно прошла взаимную оценку
эффективности национальной системы ПОД/ФТ. Однако контрольно-надзорная
деятельность в сфере ПОД/ФТ получила оценку «умеренный уровень
эффективности». Во многом такой результат обусловлен сложившейся
практикой оценки непосредственных результатов, отнесенных к так
называемому «финансовому блоку». Замечания международных экспертов в
основном фокусировались на надзоре за банковским сектором
1
.
Результаты взаимной оценки актуализировали вопросы дальнейшего
совершенствования контрольно-надзорной деятельности в сфере ПОД/ФТ,
1
Толстиков А.А. Формирование подходов к определению категории управления
публичными финансами //Общество: политика, экономика, право. 2019. № 2 (67). С. 41-44.
78
развития в ней риск-оринтированного подхода, а также вопросы принятия
частным сектором превентивных мер, эффективного снижения специфических
рисков. Следует отметить, что подотчетные организации, участвовавшие в
мероприятиях взаимной оценки, а это представители практически всех
секторов, продемонстрировали высокий уровень правоприменения и качества
работы в системе. Хотелось бы особо отметить, что результат и оценка,
которую получила антиотмывочная система Российской Федерации, во многом
является заслугой частного сектора. Большинство критериев оценки
основывалось на интервью с представителями комплаенса, подразделений
ПОД/ФТ организаций, на анализе эффективности превентивных мер. По
мнению оценщиков системы внутреннего контроля, в наших финансовых
институтах работают эффективно с точки зрения снижения рисков,
основываются на передовых практиках и высокотехнологичных IT решениях
1
.
Очень положительно оценщиками был воспринята работа
Консультативного совета и Совета комплаенс, как институтов взаимодействия,
выстраивания партнерских отношений с частным сектором. Оценка показала,
что нам действительно есть что продемонстрировать и чему даже поучить
другие страны. Однако есть несколько моментов, которые были отмечены в
качестве замечаний. Если говорить о нефинансовых предприятиях, то
замечания касаются вопросов понимания рисков ОД/ФТ и здесь основные
усилия должны быть приложены на совершенствовании механизмов обмена
информацией о рисках. Росфинмониторинг активно работает над развитием
сервисов Личного кабинета, в том числе связанных с доведением информации о
новых трендах, рисках и типологиях.
Помимо Национальной оценки рисков были подготовлены и довели через
Личный кабинет отчеты об оценке рисков во всех секторах, до подотчетных
субъектов. Связанный с пониманием рисков вопрос информирования
нефинансовыми предприятиями о подозрительных операциях, направления
1
Демина И.Д., Домбровская Е.Н. Концепция управления рисками как элемент системы
внутреннего контроля в государственных (муниципальных) учреждениях //Бухгалтерский
учет и налогообложение в бюджетных организациях. 2019. № 1. С. 56-63.
79
СПО также является актуальным. В этой связи следует отметить, что в
некоторых секторах отмечается существенный прогресс, количество СПО
выросло на порядок, например, у нотариусов во многом благодаря системной
работе с нотариальным сообществом со стороны Минюста России,
Росфинмониторинга и ФНП России.
Проблематику управления рисками ОД/ФТ и направления СПО в
постоянном режиме рассматривается и на площадках ассоциаций и гильдий,
включенных в Консультативный совет при МВК по ПОД/ФТ/ФРОМУ.
Требуют дополнительной проработки и вопросы выявления бенефициарных
владельцев. Эксперты обозначили это в качестве недостатка как для УНФПП,
так и для финансовых институтов. Здесь в качестве замечания отмечается и
буквальное определение бенефициарного владельца финансовыми институтами
и неиспользование альтернативных механизмов выявления бенефициарных
владельцев, чрезмерное полагание на ЕГРЮЛ при верификации информации
предоставленной клиентом и т.д.
Оценщики рекомендовали также усилить работу по управлению рисками
обслуживания публичных должностных лиц с учетом высоких рисков
коррупционных правонарушений, выявленных по результатам НОР. Советом
комплаенс в этой связи были подготовлены альбомы примеров лучших практик
по вопросам выявления бенефициаров и по управлению рисками ПДЛ. Этот
документ будет содержать минимум регуляторных требований. Фокус
внимания будет исключительно на практике, на индикаторах, источниках
информации, процедурах и т.д. В целом, взаимная оценка и проводимая
Росфинмониторингом, надзорными и правоохранительными органами работа
по устранению выявленных замечаний позволит скорректировать
существующие подходы в работе как подотчетных субъектов и надзорных
ведомств и выйти национальной системе ПОД/ФТ на новый уровень и этап
своего развития.
80
Выводы по главе 3
Быстро эволюционирующие общественные отношения выдвигают
новые требования перед государственным контролем. Требуется постоянное
повышение его эффективности при минимизации государственных временных,
кадровых и финансовых затрат.
