16
сфере
1
. Есть и другие варианты понимания сути социального контроля с учетом
его связи с государственным контролем
2
.
Важнейшую роль играет именно контрольная функция государственных
органов
3
. Контроль способствует реализации на практике принципа
верховенства закона.
Контрольная функция государственных органов как в принципе и ряд
других функций, выполняются органами государственного управления с
отдельными недостатками
4
.
Чтобы в полной мере понять суть контроля со стороны государства,
нужно идентифицировать цели, которые стоят перед его реализацией. По
мнению Арутюняна Р.Э, под данными целями целесообразно понимать защиту
конституционных основ, обеспечение гражданских и человеческих свобод и
прав, усиление продуктивности государственного управления, сохранение
нормального государственного устройства, достижение соответствия новых
нормативно-правовых актов конституционным положениям, обеспечение
законности деятельности должностных лиц, а также поддержание правопорядка
и законности на территории всего государства
5
.
По мнению доктора юридических наук, координатора фундаментальных
научных исследований ИЗиСП, профессора Ю.А. Тихомирова: «В современный
период актуализируются процессы развития гражданского общества в России и
других странах. Люди хотят участвовать в решении общественных дел, реально
контролировать государственные институты, иметь больше возможностей для
1
Околеснова, О. А. Общественный контроль информационно-правовые проблемы теории и практики
[Электронный ресурс]. – Москва : Русайнс, 2014. – 144 с.; ISBN 978-5-4365-0152-9.
2
Ильин, В. И. Общественный контроль как направление совершенствования деятельности органов
государственного управления в Российской Федерации / В. И. Ильин, Е. В. Матвеева // Среднерусский вестник
общественных наук. – 2015. – Т. 10. – № 6. – С. 135-141.
3
Лобызенкова, В. А. Контроль в структуре государственного управления: виды, субъекты, принципы,
критерии, технологии [Текст] : учебнометодическое пособие / В. А. Лобызенкова ; Федеральное
государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Российская академия
народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ», Волгоградский институт управления. –
Волгоград : Изд-во Волгоградского ин-та упр., 2017. – 83 с. : ил.; 21 см.; ISBN 978-5-7786-0656-2.
4
Рохлин, В. И. Прокурорский надзор и государственный контроль : история, развитие, понятие, соотношение /
И. В. Рохлин. – Санкт-Петербург : Юридический центр Пресс, 2003. – 305 с.
5
Арутюнян, Р. Э. Общественный контроль в системе органов государственного управления [Текст] : учебное
пособие / Р. Э. Арутюнян. – Москва : КНОРУС ; Пятигорск : Пятигорский государственный лингвистический
университет, 2017. – 175 с.; ISBN 978-5-406-05452-9.
17
своего развития. В связи с этим возникает немало противоречий между
носителями разных интересов, что требует усилий по их согласованию. Все это
предъявляет новые требования к праву, призванному мягко и жестко
регулировать разные стороны жизнедеятельности граждан, создавать условия
для активной деятельности гражданских институтов, стимулировать
гармонизацию социальных отношений»
1
.
Доктор юридических наук Е.В. Шорина обстоятельно обосновала
сущность и роль различных видов контроля, надзора. дисциплины и
ответственности как важных методов обеспечения законности в сфере
государственного управления. Сформулировала свое определение понятия
«контроль», показала значение и место контрольных и надзорных органов в
системе органов государственного управления, определила основные
направления совершенствования законодательства о правовом статусе органов
контроля и практики его применения. Предприняла попытку разработать
концепцию развития системы исполнительной власти на современном этапе
2
.
В своей работе Е.В. Шорина показывает важное значение контроля как
средства регулирования меры труда и потребления, как инструмента
укрепления дисциплины, порядка и организованности на основе неуклонного
соблюдения должностными лицами и гражданами социалистической
законности, обучения управлению и коммунистического воспитания
трудящихся, повышения культуры управленческой и производственной
деятельности, упрочения экономического и оборонного могущества Советского
государства. Также раскрывается целенаправленность контроля как
относительно обособленной части управленческой деятельности, которая
состоит в выявлении результатов реального воздействия субъектов
государственного управления на управляемые объекты, возможных отклонений
от поставленной цели и способов ее достижения, их причин, создании
предпосылок, необходимых для корректировки действий аппарата управления.
