26
образования государства демократического типа, развития осознанной
привычки, нацеленной на полное и беспрекословное соблюдение требований
правовых норм, ощущения невозможности их несоблюдения. Кроме того,
данные элементы способствуют ликвидации идентифицированных
отклонений
1
.
Законодательного закрепления общественного контроля недостаточно
для стимулирования вовлеченности граждан, также необходимо разрабатывать
особые механизмы участия населения и активизации его гражданской позиции.
Отсутствие на федеральном уровне единой методики проведения различных
форм общественного контроля приводит к необходимости создания
нормативных правовых актов, которые будут регулировать данные сферы на
уровне субъектов РФ.
Изучение методических подходов к организации общественного
контроля за деятельностью органов государственного управления позволило
определить, что необходимо разрабатывать особые механизмы участия
населения и активизации его гражданской позиции путем закрепления на
федеральном уровне единой методики проведения различных форм
общественного контроля.
1.3 . Порядок взаимодействия организаций общественного контроля с
органами государственного управления
Под социальным контролем целесообразно понимать деятельность НКО
и граждан, которая нацелена на обеспечение открытости деятельности органов
местного самоуправления и государственной власти, повышение
1
Литвинова, Ю. М Общественный контроль: историко-правовой аспект / Ю. М. Литвинова // Деятельность
правоохранительных органов в современных условиях: сборник материалов XXI международной научно-
практической конференции, 2016. – С. 90-95.
27
ответственности государства перед его населением, усиление продуктивности
государства, учет и выделение общественного мнения и т.д.
1
Наиболее значимыми структурами социального контроля считаются
общественные советы и палаты, которые ведут свою деятельность на базе
органов государственного уровня
2
.
Объекты социального контроля:
- органы государственной власти и местного самоуправления;
- государственные и муниципальные организации;
- иные органы и организации, осуществляющие отдельные публичные
полномочия.
Под субъектами социального контроля принято понимать следующие
субъекты
3
:
- общественная палата РФ
4
и российских субъектов
5
;
- общественные советы/палаты, ведущие свою деятельность при
муниципалитетах;
- общественные советы при исполнительных органах власти
федерального уровня;
- общественные советы, работающие при представительных,
исполнительных и представительных органах российских субъектов;
- комиссии социальных наблюдателей
6
.
Сейчас, когда в РФ еще только происходит становление гражданского
социума, особенную значимость получили гражданско-социальные институты,
находящиеся в прямой взаимосвязи с публичными органами власти. Самым
1
Единый краевой портал «Красноярский край» [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
[http://www.krskstate.ru/].
2
Гриб, В. В. Место и роль общественных палат в системе общественного контроля в Российской Федерации /
В. В. Гриб // Конституционное и муниципальное право. – 2015. – № 5. – С. 33-38.
3
Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «Об основах общественного контроля в
Российской Федерации».
4
Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ (ред. от 05.12.2017) «Об Общественной палате Российской
Федерации».
5
Федеральный закон от 23.06.2016 № 183-ФЗ (ред. от 05.12.2017) «Об общих принципах организации и
деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации».
6
Федеральный закон от 10.06.2008 № 76-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «Об общественном контроле за обеспечением
прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах
принудительного содержания».
28
видным «игроком» этого процесса считается Общероссийский народный фронт
(ОРФ)
1
.
Данная организация сама себя представляет, как стабильный и
эффективный путь «обратной связи» между Главой государства (Президентов)
и социумом. Наличие в стране подобных инструментов способствует развитию
и совершенствованию гражданского социума, дает возможность обеспечить
социальный контроль, пока еще находящийся на стадии формирования и
потому не получивший полноценного законодательного закрепления.
Законодательная основа социального контроля сейчас ограничена лишь
положениями ФЗ № 212 от 21.07.2014 г. «Об основах общественного контроля
в РФ» и рядом иных НПА (нормативно-правовых актов).
В целом осуществляется следующий порядок взаимодействия
организаций общественного контроля с органами государственного
управления, органы власти
2
:
- рассматривают документы, подготовленные по результатам
общественного контроля;
- учитывают предложения, рекомендации и выводы, содержащиеся в
этих документах (в случаях, предусмотренных НПА), в т. ч. при оценке
эффективности деятельности государственных и муниципальных организаций;
- систематически получают со стороны субъектов социального
контроля информационные данные, касающиеся процесса реализации
социального контроля и достигнутых им результатов;
- представляют субъектам социального контроля аргументированные
возражения на рекомендации и предложения;
- предоставляют субъектам общественного контроля информацию о
своей деятельности, представляющей общественный интерес.
