63
Это вносит определенную путаницу, создает препятствия для их реализации
гражданами.
Так, анализ нормативных правовых актов показал, что термин «публичные
(общественные) слушания» употребляется достаточно часто, но иоснования и
порядок проведения различны. Встречаются следующие вариации
использования этого термина публичные слушания (законодательство о местном
самоуправлении);
общественные слушания (земельное законодательство);
слушания (законодательство об охране окружающей среды);
общественные (публичные) слушания (законодательство об общественном
контроле).
Последствия общественного контроля. Анализ материалов
правоприменительной практики, экспертных мнений показывает, что
последствиям осуществления общественного контроля уделяется
повышенное внимание. И дело не столько в том, что некоторые пытаются
рассматривать общественный контроль как карательный инструмент. Но для
повышения доверия граждан к органам власти важно, чтобы люди
видели, что органы власти прислушиваются к их мнению. Поэтому в
последнее время стали завоевывать популярность странички, создаваемые
на сайтах органов власти, на которых рассказывается, какие юридические,
политические или иные последствия вызвали результаты применения
соответствующих форм и механизмов общественного контроля.
По этой причине довольно популярными становятся и так называемые
нулевые чтения, проводимые общественными палатами по законопроектам,
имеющим большой общественный резонанс.
Представляется целесообразным стимулирование должностных лиц,
которые активно размещают информацию о результатах осуществления
общественного контроля, проработать вопрос о возможном введении
дисциплинарной, административной ответственности за нарушение
законодательства об общественном контроле, особенно в части
64
непредставления информации по запросам субъектов общественного контроля, а
также неинформировании общества о последствиях осуществленного
общественного контроля, предпринятых мерах.
Таким образом, в настоящее время деятельность по осуществлению
общественного контроля носит во многом стихийный характер; наиболее
эффективными формами являются формы, основанные на сочетании
непосредственной деятельности граждан, их общественных объединении с
деятельностью различных структур, выполняющих по поручению
государства публичные функции (например, общественные палаты).
Фактически наиболее эффективным является осуществление общественного
контроля в два этапа (на двух уровнях): на первом этапе речь идет о
деятельности населения, общественных или некоммерческих объединений
граждан, на втором общественный контроль осуществляется субъектами,
поименованными в ст. 9 Закона.
Среди прочих проблем общественного контроля следует отметить
несистемный характер его осуществления: «в основном преследуются
утилитарные цели: решение отдельной острой проблемы в сфере местного
самоуправления или в конкретной социальной сфере. Системного,
созидательного участия, как такового, нет» . Вопросы стратегического
развития на уровне муниципального образования, практически не
затрагиваются среди прочих инициатив гражданского общества.
Как показывает исследование, проведенное Всероссийским советом
местного самоуправления
74
, россияне обладают достаточными знаниями по
основным вопросам жизни своего муниципалитета, однако, порядка
половины населения не имеют понятия, что такое «правотворческая
инициатива граждан». Данное обстоятельство заметно тормозит развитие
общественного контроля. Слабая повседневная гражданская активность в
публичной жизни муниципалитета является рациональным выбором
74
Гражданская активность (инициатива) и общественный контроль на местном уровне [Электронный
ресурс] // Всероссийский совет местного самоуправления. URL: http://vsmsinfo. ru/dokumenty-i-
materialy/2014-05 -21 -10-23 -08/grazhdanskaya-aktivnost-initsiativa-i-obshchestvennyj-kontrol-na-mestaom-
urovne/
65
граждан. Большинство занято своей карьерой и не видят смысла участвовать в
общественно-политической жизни.
Вышеперечисленные проблемы являются наиболее актуальными для
всех муниципальных образований Российской Федерации. Создание,
регламентация и поддержка представительным органом общественного
контроля, позволяет мирно и конструктивно решать накопленные
проблемы города. Такой тандем общества и власти создает необходимую базу
для развития городской демократии. Актуальные проблемы местного значения
решаются совместно и публично, что снижает уровень недоверия власти, и
повышает уровень ответственности власти перед гражданами.
