14
религиозно-этические механизмы интеграции уступали место рациональным,
закреплявшихся универсальными правилами – «писаными» законами. Виды,
формы контроля, использовавшиеся государством в различные периоды
развития данного института, определялись его политическими,
административными, правовыми и иными особенностями, приоритетами
социально-экономического развития.
Ст. 10 Конституции Российской Федерации
1
(далее – Конституция)
вводит принцип разделения государственной власти, а также указывает на
самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной
власти. В соответствии с ч. 3 ст. 5 Конституции единство системы
государственной власти является одним из конституционных принципов
федеративного устройства государства. В этой связи можно говорить не о
сосуществовании абсолютно независимых властей, а о разделении единой
государственной власти на три самостоятельные ветви. Следует отметить, что
независимые государственные органы, осуществляющие контрольно-
надзорные функции, такие как Банк России, органы прокуратуры, Счетная
палата Российской Федерации не входят ни в одну из ветвей власти, между тем
эти структуры осуществляют самостоятельную и одну из наиболее важных
функций государственного управления. Понятие «контроль» (проверка,
наблюдение) используется для обозначения важнейшей функции
государственного управления, реализация которой выражается в
специфической деятельности государственных органов. Контроль в системе
деятельности, имеющей общественное значение, создает условия для
недопущения (своевременного устранения) ошибок, способствует
поддержанию достигнутого успеха, определяет механизм оценки и измерения
выполненного (соотношение фактических и плановых показателей).
1
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с
учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-
ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ)//"Собрание
законодательства РФ", 04.08.2014, № 31, ст. 4398.
15
Признаками контрольной деятельности за деятельностью органов
государственного управления выступают
1
:
– непрерывность процесса осуществления контроля;
– охват контрольными мероприятиями всех подконтрольных субъектов за
определенный период времени; – следование целевому назначению
контрольного мероприятия (обеспечение законности и безопасности).
Государственный контроль характеризуется тем, что субъект его
осуществляющий, наделен определенными властными полномочиями. Так,
например, государственный контроль в финансовой сфере представляет собой
процесс наблюдения за правильностью и законностью поступления
государственных доходов и производством расходов. Контроль в данном
случае обладает возможностями выполнить роль барьера, препятствующего
правонарушениям, и направить контролируемый процесс к идеальным
требованиям.
Специфическими чертами контрольно-надзорной функции за
деятельностью органов государственного управления являются
2
:
– проведение анализа функционирования субъекта контроля с позиций
соблюдения закона и оценки целесообразности;
– возможность вмешательства в текущую деятельность контролируемой
организации;
– данная функция реализуется в отношении юридических и физических
лиц, подчиненных органов;
– регламентируемое право субъектов контроля непосредственного
привлечения к ответственности нарушителей законодательства.
Эволюция законодательства и практики деятельности Счетной палаты
свидетельствуют о том, что трансформация ее правового статуса идет в
направлении от органа парламентского контроля за законностью расходования
1
Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской
Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005.
2
Павлов О.В. Конституционно-правовой статус контрольно-надзорных органов Российской
Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007.
16
средств бюджетов всех уровней органами государственной власти, к органу
независимого государственного надзора за целесообразностью расходования
бюджетных средств
1
.
Ряд государственных структур представляет собой функционально тесно
связанную подсистему контрольно-надзорных органов, которая помимо
реализации полномочий по внешнему контролю и надзору за деятельностью
органов исполнительной власти всех уровней, организаций и граждан, внутри
себя имеет иерархическую структуру контроля и надзора. Так, прокуратура
осуществляет надзорные функции за соблюдением законодательства в
деятельности, как Банка России, так и Счетной Палаты. Последняя
осуществляет контрольные функции в отношении целевого расходования и
целесообразности использования средств бюджетной системы
2
.
Материалы проверок Счетной палаты с фактами нарушения финансовой
дисциплины сотрудниками ЦБ РФ поступают в Генеральную прокуратуру для
проведения проверочных (следственных) мероприятий и последующей
возможной передачей их в суд. Таким образом, независимый статус каждого из
названных контрольно-надзорных органов, дополняется их подконтрольностью
вышестоящему, не входящему в систему разделения власти
3
.
Органы государственного надзора осуществляют разрешительные,
распорядительные функции, в случаях, предусмотренных законодательством,
применяют меры государственного принуждения, принимают в процессе
реализации своих функций локальные правовые акты в рамках
предусмотренной компетенции. Специфичными полномочиями должностных
лиц государственных надзорных органов являются: проведение проверок и
обследований, выдача предписаний соответствующим субъектам права об
устранении нарушений требований безопасности, приостановка работ на
1
Чиркин В.Е. Контрольная власть. М., 2018.
2
Овсянко Д.М. Административное право. М., 2019.
3
Конин Н.М. Российское административное право. Общая часть: курс лекций. Саратов,
2020.
