24
Одним из принципов является охрана чести и достоинства личности.
Поэтому организация контрольной деятельности не может игнорировать
важнейшие права и свободы человека, гарантированные Конституцией
Российской Федерацией. Кроме того, обязательным является сохранение
государственной, коммерческой и иной тайны в пределах, предусмотренных
действующим законодательством
1
.
Принцип обязательного разбирательства (служебного расследования)
также учитывается в рамках организации контрольной деятельности.
Полученные результаты проверки или иного контрольно-надзорного
мероприятия подлежат анализу на предмет правильности и законности
выполненных действий.
1.2 Характеристика видов, форм и методов финансового и
административного надзора
Виды и направления государственного контроля в нашей стране
определены положениями Конституции Российской Федерации, указами
Президента Российской Федерации и федеральными законами.
Виды государственного контроля за деятельностью органов
исполнительной власти и их должностных лиц показаны в приложении 1.
Президентскому контролю принадлежит особая стратегическая роль.
Будучи составной частью государственного контроля, президентский
контроль дополняет другие виды контроля, координирует их осуществление,
обеспечивая тем самым единство и целостность контрольно-надзорной системы
государства.
Президент может вносить проекты федеральных законов в
Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
Согласно ст. 90 Конституции Российской Федерации, Президент издает указы и
распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории страны.
1
Климошенко М.И., Мурко Ю.В., Парушина Н.В. Развитие антикризисного управления на
основе аудита выполнения государственного задания //Вестник Академии знаний. 2020. № 1
(36). С. 93-100.
25
Президент подписывает принятые Государственной Думой и одобренные
Советом Федерации федеральные законы. В необходимых случаях имеет право
наложить «вето» на принятый и утвержденный закон. В процессе работы над
законопроектом в высшем законодательном органе страны Государственное
правовое управление Президента Российской Федерации направляет в
Государственную Думу соответствующее заключение. Конституционные
контрольные полномочия Президента осуществляются при формировании
Правительства Российской Федерации, назначении федеральных министров,
высшего командного состава Вооруженных Сил, руководителей
дипломатических представительств Российской Федерации за рубежом,
формировании Совета Безопасности Российской Федерации. Кроме того, к
функциям президентского контроля относится постоянный контроль за
деятельностью высших должностных лиц государства и высших должностных
лиц субъектов Российской Федерации, законностью актов исполнительной
власти и др.
1
В своем послании Федеральному собранию 15 января 2020 г. Президент
Российской Федерации В.В. Путин объявил о вынесении на обсуждение ряда
конституционных изменений. Конституционная реформа предполагает, в том
числе расширение полномочий парламента.
Предлагается сохранить у главы государства основные полномочия, в том
числе по отстранению министров, прямой контроль над армией и
правоохранительной системой. Но утверждать всех глав силовых ведомств
Президент сможет только после консультаций с Советом Федерации. Это, по
словам В.В. Путина, сделает работу силовых и правоохранительных органов
более прозрачной и в большей степени подотчетной обществу. Президент
может «поставить на контроль» то или иное резонансное дело (контроль за
ходом раскрытия резонансного преступления). Особый контроль
осуществляется за ведомствами силового блока, руководство деятельности
1
Пронина Н.Ю. Контроль в сфере контрактных отношений как элемент контроля в
финансово-бюджетной сфере //Студенческий. 2020. № 8-2 (94). С. 8-10.
26
которых осуществляет непосредственно Президент России
1
. Президентский
контроль осуществляется непосредственно главой государства или через
Администрацию Президента Российской Федерации. В функции Контрольного
управления Администрации Президента Российской Федерации включены:
– проверка исполнения законодательства федеральными органами
исполнительной власти, органами государственной власти субъектов
Российской Федерации и организациями;
– контроль и проверка исполнения поручений Президента;
– контроль за реализацией общенациональных проектов
(непосредственные поверочные мероприятия могут осуществлять другие
государственные органы).
Полномочные представители Президента в федеральных округах
занимаются организацией работы по реализации основных направлений
внутренней и внешней политики страны, организуют контроль за выполнением
решений федеральных органов исполнительной власти, представляют главе
государства регулярные доклады о положении дел в регионах. К функциям
полномочных представителей относятся контроль за исполнением
президентских указов, реализацией государственных программ, согласование
кандидатур на ответственные должности в субъектах, проектов решений
федеральных органов исполнительной власти, касающихся интересов
федеральных округов. В своей деятельности полномочные представители
непосредственно взаимодействуют с Контрольным управлением, органами
прокуратуры при организации проверок, рассматривают вопросы, касающиеся
исполнение бюджета.