1
Тихомиров, Ю. А. Гражданское общество в фокусе права / Ю. А. Тихомиров // Журнал российского права. –
2013. – № 10. – С. 35-45.
2
Правовая наука и юридическая идеология России. Энциклопедический словарь биографий и автобиографий.
Т. 4 / Отв. ред. В. М. Сырых. М.: РГУП, 2015. – 943 с.
18
Контроль в области управления означает установление уполномоченными на то
государственными органами, общественными организациями и лицами степени
соответствия содержания и результатов управленческой деятельности задачам,
правам, обязанностям, методам и формам ее осуществления, установленным
для государственных органов управления
1
.
Содержание функции контроля состоит из 3 компонентов, среди
которых:
- получение нужных информационных данных;
- оценка и тщательный анализ полученных данных;
- правильное и оперативное реагирование на идентифицированные
нарушения регламентированных требований и правил
2
.
Помимо этого, структура контроля включает в себя поиск, сбор и
проверку информации, выделение причин и тенденций неправильного
исполнения или неисполнения предписаний и задач; принятие мер,
нацеленных на пресечение идентифицированных отклонений правомерности по
привлечению нарушителей к соответствующей ответственности.
Исходя из того, о чем было сказано выше, можно сделать вывод, что на
основе контролирующей деятельности предпринимается поиск новых приемов
реализации управленческих задач, которые стоят перед органами
государственного управления.
Кроме того, система контроля исполнения решений представляет собой
и фактор стимулирования эффективной деятельности, так как систематический
анализ информации о реализации поставленных задач является условием
осуществления самоконтроля за работой, роста коллективной ответственности
за исполнение решений и заинтересованность в успешном решении задач
поставленных перед государственным органом.
1
Шорина, Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР / Е. В. Шорина. – М.:
Наука, 1981. – 301 с.
2
Забралова, О. С. Развитие общественного контроля в сфере деятельности органов исполнительной власти
Российской Федерации : диссертация ... кандидата юридических наук : 12.00.14 / О. С. Забралова; [Место
защиты: Ин-т государства и права РАН].- Москва, 2012.- 162 с.: ил. РГБ ОД, 61 12-12/530.
19
В результате изучения сущности и содержания контрольной функции в
сфере государственного управления было выявлено, что на основе контроля
предпринимается поиск новых приемов реализации управленческих задач,
которые стоят перед органами государственного управления.
1.2. Методические подходы к организации общественного контроля за
деятельностью органов государственного управления
На сегодняшний день в российском законодательстве имеется ряд норм,
которые регламентируют необходимость закрепления принципов открытости,
гласности и транспарентности в деятельности органов публичного управления
1
.
Нецелесообразно воспринимать социальный контроль, как средство
принуждения. Пользуясь им, нельзя приказать органам муниципального или
государственного уровня осуществлять те или иные действия. Но с помощью
контролирующей деятельности можно уделить внимание государства на
недостатки и проблемы в его функционировании, т.е. оказать воздействие на
решения, которые оно принимает
2
.
Исследование вероятных областей объединения гражданского социума в
целях осуществления социального контроля, по мнению экспертов, должно
осуществляться при учете именно тех ценностей, которые преобладают в этом
социуме. Самыми приоритетными требованиями к структурам властного типа с
позиции субъектов социально-контролирующей деятельности выступают
подотчетность и абсолютная открытость власти государственного уровня
3
.
Социальный контроль представляется возможным в том случае, если у
власти есть цель к его осуществлению, либо она не ограничивает деятельность
1
Управленческие механизмы и юридические средства обеспечения эффективности государственных закупок:
монография / под ред. И. П. Гладилиной и Ю. Г. Бабаевой. – Москва, 2017. – 176 с.