17
производственных площадках, составление протоколов и применение
административных взысканий за выявленные нарушения
1
.
Надзор за деятельностью органов государственного управления рядом
авторов рассматривается как один из видов контроля, осуществляемый, как
правило, только для проверки законности проводимых мероприятий (действий,
решений)
2
. Надзор зачастую определяется как организационно-правовой
механизм обеспечения законности и дисциплины в соответствующей сфере
государственного регулирования. К существенным признакам надзора можно
отнести следующее. Надзор по своей сути связан с юридической
деятельностью, фиксируя законность (незаконность) того или иного действия.
Надзор осуществляется в отношении определенного круга лиц,
соответствующие мероприятия проводятся выборочно. Необходимо отметить,
что надзорные органы не обладают административными и управленческими
полномочиями в отношении поднадзорных лиц.
На практике, по мнению ряда авторов
3
, представляется нецелесообразным
различать термины надзор и контроль, а рассматривать их во взаимосвязи в
части реализации функций органов государственной власти.
Таким образом, контроль и надзор за деятельностью органов
государственного управления являются близкими по содержанию, но не
тождественными понятиями: каждое из них фиксирует собственные
существенные особенности.
Важными условиями качественного взаимодействия органов
государственной власти и общества является формирование гражданского
общества. Определяющим условием общественной контрольной деятельности
выступает открытость органов власти, поскольку информация об их
деятельности является предметом анализа и оценки общественности.
1
Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской
Федерации: учебник. М. 2018.
2
Акопов Л.В. Контроль в управлении государством: дис. … д-ра юрид. наук. Ростов н/Д.,
2006.
3
Гулягин А.Ю. Функциональный и компетенционный подходы при классификации органов
административной юрисдикции // Российская юстиция. 2012. № 5. С. 54–58.
18
Рассмотрим особенности осуществления контроля в органах
государственной и муниципальной власти.
Схема общей характеристики вида контроля показана на рисунке 1.
Рисунок 1. Схема общей характеристики вида контроля за
деятельностью органов государственного управления
Контроль представляет собой совокупность мероприятий,
осуществляемых с целью получения информации о текущем состоянии
исследуемой системы (объекта контроля), а также возможных направлениях
изменения характера и сущности функционирования как системы в целом, так
и отдельных её элементов.
Для осуществления данного процесса создается система контроля за
деятельностью органов государственного управления, которая представляет
собой совокупность разнородных, дополняющих друг друга подсистем сбора
(группа первичной информации, система автоматизированного сбора
информации), подсистем обработки (аналитическая группа), оснащенных
19
средствами автоматизации (BI), а также подсистем управления (руководитель
аналитической группы, директор по развитию).
Организационно структуры реальных систем контроля отличаются
большим разнообразием
1
. Это связано с различиями в численности и характере
решаемых задач, составе объектового поля, условиях и характере
функционирования элементов исследуемых систем. Вместе с тем, в этих
структурах можно выделить главные функциональные части, ответственные за
сбор и обработку информации и отражающие в целом сущность деятельности
системы контроля, исключая обеспечивающие подсистемы, которые, несмотря
на их практическую необходимость, все же указанных выше функций (сбор,
обработка и управление) непосредственно не выполняют. Эта выделенная часть
называется функциональной структурой системы контроля
2
.
Характеристика видов контроля в системе государственного и
муниципального управления показана на рис. 2.
В общем случае современные системы контроля имеют иерархическую
структуру, состоящую из нескольких уровней. Иерархический характер
системы определяется, прежде всего, иерархической структурой исследуемых
объектов: чем выше уровень системы, тем более крупные объекты ему
доступны.
Отличительной особенностью такой системы контроля за деятельностью
органов государственного управления является то, что ее нижний уровень
образован органами сбора, осуществляющими непосредственный контакт с
объектами контроля, а остальные уровни иерархии содержат только органы
анализа информации и управления.
1
Попова В.В. Контроль и надзор как методы государственного управления и защиты прав и
свобод граждан //Концепции и модели устойчивого инновационного развития общества.
Сборник статей Международной научно-практической конференции. 2020. С. 108-110.
2
Гончаров В.В. Деятельность в области обеспечения безопасности государства как объект
общественного контроля в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ
//Вестник Гродненского государственного университета имени Янки Купалы. Серия 4.
Правоведение. 2020. Т. 10. № 1. С. 13-20.
20
Рисунок 2. Характеристика видов контроля в системе
государственного и муниципального управления
Соотношение линейного, функционального и операционного контроля в
органах государственной власти показано на рис. 3.
Сущность первичной обработки информации заключается в
преобразовании зарегистрированной информации, принадлежащей объекту
контроля и фону, на котором он расположен, к виду приемлемому для
дальнейшей интерпретации.
Сущность вторичной обработки заключается в интерпретации
полученной информации, представления ее в виде первичных и на их основе
обобщенных информационных документов (ИД). С момента сбора первичных
ИД и начинается информационно-аналитическая работа.