По содержанию президентский контроль включает помимо
административных функций (контроль за исполнением указов Президента,
федеральных законов, государственных программ), и определенные функции в
кредитно-финансовой сфере. Президент подписывает федеральные законы «О
1
Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636 (ред. от 14.09.2018, с изм. от 21.01.2020) "О
структуре федеральных органов исполнительной власти"//"Собрание законодательства РФ",
28.05.2012, № 22, ст. 2754.
27
государственном бюджете», направляет бюджетные послания, под эгидой
Контрольного управления Президента Российской Федерации проводятся
проверки выполнения государственных программ (на предмет финансовых
нарушений). Правом инициирования финансовых проверок в федеральных
округах наделены полномочные представители главы государства. Совет
Безопасности Российской Федерации, являясь конституционным органом,
также играет стратегически важную роль в реализации государственных
контрольных функций.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент
возглавляет данный орган и формирует его состав. Совет Безопасности
осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов
государственной власти, обеспечивающих национальную безопасность страны,
контролирует исполнение решений, принятых на его заседаниях, а также
следит за реализацией федеральных программ обеспечения безопасности
1
.
Правительственный контроль занимает важное место в системе
государственного контроля страны. Правительство Российской Федерации –
коллегиальный орган, осуществляет высшую исполнительную власть в
государстве. Целый ряд полномочий Правительства Российской Федерации
ориентирован на кредитно-финансовую сферу. Правительство осуществляет
межотраслевой (межведомственный) и отраслевой (внутриведомственный
контроль). В качестве контрольных мероприятий практикуются ревизии,
проверки, заслушивание отчетов, проверка материалов, опубликованных в
СМИ, обращений граждан (в том числе жалоб) и др.
Российский парламент – Федеральное Собрание Российской Федерации
является представительным и законодательным органом Российской
Федерации (ст. 94 Конституции Российской Федерации). Парламентский
контроль представляет собой самостоятельный вид внешнего контроля в
1
Лопатников В.С. Институциональные преобразования государственного аудита в системе
обеспечения экономической безопасности РФ //Механизм обеспечения
конкурентоспособности и качества экономического роста в условиях модернизации
экономики. Сборник статей по итогам Международной научно-практической конференции.
Стерлитамак, 2020. С. 30-33.
28
системе государственного контроля Российской Федерации. По своему
содержанию парламентский контроль является многофункциональным,
включая общий законодательный, политический, финансовый и
административный контроль. Общий законодательный контроль включает
оценку целесообразности принятия тех или иных законов, а также
непосредственный контроль за соблюдением порядка разработки, утверждения
и принятия нормативных правовых актов, установленного федеральным
законодательством. Основная работа на данном направлении осуществляется
комитетами и комиссиями обеих палат парламента – Государственной Думой и
Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Парламент страны наделен правом общего политического контроля.
Согласно действующему законодательству, важнейшие вопросы политики
Российской Федерации предполагают участие Федерального Собрания. Кроме
того, депутаты нижней палаты парламента представляют различные
политические силы в стране. Они имеют возможность выражать собственные
политические позиции. Такими же возможностями обладают политические
фракции, действующие в Государственной Думе.
1
Государственный финансовый контроль является одним из ключевых
факторов, влияющих на развитие и устойчивость эффективного
функционирования финансово-бюджетной системы страны. Особенно это
актуально сейчас, когда наша страна находится под давлением введенных
странами Запада экономических санкций.
Управляя общественными финансовыми ресурсами, у государства
должен быть эффективный механизм контроля, посредством которого
государство получает объективную информацию о состоянии финансовой
системы и качестве использования финансовых ресурсов. В Российской
Федерации таким механизмом в системе управления общественными
финансовыми ресурсами призван быть государственный финансовый контроль.
1
Дехтярь И.Н. О необходимости законодательного разграничения функций
государственного контроля и надзора в аспекте административной реформы
//Административное право и процесс. 2020. № 3. С. 54-56.