1
Василенко, С. И. ОНФ как орган, осуществляющий общественный контроль / С. И. Василенко // Государство,
политика, социум: вызовы и стратегические приоритеты развития: материалы XIII всероссийской научно-
практической конференции с международным участием, 2017. – С. 42-44.
2
Коротеева, О. В. Развитие системы общественного контроля в Российской Федерации на современном этапе /
О. В. Коротеева // Центр исследований гражданского общества и некоммерческого сектора [Электронный
ресурс]. – Режим доступа: [https://grans.hse.ru/data/2016/11/11/1109782138/koroteeva_VShE_08_11_2016.pdf].
29
Под институтами социального контроля можно понимать основные
инструменты, нацеленные на регулирование взаимосвязанной работы
государства и социума. Ниже рассмотрены некоторые формы общественного
контроля в зависимости от способа взаимодействия государства и гражданского
общества:
- автономный (независимый) социальный контроль – представляет собой
деятельность автономных НКО, фондов, сообществ, которые занимаются
наблюдением за работой государства, однако вместе с тем не вступают с
органами государственного уровня в отношения формализованного характера.
Такие организации, по сути, являются независимыми экспертами,
идентифицируя конкретные проблемы в политике государства; осуществляют
целенаправленные исследования работы государства в конкретных
экономических областях; консультируют население по всем актуальным
вопросам, которые связаны их взаимодействия с государственными органами
власти. На территории Российской Федерации характерными примерами такого
формата социального контроля являются такие организации, как «Фонд
свободы информации», «Ассоциация интернет-пользователей» и т.д.
1
- плодотворное партнерство между социумом и государством. Оно
представляется возможным лишь в той ситуации, если социум и государство
будут совместно проявлять инициативу для разрешения важных общественных
проблем. В случае с такой организационной формой государство разрабатывает
правовые инструменты, которые гарантируют возможность выполнения
социальных инициатив на государственном уровне. Другие инструменты –
площадки для дискуссий, интернет-порталы государственного значения со
свободной регистрацией, официальные форумы, некоммерческие организации,
которые взаимодействуют с властью и т.д. Используя такое взаимодействие с
социумом, государство стремится решить вопросы, которые крайне
проблематично идентифицировать только с помощью обсуждений и
1
Пархоменко, А. Н. Общественное регулирование социальных взаимодействий при решении актуальных
социальных проблем / А. Н. Пархоменко // Высшее образование, социальные науки и национальная
безопасность. – 2017. – С. 296-298.
30
внутренних проверок. По сравнению с автономным социальным контролем,
предполагается, что наработанные рекомендации и сформулированные
решения будут воздействовать на функционирование органов государственного
уровня. Характерными примерами подобного формата взаимодействия социума
с государством выступают портал «Госзакупки», интернет-портал «Российская
общественная инициатива», система социального обсуждения законодательных
проектов «Вече» и т.д. Однако также можно выделить такую форму
взаимодействия как «федеральный портал проектов нормативно-правовых
актов (regulation.gov.ru), что обеспечивает более масштабный и эффективный
контроль, в сравнении с Вече и РОИ;
- представительство (гражданское) в структурах государственного
уровня. Оно подразумевает создание в комплексе органов государственного
уровня специальных экспертных команд, социальных советов и комиссий. В
данной ситуации государственные органы принимают те или иные решения,
связанные с масштабом полномочий этого подразделения, зачастую
ограничивающимися консультативными функциями по тем или иным
вопросом. Характерным примером такого формата организации социального
контроля в Российской Федерации можно назвать Общественную Палату, а
также подведомственные ей региональные структурные подразделения. Кроме
того, к данной разновидности относятся общественные советы при
исполнительных органах власти федерального уровня
1
.
Взаимосвязанное функционирование социальных объединений и
государственных структур - это одно из наиболее значимых направлений
формирования гражданского социума в стране, это гарантия важности РФ на
общемировой арене
2
.