Роль информационно-аналитической работы определяется теми задачами,
которые она решает в рамках деятельности субъекта контроля.
21
Рисунок 3. Соотношение линейного, функционального и
операционного контроля в органах государственной власти
В функции руководителя отдела входит
1
:
– формирование структуры отдела;
– планирование работы отдела, подготовка текущих графиков работы;
– участие в разработке стратегий развития организации, при которой
состоит отдел, и программ осуществления разработанных стратегических
задач;
– осуществление контроля полноты и достоверности, сформированной
структурными подразделениями информации;
– осуществление контроля трудовой дисциплины и соблюдения правил
внутреннего трудового распорядка.
Контрольно-надзорные мероприятия за деятельностью органов
государственного управления не могут быть хаотичными. Их осуществление
предполагает упорядоченность и системность. Поэтому следующим принципом
государственного контроля выступает системность. Системность, в свою
очередь, предусматривает его централизацию в организации соответствующей
деятельности. Соблюдение данного принципа особенно важно в условиях
1
Клименко Т.Н. Пути повышения эффективности контроля в системе государственного
управления //День работников сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности
2020. С. 59-65.
22
федеративного государства, занимающего значительную территорию. Система,
элементами которой являются общий и отраслевой виды контроля, контроль
федеральный, региональный и муниципальный, – должны быть строго
упорядочены. И на федеральном уровне, и на уровне субъектов Российской
Федерации должны действовать единые правила контроля, а к проверяемым
субъектам должны предъявляться унифицированные, регламентированные
законом и известные им требования. При этом осуществление контрольно-
надзорной деятельности нуждается в определенной автономности
1
.
Контрольные мероприятия за деятельностью органов государственного
управления, которые проводятся в рамках закона, должны быть защищены от
любого внешнего вмешательства, не предусмотренного законодательством. В
этой связи необходимо обозначить еще один принцип контроля – его
независимость. Речь идет о том, что как орган, так и лица, осуществляющие
контроль, не должны зависеть от возможного административного воздействия
со стороны проверяемых. Государственный контроль призван обеспечить
поступательное развитие общества и государства. Именно на сдерживание
деструктивных тенденций и на обеспечение развития благоприятных
тенденций должны быть направлены контрольно-надзорные усилия
государства. Поэтому организация контрольной сферы и ее жизнедеятельности
также руководствоваться принципом целесообразности.
Не менее важный принцип государственного контроля за деятельностью
органов государственного управления – его эффективность. Хотя государство
концентрирует значительные средства, заработанные всем обществом, его
доходы не беспредельны. Жизнедеятельность контрольной сферы страны
предполагает значительные расходы (содержание контрольных органов и
многочисленного штата контролеров; обеспечение их деятельности; затраты на
проведение контрольных мероприятий и т.д.).
1
Бондарева В.О., Новикова И.В. Понятие государственного управления //Наука.
Образование. Инновации Сборник научных трудов по материалам XV Международной
научно-практической конференции. 2020. С. 27-30.
23
Если такие затраты окупаются правильно организованной деятельностью,
а ее результаты способствуют общественному развитию, то они оправданы. В
противном случае затраты на контрольную сферу могут не приносить
ожидаемых результатов. Помимо определенных условий организации контроля
за деятельностью органов государственного управления, его осуществление
также должно соответствовать ряду ключевых принципов. Во-первых,
полученный результат и его оценка должны быть объективными. Во-вторых,
контроль должен быть ответственным. Учитывая, что результаты контроля
могут иметь серьезные последствия для дальнейшей деятельности
проверяемого объекта, благополучия его сотрудников и ответственных лиц,
законом предусмотрена персональная ответственность лиц, осуществляющих
контрольные действия. Предоставление недостоверных результатов проверки,
фальсификация выводов – рассматриваются как противозаконные действия,
имеющие определенные правовые последствия
1
.
На обеспечение законности в контрольных вопросах направлен еще один
принцип – принцип гласности. Результаты контрольных мероприятий за
деятельностью органов государственного управления должны доводиться не
только до контролируемых, но и быть достоянием общественности
(исключение в данном случае может касаться тех проверочных мероприятий,
которые соприкасаются с государственной тайной, могут нарушить требования
законодательства о персональных данных и иных нормативных правовых
актов). Государственный контроль также подчиняется принципу обратной
связи. Выявленные в ходе контрольных мероприятий недостатки и нарушения
должны быть устранены. Поэтому организация контроля предусматривает
возможность и дополнительной проверки устранения нарушений, и выяснение
того, что сделано подконтрольным объектом для недопущения нарушений в
последующем.
1
Усоян М.Х. К вопросу о модернизации местного самоуправления: проблемы, тренды,
перспективы //Молодой ученый. 2020. № 6 (296). С. 146-149.