Налоговое администрирование является важнейшим элементом
налогового процесса, отражает интересы, как налогоплательщиков, так и
государства. Развитие системы налогового администрирования наряду с
развитием методов анализа электронных баз данных позволит свести к
минимуму истребование у хозяйствующих субъектов подобного рода
пояснений.
На сегодняшний день, приоритетными на наш взгляд, являются
следующие направления:
Во-первых, рационализация и автоматизация процедур регистрации и
учета налогоплательщиков и объектов налогообложения.
Во-вторых, следует развивать автоматизацию процессов
информационного обмена с другими ведомствами и структурами.
В-третьих, важно развивать и совершенствовать чрезвычайно
прогрессивный сервис «Личный кабинет».
В-четвертых, следует расширить область применения системы
налогового мониторинга.
Одним из направлений реформирования контрольно-надзорной сферы в
нашей стране является внедрение принципов риск-ориентированного подхода
при организации отдельных видов государственного контроля (надзора).
81
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В современных условиях государство и гражданское общество
объективно заинтересованы в постоянном контакте и взаимодействии для
своевременного реагирования на вызовы и угрозы социально-экономическому
развитию страны. Необходимость большей открытости и подотчетности
обществу российского государства является важнейшим условием его
эффективности и адекватности стоящим перед страной задачам. Несмотря на
активные попытки организовать процедуры взаимодействия государства и
общества, эти инициативы не получили достаточной популярности среди
граждан России. В то же время в течение довольно длительного времени
существовали независимые от государства платформы, позволяющие
гражданам высказывать свое мнение по актуальным вопросам.
В этой ситуации, как никогда ранее, важнее искать новые каналы влияния
гражданского общества на государство, разрабатывать новые, доступные и
понятные механизмы, позволяющие гражданам контролировать деятельность
органов власти. Недостаточно развита проблема подключения граждан,
проживающих в регионах со слаборазвитой информационной
инфраструктурой, к общественной деятельности, что приводит к локализации
центров гражданской активности. Кроме того, отдельное рассмотрение требует
разработки инструментов общественного контроля за деятельностью судебной
и законодательной ветвей власти.
Система контроля за деятельностью органов государственного
управления должна быть важнейшим средством упрочения и защиты, с одной
стороны, прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, а с другой
– интересов и безопасности общества и государства. В этой связи среди
принципов построения системы государственного контроля особое место
принадлежит принципу законности. В современном обществе именно закон
выступает универсальным мерилом справедливости в действиях граждан и
власти. При этом контрольно-надзорные мероприятия не должны быть
82
направлены на ущемление прав человека и гражданина. Обеспечить
выполнение такой задачи возможно лишь в единственном случае, если все
звенья государственной контрольно-надзорной деятельности, права и
обязанности ее участников (как контролеров, так и контролируемых) будут
регламентированы законодательством. В таком случае возможность произвола
от имени государства или отдельных групп будет полностью исключена.
Основным нормативным правовым актом, регулирующим контрольно-
надзорную деятельность в Российской Федерации, является Федеральный закон
от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля». Данный закон направлен на
регулирование общественных отношений в сфере государственного контроля
(надзора) и муниципального контроля, установление порядка организации и
проведения соответствующих мероприятий, а также защиту прав юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей.
Принятие закона содействовало упорядочению контрольно-надзорной
деятельности. За время его действия сформирована система государственной
статистики в данной сфере, созданы правовые основы для значительного
усовершенствования контрольных и надзорных процедур, а также
оптимизирован порядок их применения. Был установлен преимущественно
уведомительный характер начала предпринимательской деятельности;
определено понятие «проверка» и регламентирован порядок ее проведения;
установлен порядок планирования контрольно-надзорных мероприятий;
запрещено дублирование контрольно-надзорных действий. Кроме того, закон
четко определил права и обязанности как контролирующей стороны (органы,
уполномоченные на осуществление контрольно-надзорной деятельности), так и
контролируемой (юридические лица и индивидуальные предприниматели) в
процессе осуществления государственного контроля (надзора) и
муниципального контроля.
83
В условиях динамической оцифровки особую актуальность приобретает
проблема отсутствия правового регулирования, адекватного уровню
информационных систем автоматического налогового контроля, используемых
налоговыми органами. В результате глобальных пробелов в правовом
регулировании налогового контроля выравниваются конституционные
принципы налогообложения и сборов, что приводит к массовым нарушениям
прав и законных интересов налогоплательщиков, налоговых агентов,
финансовых организаций и влечет за собой потерю доверия к ним.
государственные учреждения.
Эта проблема может быть решена только путем надлежащей легализации
процессов автоматического налогового администрирования как части
административной процедуры налогового контроля и других связанных
административных процедур. В то же время административное усмотрение
налоговых органов должно быть максимально ограничено, а возможное
усмотрение налоговых органов должно быть разрешено только в рамках закона.
Поставленные цели могут быть достигнуты путем развития института
административного процесса, общие черты которого должны регулироваться
федеральным законом об административном процессе, а также особенности его
применения в налоговом администрировании с учетом уровня цифровизации
налога контроль, в Налоговом кодексе.