29
Решение проблемы повышения эффективности государственных расходов и
процесса общего состояния государственной финансовой системы
регионального уровня в значительной степени и неразрывно связано с
вопросами совершенствования государственного и муниципального
финансового контроля. Процесс общего состояния государственной
финансовой системы регионального уровня в значительной степени связан с
новыми органами финансового контроля - контрольно-счетными органами
субъектов РФ. Очень важной задачей в структуре внешнего финансового
контроля считается – создание механизма осуществления контроля для того,
чтобы он мог защитить законные права и интересы всех региональных
бюджетных отношений
1
.
В последние несколько лет были приняты меры по совершенствованию
законодательства, регламентирующего вопросы организации и осуществления
внешнего и внутреннего государственного финансового контроля. Данные
меры направлены на совершенствование структуры и механизмов
государственного и муниципального финансового контроля, устранение
параллелизма и дублирования в этой сфере, усиление ответственности за
нарушение бюджетного законодательства. Подчеркнута роль предварительного
контроля в качестве инструмента, направленного на предотвращение
финансовых нарушений и создание основы для принятия эффективных
управленческих решений. Важным моментом, на который здесь следует
обратить внимание это то, что большую часть нагрузки бюджетных потоков
ощущают на себе именно субъекты РФ. В своей совокупности все субъекты
Российской Федерации представляют собой - государство в целом, это создает
дополнительную ответственность для каждого региона и его руководства, в
процесс управления общественными финансовыми ресурсами.
В рамках финансового контроля Федеральное Собрание рассматривает и
утверждает государственный бюджет. Правительство Российской Федерации
1
Глотов В.И., Бажан Т.А., Андронов М.Ю., Леонов П.Ю., Курьянов А.М., Забелина С.А.
Контрольно-надзорная деятельность. История, правовые основы и практические аспекты
//Учебное пособие / Москва, 2020.
30
представляет для рассмотрения и утверждения в Государственную Думу проект
федерального бюджета. Соответствующее рассмотрение осуществляется в трех
чтениях. В рамках первого чтения рассматриваются вопросы, касающиеся
прогноза социально-экономического развития страны, основные направления
бюджетной и налоговой политики, соотношения федерального бюджета и
бюджетов субъектов Российской Федерации, проекты программ
государственных внешних заимствований, общего объема доходов и расходов
бюджета. В рамках второго чтения утверждаются перечни доходов и расходов
федерального бюджета и размеры федерального фонда финансовой поддержки
субъектов Российской Федерации. В третьем чтении утверждается
распределение средств федерального бюджета и бюджетов субъектов
Российской Федерации. Принятый законопроект направляется в Совет
Федерации для одобрения. Федеральные органы исполнительной власти,
ответственные за разработку и выполнение государственных программ,
направляют проекты планов по их реализации, как в Правительство России, так
и в Государственную Думу
1
.
Государственная Дума рассматривает основные направления единой
государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год и
принимает соответствующее решение не позднее принятия Государственной
Думой федерального закона о федеральном бюджете на предстоящий год. К
полномочиям парламента также отнесено обсуждение и принятие отчетов по
исполнению государственного бюджета, а также по исполнению доходно-
расходных статей внебюджетных фондов. Кроме того, Федеральное Собрание
наделено правом выделять и распределять бюджетные средства, а также
осуществлять контроль за их использованием. Административный контроль
включает участие палат Федерального Собрания в назначении высших
должностных лиц в различных сферах деятельности.
1
Гречишникова Д.А. Федеральная служба по аккредитации в системе государственного
контроля //Бизнес и общество. 2020. № 1 (25). С. 9.
31
В частности, Государственная Дума дает согласие Президенту
Российской Федерации на назначение на должности Председателя
Правительства, Генерального прокурора, Председателя Счетной палаты
Российской Федерации, Председателя Банка России. На укрепление
парламентского контроля была направлена и конституционная реформа,
инициированная Президентом Российской Федерации в начале 2020 г. До
конституционной реформы, в соответствии со ст. 111 Конституции, Президент
лишь получал согласие Государственной Думы на назначение председателя
правительства. Согласно ст. 112 председатель правительства предлагал
Президенту кандидатуры на должности заместителей федеральных министров.
В соответствии с предложенными поправками в Конституцию Государственная
Дума будет не только согласовывать, но и назначать премьера, вице-премьера и
министров. Президент после этого лишится права отклонять утвержденных
Государственной Думой глав министерств и будет обязан их утвердить.