Таким образом, можно сделать следующие выводы:
1) необходимо разрабатывать концепцию общественного контроля,
отражающую тенденцию усиления влияния гражданского общества на
деятельность государства;
2) законодательно уточнить задачи институтов общественного контроля и их
правовые статусы;
3) органам государственно власти и местного самоуправлении продолжить
работу по повышению правовой грамотности граждан и повышению их
социально-правовой активности;
4) на федеральном уровне разработать процедуры осуществления
общественного контроля и определить основания и меры ответственности
государственных служащих за реализацию рекомендаций общественных
институтов.
66
Заключение
Под общественным контролем сегодня понимается общественное явление,
направленное на определение общественностью основных направлений
политики определенной территориально-политической единицы, а также
защита обществом своих законных прав, свобод и интересов с помощью
контроля за властью. Общественный контроль активизирует гражданское участие
в политической сфере и, с его помощью, решает возникнувшие трудности и
напряжения в обществе, понижается уровень коррупции и недоверия к власти.
Чрезвычайно высокая роль общественного контроля актуализирует данный
институт в реалиях современных демократий, он избавляет демократические
системы от имеющихся недостатков, открывая и разглашая процесс
принятия политических решений, а также защищая законные права и
свободы граждан. Не приходится удивляться, что тема общественного контроля
актуализировалась в Российской Федерации именно с развитием
демократических институтов.
Современная Россия находится на пути модернизации и социально-
политических преобразований. Основным регулятором для любых
преобразований и действий, как на уровне государственной власти, так и на
уровне повседневной жизниявляется право. Общественный контроль
регулируют и раскрывают множество нормативно-правовых актов РФ
(Конституция РФ, международные правовые акты, Федеральные законы, Указы
Президента РФ). Специально регулирующим институт общественного
контроля является Федеральный закон от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ «Об основах
общественного контроля в Российской Федерации». Данный документ
закрепляет цели, задачи и принципы общественного контроля, а также
регулирует его осуществление. Тем не менее, правовой фундамент для
функционирования общественного контроля в России только начал
формироваться.
67
Организация общественного контроля должна строиться исключительно на
принципе законности, что обеспечит необходимую «прозрачность» всех действий,
их доступность для понимания обществом.
Необходимо понимать, что институт общественного контроля за
деятельностью государственных органов, в том числе в сфере правотворчества,
существует в целях реализации мер по защите законных прав и интересов граждан,
предотвращения их нарушения. В связи с этим, он непосредственно претворяет в
жизнь конституционное положение статьи 3, провозглашающей единственным
источником власти в Российской Федерации ее многонациональный народ.
Указанный принцип народовластия, закрепленный в 3 статье Конституции
Российской Федерации, не просто реализуется через институт общественного
контроля. Представляется возможность утверждать, что без существования
реального механизма контроля граждан за деятельностью государственных
органов и должностных лиц нельзя говорить и вообще о реально существующем
народовластием. Это необходимое и важное условие. Таким образом, в
современных реалиях общественному контролю должно уделяться значительное
внимание и как самостоятельной форме контроля, и как дополнительному
условию повышения эффективности контрольной деятельности в широком ее
понимании, то есть в рамках всего государства.
Государство, обладая всем набором властных полномочий, существенно
влияет на все общество в целом, на стабильность и незыблемость правовых
институтов, обеспечение безопасной среды для жизнедеятельности социальных
групп и отдельных граждан. Но при этом государство может и делегировать
значительный объем своих функций гражданскому обществу. То есть гражданам
предоставляется возможность участия в делах государства, и, таким образом,
происходит взаимодействие государства и общества. Наиболее продуктивным это
взаимодействие будет, когда государством обеспечивается защита прав, свобод и
законных интересов граждан, создается среда законности и «прозрачности» в
деятельности государственных институтов. А гражданское общество, в свою
очередь, участвует в контроле за деятельностью государственных органов и
68
должностных лиц, таким образом, закрадываясь в сферу государственной
деятельности.
