6
СОДЕРЖАНИЕ
Введение ................................................................................................................... 7
Глава 1. Теоретические основы организации общественного контроля за
деятельностью органов государственного управления........................................ 11
1.1. Сущность и содержание контрольной функции в сфере
государственного управления ............................................................................... 11
1.2. Методические подходы к организации общественного контроля за
деятельностью органов государственного управления........................................ 20
1.3. Порядок взаимодействия организаций общественного контроля с
органами государственного управления ............................................................... 26
Глава 2. Анализ организации общественного контроля за деятельностью
органов государственного управления (на примере Красноярского края) ......... 34
2.1. Характеристика функционирования общественных организаций в
системе контроля за деятельностью органов государственного управления ..... 34
2.2. Особенности и практика организации общественного контроля за
деятельностью органов государственного управления........................................ 41
2.3. Анализ результатов взаимодействия организаций общественного
контроля с органами государственного управления ............................................ 54
Глава 3. Перспективы организации общественного контроля за деятельностью
органов государственного управления ................................................................. 66
3.1. Предложения по улучшению организации общественного контроля
за деятельностью органов государственного управления ................................... 66
3.2. Механизм реализации предложенных решений ................................ 71
Заключение ............................................................................................................. 78
Список использованной литературы ..................................................................... 85
Приложения ............................................................................................................ 92
7
ВВЕДЕНИЕ
Перед любым государством, которое считается демократическим, стоит
задача по обеспечению гражданских и человеческих свобод и прав, которые
определены в его Конституции. Вместе с тем, у власти нет возможности
продуктивно и добросовестно исполнять возложенные на нее обязательства в
условиях, при которых отсутствует контроль и обратная связь со стороны
социума, являющегося, по сути, его «работодателем».
Как и всякий сотрудник, власть должна в полной мере понимать свою
задачу, отслеживать не только результат, но и сам процесс своей работы. Если
власть не будет контролироваться, то она подвергается коррупционному
воздействию, ее деятельность становится менее рациональной, она начинает
злоупотреблять принудительными средствами.
Контроль власти обществом – это эффективный инструмент,
позволяющий обеспечить власти должный контроль со стороны социума, как
на стадии ее формирования, так и на стадии осуществления планов и анализа
достигнутых результатов.
Доминирование гражданских и человеческих свобод и прав, закрепление
правопорядка и законности, взаимосвязанная работа гражданско-социальных
институтов и органов государственного порядка, усиление ответственности
государственных служащих и должностных лиц любого уровня – это самые
значимые и актуальные направления российского государства. Решить важные
задачи можно лишь с помощью последовательного осуществления целого
комплекса законодательных преобразований, внесения корректив в комплекс
государственного управления (в том числе посредством оптимизации контроля
работы разных социальных структур).
Проблема организации общественного контроля в сфере деятельности
органов государственного управления во многом обусловлена тем, что
современные тенденции общественно-политического развития страны,
активизация гражданского общества, возросшие требования к повышению
эффективности государственного управления привели к росту запроса со
8
стороны социума на уровень качества и масштабны социального контроля. В
этих условиях возросло значение общественного контроля и его звеньев в целях
недопущения социального недовольства и противостояния гражданского
общества и власти. Все это обуславливает актуальность темы данной
выпускной квалификационной работы.
Целью исследования является разработка предложений по
совершенствованию организации общественного контроля с учетом
особенностей организации общественного контроля за деятельностью органов
государственного управления на примере Красноярского края.
Для эффективного достижения поставленной цели исследования,
необходимо выполнить следующие задачи:
- раскрыть теоретические основы организации общественного контроля
за деятельностью органов государственного управления;
- провести анализ организации общественного контроля за
деятельностью органов государственного управления на примере
Красноярского края;
- представить и обосновать перспективы улучшения организации
общественного контроля за деятельностью органов государственного
управления Красноярского края.
Объектом исследования является деятельность органов
государственного управления.
Предметом исследования является анализ действующей практики
организации общественного контроля за деятельностью органов
государственного управления Красноярского края и пути ее улучшения.