В.В. Путин пояснил, что это повысит роль и значение парламента страны,
самостоятельность и ответственность председателя правительства и всех
членов кабинета. Парламентский контроль осуществляется в форме различных
мероприятий, предусмотренных Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 77-
ФЗ «О парламентском контроле»
1
:
– контроль за разработкой, принятием и реализацией федеральных
законов, а также за порядком внесения законопроектов;
– анализ отчетов органов исполнительной власти и принятие решений;
– оценка деятельности органов исполнительной власти в формате
«Правительственного часа» и «Парламентских слушаний»;
– организация и проведение парламентских расследований;
– затребование необходимых материалов;
– работа депутатов с обращениями граждан;
– парламентский (депутатский) запрос.
1
Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ (ред. от 03.08.2018) "О парламентском
контроле"//"Собрание законодательства РФ", 13.05.2013, № 19, ст. 2304.
32
Государственный финансовый контроль является неотъемлемым
атрибутом любого государственного образования. Государственный
финансовый контроль нацелен на обеспечение законности, правильности,
эффективности и экономичности управления общественными денежными
средствами и материальными ресурсами. Принципы такого контроля
формировались на протяжении длительного исторического развития института
государства. Важнейшие из них закреплены в Лимской декларации
1
. Особое
внимание данный международный документ уделяет вопросу о независимости
высших контрольных органов. Кроме того, такие органы должны обладать
независимостью функциональной, финансовой и организационной, что должно
быть закреплено в основных законах страны.
Кроме того, права и обязанности лиц, наделенных непосредственными
контрольными полномочиями, их подготовка, использование в работе
международного опыта – также должны быть объектом пристального внимания
со государства и иметь закрепление в законодательстве.
Как высший орган внешнего государственного контроля, подотчетный
российскому парламенту, Счетная палата наделена организационной,
функциональной и финансовой независимостью. Благодаря независимости и
значительным полномочиям Счетная палата является важным инструментом
контроля за расходованием национальных ресурсов и обеспечением реализации
стратегии развития страны.
Общественные отношения, возникающие в процессе осуществления
Счетной палатой своих полномочий, направленных на обеспечение
безопасности и стабильности в социально-экономическом развитии страны,
регулирует Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате
Российской Федерации»
2
.
1
Лимская декларация руководящих принципов контроля – принята IX Конгрессом
Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме
(Республика Перу) в 1977 году // СПС «ГАРАНТ». URL: http://base.garant.
ru/2570738/#ixzz4mEbdtLc2 (дата обращения: 03.05.2020).
2
Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ (ред. от 29.05.2019) "О Счетной палате
Российской Федерации"//"Собрание законодательства РФ", 08.04.2013, № 14, ст. 1649.
33
Счетная палата контролирует законность и эффективность решений,
принимаемых органами исполнительной власти в рамках своих полномочий по
распоряжению государственным имуществом и управлению объектами
федеральной собственности. Председатель Счетной палаты назначается
Государственной Думой по представлению Президента Российской Федерации
сроком на 6 лет. Ежегодно Счетная палата направляет отчеты в Совет
Федерации и в Государственную Думу. Указанные отчеты подлежат
опубликованию.
Прокурорский надзор занимает особое место в системе государственного
контроля и надзора. Органом данного вида государственного надзора является
Генеральная прокуратура Российской Федерации, статус и полномочия которой
установлены Конституцией Российский Федерации и Законом Российской
Федерации от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О Прокуратуре Российской
Федерации»
1
.
Деятельность прокуратуры распространяется преимущественно на сферу
правовых отношений и представляет собой специфическую форму
государственно-правового воздействия на указанные отношения.
Прокурорский надзор осуществляется на постоянной основе. Надзорные
мероприятия проводятся как систематически (планово), так и на основании
поступившей информации о фактах нарушения закона.
В случае выявления нарушений закона, применяются установленные
меры прокурорского реагирования. Органы прокуратуры не вмешиваются в
деятельность проверяемых объектов. Прокурор имеет право доступа к
необходимым для осуществления надзорных действий документам, входа на
проверяемые объекты, вызова должностных лиц для дачи необходимых
объяснений.
Судебная власть в Российской Федерации представляет собой
самостоятельную ветвь власти, действует независимо от законодательной и
1
Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 06.02.2020) "О прокуратуре Российской
Федерации"//"Собрание законодательства РФ", 20.11.1995, № 47, ст. 4472.