Один из основных инструментов социального контроля – общественное
обсуждение масштабных закупок. Панкова Л.Н., Гладилина И.П. и Дегтев Г.В.
1
Ивлева, Г. Ю. Механизмы и направления общественного контроля за деятельностью органов государственной
власти в современной России / Г. Ю. Ивлева, О. В. Коротеева, П. А. Гончаров // Государственное управление: в
поисках результативности. – М. : Дело, 2016. – С. 213- 232.
2
Шерьязова, А. С. Взаимоотношения государственных органов и общественных объединений: автореф. дис. …
канд. юрид. наук. Челябинск, 2011. – 235 с.
31
предложили в своих трудах определить следующий принцип взаимодействия
социальных объединений и государственных органов (таблица 1).
Представленный принцип взаимодействия дает возможность повысить
продуктивность функционирования гражданско-социальных институтов,
социального контроля в области государственных закупок.
На сегодняшний день социально-контролирующие институты проходят
этап активного развития. Это обусловлено тем обстоятельством, что возникла
потребность в повышении доли социального участия в управлении
государственными делами. Другая причина – понимание значимости этого
социального института.
От органов государственной власти требуется изыскание новых
подходов и способов координации работы с органами муниципальной власти,
общественными объединениями, населением муниципальных образований.
загрязняющих электронный сайт
Таблица
1
Участие в управлении развитием общественного контроля в сфере
закупок
1
Вопросы, решаемые общественными
объединениями, управляющими
развитием общественного контроля
Участие
государственных
органов в
вопросах,
решаемых
общественными
объединениями
Участие
физических
лиц граждан в
вопросах,
решаемых
общественными
объединениями
1. Вынесение на обсуждение
предложений по внесению изменений в
законодательство
Нет
Да
2. Разработка положений об управлении
развитием общественного контроля
Нет
Да
3. Проведение работ по внесению
изменений в законодательство РФ об
общественном контроле
Да
Нет
4. Проведение совещаний по принятию
новых членов в общественные
объединения
Нет
Нет
5. Создание подразделений обществен-
ных объединений по управлению
развитием общественного контроля
Нет
Нет
6. Разработка предложений для внесения
изменений в законодательство об
Нет
Да
1
Общественный контроль в сфере закупок [Текст] : монография / Дегтев Г. В., Гладилина И. П., Панкова Л. Н.
[и др.] ; ГАОУ ВО «Московский городской университет управления Правительства Москвы». – Чехов : Центр
образовательного и научного консалтинга, 2016. – 121 с. : ил., табл.; 21 см.; ISBN 978-5-905963-49-0.
32
общественном контроле
7. Создание Интернет-ресурса, сайта для
управления развитием общественного
контроля
Нет
Да
8. Проведение работ на сайте управления
развитием общественного контроля
Нет
Да
Проведя теоретические исследования, можно сделать вывод, о том, что
существует позиция о необходимости правовой регламентации общественного
контроля.
Необходимо учитывать и то, что у социума есть возможность
злоупотреблять предоставленными ему полномочиями, т.е. эти полномочия
общество может применять в таких целях и для решения таких задач, которые
для него не характерны, к примеру, для нарушения функционирования
публичных органов власти и др.
В обществах с недостаточно сформированной культурой
взаимодействия социума и государства подобные вопросы решаются на
законодательном уровне, посредством определения нормативно-правовых
границ социального контроля, а также с помощью дифференциации
недопустимого вмешательства и обязательного контроля.
Нужно уточнить и то, что есть и другая точка зрения, согласно которой
развитие тех или иных форматов участия социума в управлении
государственными делами не представляется возможным лишь вследствие
регулирования данного вопроса на уровне законодательства.
Нужно добиться того, чтобы в этом присутствовала потребность и
желание населения, иначе гражданский социум будет нежизнеспособным и не
сможет в полной мере исполнять свои функции и достигать поставленных
целей. Но установление нормативно-правовой базы часто выступает фактором,
который стимулирует данный процесс, включая область социального контроля,
но лишь при условии сохранения баланса во взаимодействии социума и
государства.
Сохранить баланс можно, если установить границы законодательного
регулирования функционирования социума, в том числе в формате социального
33
контроля, с учетом того, что у законодательства нет возможности создать сам
социум, но оно может определить условия для развития и функционирования
социума.