Теоретической основой исследования послужили фундаментальные
положения, научно-методологические подходы к оценке организации
общественного контроля за деятельностью органов государственного
управления. Исследованиями особенностей и проблем организации
общественного контроля за деятельностью органов государственного
управления занимались Р.Э. Арутюнян, В.В. Гриб, В.И. Ильин, С.Н. Казарян,
9
В.А. Лобызенкова, А.В. Мальков, Е.В. Матвеева, А.В. Нечепорук, О.А.
Околеснова, В.П. Петров, И.В. Рохлин, В.В. Сечин, М.С. Хачатрян, А.С.
Шерьязова, и др.
Информационную базу исследования составляют:
- труды российских исследователей вопросов организации
общественного контроля за деятельностью органов государственного
управления;
- Закон Красноярского края № 5-155 «Об общественной палате
Красноярского края и гражданской ассамблее Красноярского края»;
- Указ Губернатора Красноярского края № 220-уг «Об утверждении
Типового положения об Общественном совете при медицинской организации,
подведомственной исполнительному органу государственной власти
Красноярского края»;
- Постановление Правительства Красноярского края № 43-п «Об
утверждении Порядка создания общественных советов при органах
исполнительной власти Красноярского края»;
- Федеральный закон № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в
Российской Федерации».
Методологическую основу исследования выпускной квалификационной
работы составляет совокупность общенаучных и специальных методов
научного познания. При исследовании организации общественного контроля за
деятельностью органов государственного управления широко применялись
общенаучные методы познания: анализ и синтез, системный и сравнительный
анализ, группировка и обобщение; специальные методы научного познания:
экспертная оценка, опросный метод, метод изучения документов, метод
статистического анализа, анализ отчетов соответствующих органов, анализ
данных средств массовой информации, позволившие обеспечить обоснованные
и достоверные выводы по результатам исследования выпускной
квалификационной работы.
10
Практическая значимость выпускной квалификационной работы
заключается в возможности использования результатов исследования в
практике работы органов государственного управления, граждан и
общественных организаций, заинтересованных в развитии гражданского
общества в Красноярском крае, что позволит дальше развивать общественный
контроль, как в теоретическом, так и в практическом плане.
В первой главе были изучены теоретические основы организации
общественного контроля за деятельностью органов государственного
управления, в частности: изучены сущность и содержание контрольной
функции в сфере государственного управления, представлены методические
подходы к организации общественного контроля за деятельностью органов
государственного управления, отражен порядок взаимодействия организаций
общественного контроля с органами государственного управления.
Во второй главе проведен анализ организации общественного контроля
за деятельностью органов государственного управления на примере
Красноярского края, в частности: представлена характеристика
функционирования общественных организаций в системе контроля за
деятельностью органов государственного управления, представлены
особенности и практика организации общественного контроля за
деятельностью органов государственного управления, проведен анализ
результатов взаимодействия организаций общественного контроля с органами
государственного управления.
В третьей главе по выявленным проблемам были разработаны
предложения по совершенствованию организации общественного контроля за
деятельностью органов государственного управления Красноярского края.
11
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ
ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
1.1. Сущность и содержание контрольной функции в сфере
государственного управления
Сегодня процессы формирования гражданского социума становятся все
более актуальными, причем не только в Российской Федерации, но и в других
мировых государствах. У людей есть желание принимать непосредственное
участие в решении вопросов общества, управлять основными
государственными институтами, располагать большим количеством
возможностей и перспектив для собственного развития
1
.
Социальный контроль – действенное средство воздействия социума на
государств. Положения статьи 32 российской Конституции определяют, что
россияне вправе принимать участие в процессе управления государственными
делами
2
.
На сегодняшний день рассматриваемый термин («социальный контроль»
или «общественный контроль») закреплен положениями ФЗ от 21 июля 2014
года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской
Федерации».
Положения представленной законодательной нормы определяют, что
социальный контроль – это деятельность, осуществляемая субъектами
социального контроля, связанная с наблюдением за работой государственных
органов власти, местных органов самоуправления, муниципальных и
государственных учреждений, других учреждений и органов, которые
реализуют конкретные публичные полномочия с учетом законодательства
1
Воронцова, О. В. Общественный экологический контроль : монография / О. В. Воронцова ; Коми республикан.