2
Гриб, В. В (1972-). Общественный контроль [Текст] : учебник для использования в учебном процессе
образовательных учреждений, реализующих программы высшего образования по направлению подготовки
40.03.01 Юриспруденция (уровень бакалавриата) / Гриб В. В. ; Московский государственный институт
международных отношений (Университет) МИД России. – Москва : Юрист, 2017. – 655 с.; 21 см. – (Библиотека
общественного контроля).; ISBN 978-5-94103-420-8.
3
Нечепорук, А. В. Общественный контроль - основа построения и консолидации российского общества [Текст]
: (правоприменительная практика на примере Комитета безопасности России) (КОБРа) / А. В. Нечепорук, В. П.
Петров. – Челябинск : Челябинский Дом печати, 2018. – 115 с. : факс., цв. ил., факс.; 20 см.; ISBN 978-5-87184-
730-5.
20
соответствующих социальных институтов. Так или иначе, но невзирая на
относительно добровольный характер рассматриваемого института, в
законодательстве для субъектов социального контроля все же указаны
некоторые нормы, препятствующие тому, чтобы учреждения и органы
уклонялись от связи с субъектами социального контроля. Информация, которая
была получена в процессе осуществления социального контроля, может
предоставляться в прокуратуру.
Прокуратура РФ представляет собой единый комплекс органов
федерального значения, которые от имени государства производят контроль
соблюдения конституционных положений и законодательных норм, которые
действуют в стране.
А. Ф. Смирнов указывает, что организация работы в органах
прокуратуры заключается в создании оптимальных условий взаимодействия
органов, подразделений и должностных лиц для достижения целей
функциональной деятельности органов прокуратуры
1
.
Законодательством закреплено пять основных форм общественного
контроля:
- общественный мониторинг – постоянное (систематическое) или
временное наблюдение за деятельностью органов и организаций;
- социальная проверка представляет собой поиск, сбор, накопление и
проверку информационных данных, сверку обстоятельств и фактов, которые
относятся к работе учреждений и органов;
- общественная экспертиза – анализ и оценка актов, решений,
документов и других материалов, действий или бездействия органов и
организаций на основании специальных знаний и (или) опыта специалистов;
- социальное обсуждение представляет собой обсуждение публичного
характера значимых для социума моментов, а также решений учреждений и
органов при участии в такого рода обсуждениях лиц с соответствующими
1
Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации : учеб. для системы
повышения квалификации прокур. кадров / [Ф. М. Кобзарев и др.]; под. общ. ред. А. Ф. Смирнова; Генер.
прокуратура Рос. Федерации, Ин-т повышения квалификации руководящих работкинов. – М. : ИПК РК Генер.
прокуратуры РФ, 2005. – 334, [1] с.
21
компетенциями, учреждений, представителей социальных объединений и
граждан.
- общественные (публичные) слушания – собрание граждан по
вопросам государственного и муниципального управления в сферах охраны
окружающей среды, градостроительной деятельности, государственных и
муниципальных закупок и в других случаях.
Общественный контроль может осуществляться одновременно в
нескольких формах и многократно.
Развитие взаимодействия государственных органов и общественных
объединений возможно лишь посредством внесения корректив
(усовершенствований) в их механизмы и форматы, потому что они
обеспечивают развитие социума, в котором основой выступает ответственность
и доверие, в том числе доверие со стороны граждан в отношении
государственной политики, государственных институтов, эффективного
усовершенствования социальной сферы и экономики
1
.
Учитывая сложившуюся систему нормативного правового
регулирования, развитие системы законодательства об общественном контроле
будет сопряжено с необходимостью учета специфики сфер общественного
контроля
2
.
Далее рассмотрены методические подходы к организации
общественного контроля за деятельностью органов государственного
управления.
Способ осуществления обследований участковых полицейских пунктов
и полицейских отделов подразумевает отчеты, опросники (опросные листы) и
анкеты, которые представлены в Приложениях 1-6.
1
Казарян, С. Н. Взаимодействие общественных объединений с органами публичной власти как условие
развития гражданского общества / С. Н. Казарян // Развитие молодежной юридической науки в современном
мире: сборник научных трудов по материалам XI Международной научной конференции. Ответственные
редакторы О.В. Белянская, Н.С. Ельцов, 2017. – С. 33-39.