В этих целях в области социального контроля на уровне
законодательства нужно установить лишь приоритетные аспекты
взаимодействия, поставив акцент на принципах, задачах и целях
функционирования субъектов социального контроля, определяющих
закономерности и направления функционирования представленной системы.
Результаты проведенного теоретического исследования дает для темы
выпускной квалификационной работы понимание того, что основными
направлениями взаимодействия органов государственной и муниципальной
власти являются обеспечение гарантий прав граждан на осуществление
местного самоуправления, правовое регулирование организации и деятельности
муниципальных органов, контроль за исполнением законности,
государственная поддержка местного самоуправления, охрана общественного
порядка. Стабильный общественный порядок является основой нормальной
жизнедеятельности местного сообщества, становления демократических
институтов в стране, условием реализации прав и свобод граждан.
34
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЩЕСТВЕННОГО
КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ (НА ПРИМЕРЕ
КРАСНОЯРСКОГО КРАЯ)
2.1. Характеристика функционирования общественных организаций в
системе контроля за деятельностью органов государственного управления
В 2018 году экономика Красноярского края, как и России в целом,
продолжала развиваться в условиях геополитической нестабильности,
сохранения санкционных мер, предполагающих ограничения доступа
российских компаний к мировому рынку капитала, и ответных экономических
мер со стороны России
1
.
Вместе с тем, 2018 год для Красноярского края характеризовался
положительной по сравнению с 2017 годом динамикой мировых цен на нефть и
основные драгоценные металлы.
Реализация отраслевых и государственных программ Красноярского
края – это база Красноярского края, которая необходима для разрешения задач,
связанных с повышением уровня и качества жизни проживающих в регионе
граждан, развитием социальной, сельскохозяйственной и производственной
сферами, инфраструктурами (транспортной и инженерной). То есть реализация
представленных программ обязательно должна быть включена в структуру
комплексного подхода к экономическому и социальному развитию региона.
В период 2018 года на территории Красноярского региона
реализовывались меры сразу 24 краевых программ государственного значения,
которые финансировались как за счет бюджета, так и за счет субсидирования
бюджетов муниципалитетами. Общий объем финансирования данных программ
за 2018 год достиг показателя в 206,7 миллиардов рублей. Эти программы были
направлены на развитие и совершенствование объектов жизнеобеспечения и
социальной сферы.
1
Отчет об итогах социально-экономического развития Красноярского края за 2018 год // Красноярскстат
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: [https://krasstat.gks.ru].
35
Кроме того, для развития экономической области и поддержания
стабильности и постоянства поступлений прибылей в бюджет края в 2018 году
были реализованы 8 программ отраслевого типа. Вместе с тем, данные
программы не получали финансирование со стороны бюджета Красноярского
края. Нужно уточнить, что в период 2018 года, как и ранее, наблюдалось
существенное разделение красноярских муниципалитетов по степени их
экономического и социального развития, уровню развитости инфраструктуры и
налоговому потенциалу.
Органы государственной власти Красноярского края обеспечивают
соблюдение гражданских и человеческих прав на участие в управлении делами
государства как непосредственно, так и через назначенных в определенном
порядке представителей, в том числе путем законодательного закрепления
гарантий своевременного назначения даты выборов в Законодательное
Собрание края и органы местного самоуправления и гарантий периодического
проведения указанных выборов.
Согласно Устава Красноярского края, утвержденного законом
Красноярского края от 5.06.2008 № 5-1777
1
:
- для обеспечения взаимодействия граждан, проживающих на
территории региона, и НКО, которые были созданы в целях представления и
защиты прав и законных интересов общественных и профессиональных
коллективов региона, с территориальными органами федеральных органов
исполнительной власти, краевыми государственными органами (включая
органы местного самоуправления), для учета гражданских интересов и
потребностей, защиты прав и свобод граждан, интересов и прав НКО в
процессе реализации или определения политики государства, для реализации
мер социального контроля за функционированием учреждений и организаций,
осуществляющих публичные полномочия на территории края, создается
Общественная палата Красноярского края;
1
Закон Красноярского края от 5.06.2008 № 5-1777 «Устав Красноярского края» (в ред. от 11.07.2019 № 7-2976).