акад. гос. службы и упр. (ГОУ ВО КРАГСиУ). – Сыктывкар : ГОУ ВО КРАГСиУ, 2015. – 132 с.
2
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от
05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ).
12
федерального уровня, а также для социального анализа, проверки и оценки
разрабатываемых и предлагаемых ими актов и решений
1
.
Социальный контроль преследует следующие цели:
- поддержание обеспечения реализации гражданских и человеческих
свобод и прав;
- поддержание обеспечения реализации интересов и прав социальных
объединений и прочих НКО (негосударственных некоммерческих
организаций);
- обеспечение учета гражданских рекомендаций и предложений,
общественно мнения;
- обеспечения предложений и рекомендаций НКО и социальных
объединений в ходе принятия решений компетентными структурами,
осуществляющими конкретные социальные полномочия, в соответствии с
нормами федерального законодательства;
- социальная оценка деятельности
2
.
Единой целью государственного и общественного контроля является
обеспечение четкого, бесперебойного функционирования всех звеньев аппарата
управления, каждого должностного лица на основе неуклонного соблюдения
законодательства, устанавливающего их задачи, функции, права и обязанности.
Необходимо иметь в виду и целевое назначение каждого органа или
должностного лица, выполняющего контрольные функции, каждого вида
контроля, каждой его системы, каждой отдельной проверки. От того, в какой
мере эти цели достигаются зависит эффективность контроля. Его конечный
результат главный критерий эффективности
3
.
Перед социальным контролем поставлены следующие задачи:
- развитие и поддержание достаточного уровня правосознания среди
населения;
1
Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «Об основах общественного контроля в
Российской Федерации».
2
Федеральный закон от 23.06.2016 № 183-ФЗ (ред. от 05.12.2017) «Об общих принципах организации и
деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации».
3
Шорина, Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР / Е. В. Шорина. – М.
: Наука, 1981. – 301 с.
13
- усиление доверия со стороны граждан к деятельности, осуществляемой
государством, поддержание взаимосвязи между гражданско-общественными
институтами и государством;
- оказание содействия разрешению и профилактике общественных
конфликтов;
- осуществление различных гражданских инициатив, нацеленных на
защиту гражданских и человеческих свобод и прав, интересов (законных) и
прав социальных объединений и прочих НКО;
- обеспечение абсолютной открытости и прозрачности
функционирования органов государственной власти и местного
самоуправления, муниципальных и государственных учреждений, прочих
учреждений и органов, которые осуществляют те или иные публичные
полномочия, в соответствии с нормами федерального законодательства;
- развитие в социуме негативных настроений в отношении
коррупционного поведения;
- усиление продуктивности работы органов государственной власти,
органов местного самоуправления, муниципальных и государственных
учреждений, прочих учреждений и органов, которые осуществляют
определенные публичные полномочия, соблюдая нормы федерального
законодательства.
Социальный контроль власти – это производное от имеющегося у
народа права на народовластие. Данное право гарантируется народу
национальным и международным законодательством, т.к. он является
носителем суверенитета государства и единственны источником власти на
территории страны
1
.
Огнева Е.А. справедливо уточняет: «Общественный контроль в его
основных характеристиках выступает своеобразным связующим звеном между
народом и властью в ее институциональном воплощении – органами
1
Общественный контроль - основа народовластия [Текст] : учебно-методическое пособие / А. В. Нечепорук, В.
В. Сечин, А. В. Мальков [и др.]. – Москва : Челябинский дом печати, 2019. – 242 с. : ил.; 21 см.; ISBN 978-5-
87184-741-1.
14
государственной власти и их должностными лицами и в конечном итоге
представляет собой важнейший инструмент влияния граждан на принимаемые
органами власти решения, способствуя свободному осуществлению народом
своей власти в полном соответствии с его суверенной волей и коренными
интересами»
1
.