2
Борбат, А. В. Общественный контроль в области здравоохранения и образования [Текст] : учебное пособие /
[Борбат А. В., Швечкова Н. А.] ; Общероссийская общественная орг. «Российская ассоц. правовой
журналистики». – Москва : Юрист, 2014. – 263 с. : табл.; 21 см.; ISBN 978-5-91835-245-8.
22
Основная цель осуществления обследований – идентификация
доступности (включая информационную) для граждан государства отделов
УПП (участковых полицейских пунктов), отделов полиции.
Преимущественной задачей обследований является сбор и
систематизация сведений о доступности УПП и полицейских отделов для
граждан, а также помощь представителям гражданско-социальных институтов
и социальных организаций
1
.
В процессе осуществления социального наблюдения УПП и
полицейских отделов представители социальных организаций имеют право без
специфичных условий и препятствий исследовать помещения ОВД (органов
внутренних дел), изучить представленные в них информационные данные.
Вместе с тем, представители социальных организаций могут не
аргументировать свою потребность в поиске подобных общедоступных
сведений. Соответствующие нормы отражены положениями п. 3. Ст. 8 ФЗ «Об
обеспечении доступа к информации о деятельности органов местного
самоуправления и государственных органов»
2
.
С помощью результатов обследования нужно осуществить
документирование посредством написания справки об итогах обследования для
дальнейшей разработки рекомендательного проекта. На территории некоторых
государств активно развиваются институты социального контроля за
соблюдением человеческих прав в приютах для детей, учреждениях
психиатрической направленности и организациях пенитенциарной системы
3
.
Мониторинг психоневрологических интернатов проводится по
следующей схеме
4
:
1
Карастелев, В. Е. Пособие по общественному контролю за деятельностью полиции в России / В. Е.
Карастелев. – 2017. – 83 с.
2
Универсальное пособие для общественных наблюдателей // Материалы Ассоциации «Центр прав человека»
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: [https://hrc-main.org/].
3
Правовые основы общественного контроля в Российской Федерации [Текст] : постатейный научно-
практический комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного
контроля в Российской Федерации» / [Е. А. Абросимова, В. В. Гриб, А. Г. Дейнеко и др.] ; под общей редакцией
доктора юридических наук М. А. Федотова ; Совет при Президенте Российской Федерации по развитию
гражданского общества и правам человека. – Москва : Статут, 2017. – 207 с.; 22 см.; ISBN 978-5-8354-1318-8.
4
Общественный контроль и сетевое взаимодействие // Подготовлено в рамках реализации социально значимого
проекта «Сетевая лаборатория общественного контроля»: – М., 2018. – 84 с.
23
‒ инициативная группа договаривается о мониторинге с профильным
органом исполнительной власти (министерством труда, департаментом
социальной защиты);
‒ с помощью волонтеров изучаются сайты выбранных для мониторинга
социальных учреждений, размещенная в свободном доступе информация об их
деятельности, собираются сведения о происшествиях, заполняется база
контактов и иной информации для последующего использования в ходе мони-
торинга;
‒ изучаются материалы ресурса, созданного для публикации данных о
проверках ПНИ надзорными органами, в случае необходимости делаются
запросы в надзорные органы с целью уточнения и выявления проблемных мест;
‒ группы волонтеров и экспертов посещают выбранные ПНИ,
осматривают территорию учреждений и помещения, общаются с
представителем администрации ПНИ, работниками (специалистами и
персоналом), получателями социальных услуг (ПСУ) и их родственниками,
заполняя в ходе посещения карты наблюдения и опросные листы;
‒ особое внимание уделяется организации доступной среды для людей с
инвалидностью, обеспечению необходимой информацией заинтересованных
групп (работников, ПСУ, их родственников), в том числе правовой,
взаимодействию учреждений с родственниками ПСУ, волонтерами, системам
трудовой реабилитации, социальной адаптации и социализации для ПСУ,
соблюдению прав граждан (в том числе трудовых прав работников ПНИ, ПСУ,
их родственников);
‒ по результатам посещения готовится доклад, который направляется
профильным органам исполнительной власти, директору ПНИ, а также
Министерству труда и социальной защиты РФ;
‒ выявленные в ходе мониторинга факты используются в дальнейшей
работе, в том числе с привлечением правозащитных организаций, для
достижения конечной цели улучшения работы ПНИ.