Несмотря на востребованность института общественного контроля в
сфере образования нормативно-правовая база механизма его реализации
недостаточно проработана.
Положениями действующих законодательных норм определены лишь
общие формулировки социального контроля, а не конкретизированная
нормативно-правовая основа и порядок и стадии его проведения
2
.
Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного
контроля в РФ» не затрагивает социальные отношения, которые регулируются
законодательными нормами о референдумах и выборах.
Сегодня все отечественное законодательство избирательного типа
использует понятие «наблюдение». Однако содержание и суть данного понятия
гораздо уже, нежели определение «контроль».
Так или иначе, но в общесоциологическом отношении наблюдение
подразумевает и ряд составляющих контроля в ходе проведения выборов.
Именно поэтому авторы решили задействовать специфичную формулировку –
«социальный контроль на выборах». Это определение призвано
идентифицировать задачи гражданско-социальных структур в процессе
избирательного характера, в том числе и наблюдательные процедуры. Институт
социального избирательного контроля сегодня является плодом поиска
компромиссного решения
3
.
1
Огнева, Е. А. Общественный контроль как основа народовластия / Е. А. Огнева // Актуальные проблемы
права: материалы IV международной научной конференции (г. Москва, ноябрь 2015 г.). – М.: Буки-Веди, 2015.
– С. 36-39.
2
Насонкин, В. В. Общественный контроль в сфере высшего образования [Текст] : монография / В. В. Насонкин,
Е. Н. Рябова, Т. В. Черкасова ; Федеральное гос. бюджетное научное учреждение, Федеральный центр
образовательного законодательства. – Москва : Галлея Принт, 2016. – 460, [1] с. : ил., табл., цв. ил.; 21 см.; ISBN
978-5-9904-3583-4.
3
Борисов, И. Б. Методические рекомендации для субъектов общественного контроля на региональных и
муниципальных выборах [Текст] / [Борисов Игорь Борисович, Игнатов Александр Вячеславович] ; Российский
15
Исходя из конституционного принципа разделения властей, каждая
ветвь законодательная, исполнительная, судебная независимы друг от друга
и имеют только им свойственные функции.
Существует множество трактовок понятия «функции управления».
Советский экономист и российский политический деятель Г.Х. Попов,
определяет функцию управления как обособившуюся «часть управленческой
деятельности, которая обладает определенным единством содержания, т. е. это
специализированная часть управленческой деятельности, продукт разделения
труда и специализации в сфере управления»
1
.
Достаточно обширно представлена функция управления у Г.В.
Атаманчука, определяющего ее как реальное, силовое, целенаправленное,
организующее и регулирующее воздействие на управляемые явления,
отношения, состояния, на которое данные явления, отношения и состояния
реагируют и которое они воспринимают
2
.
В условиях отсутствия полноценного контроля, открытого и
разностороннего, невозможно стабильное развитие гражданского социума.
Более того, без конкретно отрегулированного, оптимально организованного, со
всеми необходимыми мерами ответственности и полномочиями контроля,
невозможно говорить о правовом государстве, со стороны которого
гражданские и человеческие права и свободы – это преимущественная задача
3
.
Обширный перечень понятий, которые применяются для формулировки
сути контроля, отражает особую сложность и значимость, а также
недостаточную определенность подходов в дифференциации сути контроля и
иных форматов специфических видов человеческой активности в той или иной
общественный институт избирательного права. – Москва : РОИИП, 2017. – 247 с. : ил., табл.; 21 см.; ISBN 978-
5-906732-09-5.
1
Попов, Г. Х. Эффективное управление. – М.: Экономика, 1976. – 336 с.
2
Сорокин, М. С. Контрольная функция государства и государственных органов: понятие, содержание,
основные направления оптимизации / М. С. Сорокин // Молодой ученый. – 2018. – №45. – С. 187-189.
3
Арутюнян, Р. Э. Общественный контроль в системе органов государственного управления [Текст] : учебное
пособие / Р. Э. Арутюнян. – Москва : КНОРУС ; Пятигорск : Пятигорский государственный лингвистический
университет, 2017. – 175 с.; ISBN 978-5-406-05452-9.