24
Максимальный эффект может быть достигнут при организации
постоянного гражданского наблюдения за ПНИ, точечного мониторинга
конкретных проблем в их работе, при привлечении большего числа экспертов
из правозащитных организаций, организаций, специализирующихся на защите
прав людей с инвалидностью, на защите прав детей с особенностями развития
и т. п.
1
Также необходимо рассмотреть методические подходы к организации
общественного контроля за деятельностью судов.
На территории некоторых государств занял прочную позицию так
называемый институт судебных наблюдателей, подразумевающий, что
представители социальных организаций совершают визиты на открытия
заседания в судебных инстанциях, обеспечивая контроль за конкретными
моментами доступности и полноты правосудия
2
.
Мониторинг судов на открытость и доступность
3
:
Инициаторы:
- Молодежное правозащитное движение (МПД);
- Московская Хельсинкская Группа (МХГ);
- Объединенная группа общественного наблюдения (ОГОН).
Цели:
‒ мониторинг проблем, связанных с доступом в суд и на судебные
заседания, различными ограничениями для посетителей, отсутствием базовой
(и понятной) информации о работе суда и т. п.;
‒ сделать проверки открытости и доступности судов простыми и
массовыми.
Принципы:
‒ отказ от насилия;
1
Общественный контроль и сетевое взаимодействие // Подготовлено в рамках реализации социально значимого
проекта «Сетевая лаборатория общественного контроля»: – М., 2018. – 84 с.
2
Правовые основы общественного контроля в Российской Федерации [Текст] : постатейный научно-
практический комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного
контроля в Российской Федерации» / [Е. А. Абросимова, В. В. Гриб, А. Г. Дейнеко и др.] ; под общей редакцией
доктора юридических наук М. А. Федотова ; Совет при Президенте Российской Федерации по развитию
гражданского общества и правам человека. – Москва : Статут, 2017. – 207 с.; 22 см.; ISBN 978-5-8354-1318-8.
3
Общественный контроль и сетевое взаимодействие // Подготовлено в рамках реализации социально значимого
проекта «Сетевая лаборатория общественного контроля»: – М., 2018. – 84 с.
25
‒ недискриминация;
‒ политическая нейтральность;
‒ правовая принципиальность;
‒ невмешательство в судебное разбирательство и работу госорганов;
‒ признание организационной структуры.
Для запуска кампании в городе/регионе нужен человек, который мог бы
взять на себя функцию регионального координатора.
В ходе кампании участники посещают суды общей юрисдикции и
заполняют специально разработанную анкету, которая состоит из трех блоков:
1. Доступ в суд и инфраструктура суда.
2. Доступ на судебные заседания.
3. Работа сайта суда и информирование граждан.
Для удобства заполнения данных и их последующей обработки анкета
базируется на Google Forms.
Также были разработаны сопутствующие материалы: комментарии к
анкете, справочник наблюдателя, выдержки из нормативных правовых
документов, уведомления, типовые жалобы и т. п. Материалы размещены на
сайте, в печатном виде они предоставлялись всем участникам кампании.
Для участия в мониторинге наблюдатели обязаны принять цели и
принципы кампании, пройти обучение. Координаторы также проходят
обучение, объем которого зависит от их опыта.
К перечню методик социального контроля относятся методики
мотивации и стимулирования (влияние эмоционального характера, дискуссия,
осуждения, убеждение, поощрение, порицание). Данные методики базируются
на специфичных средствах правового влияния в комплексе социального
контроля, основывающие на применении субъектом социального контроля
единых ценностных, этических и моральных установок. Кроме того, в
результате они приводят не только развитию у объекта социального контроля
чувства дисциплинированности и осознания того факта, что законность и
социальная дисциплина – это обязательные составляющие эффективного