Несмотря на важность обсуждаемого института, до недавнего времени не
существовало единого правового акта, регулирующего правоотношения,
складывающиеся в процессе осуществления общественного контроля.
Долгожданный Федеральный закон «Об основах общественного контроля в
Российской Федерации»
75
был принят только в июле 2014 года, и с этого момента
можно говорить о новом периоде в изучении рассматриваемой темы. Так, прежде
всего, появляется законодательное определение общественного контроля. Ст. 4
указанного закона гласит, что «под общественным контролем понимает
деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях
наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного
самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и
организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами
отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки,
анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений».
Помимо вышесказанного, закон содержит гарантии осуществления
общественного контроля в сфере правотворчества, принципы его реализации,
закрепляет формы осуществления контроля общества за властью, в том числе,
применительно к тематике данной работы, в сфере правотворчества.
На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы.
Во-первых, система общественного контроля за деятельностью органов
государственной власти включает в себя следующие элементы (подсистемы):
а) организационно-функциональную структуру общественного контроля
(цели, принципы, объект, предмет, субъекты общественного контроля, его виды);
б) механизм общественного контроля (методы, средства, формы контроля);
в) порядок осуществления общественного контроля.
Во-вторых, в новеллах Федерального закона N 212-ФЗ предусматривается
личное участие граждан в данной деятельности только в качестве общественных
75
Собрание законодательства Российской Федерации. – 2014. - № 30 (ч.1). – Ст. 4213.
69
инспекторов и общественных экспертов. Граждане не могут лично инициировать
мероприятия по осуществлению общественного контроля. Федеральный закон N
212-ФЗ не урегулировал в полной мере статус общественного инспектора в части
требований к нему, порядка привлечения его к мероприятиям общественного
контроля, в отличие от общественного эксперта.
Подводя итог, необходимо отметить, что становление институтов
гражданского общества должно сопровождаться расширением института
общественного контроля, который, не подменяя и не заменяя контрольную
деятельность государственных органов, способен оказать им неоценимую помощь
и поддержку в реализации государственной политики. Общественный контроль,
реализуемый организованно и целенаправленно в рамках политико-правовой
системы, должен разрешать возникающие проблемы между гражданами и
государством вполне цивилизованно, путем использования определенных законом
каналов взаимодействия и взаимной ответственности, такой контроль служит
важнейшим условием реализации провозглашенного Конституцией РФ принципа
народовластия. Представляется возможным утверждать, что если нет
общественного контроля за механизмом государственной власти, то никогда не
будет и реального народовластия. Поэтому в современных условиях наряду с
государственным контролем значительное место должно отводиться и
общественной форме контроля, которая в отдельных случаях самостоятельно, в
других - в дополнение служит непременным условием оптимизации контрольной
деятельности в масштабах всего государства.
70
Список используемой литературы и источников
1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным
голосованием 12 декабря 1993 г.: с учетом поправок, внесенных Законами
РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 №
7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ // Собрание
законодательства Российской Федерации. 04.08.2014. № 31. Ст. 4398.
2. Федеральный закон от 04.04.2005 г. № 32-ФЗ «Об общественной
палате Российской Федерации» // Российская газета. № 70. 07.04.2005.
3. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от
04.10.2014 № 256-ФЗ) «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства
Российской Федерации. 06.10.2003. № 40. Ст. 3822; Собрание
законодательства Российской Федерации. 28.07.2014. № 30 (часть I). Ст.
4257.
4. Федеральный закон от 11.07.2001 г. № 95-ФЗ (в ред. от
21.07.2014 № 236-ФЗ) «О политических партиях» // Российская газета. №
133. 14.07.2001; Собрание законодательства Российской Федерации.
28.07.2014. № 30 (часть I). Ст. 4237.
5. Федеральный закон от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ (в ред. от 14.10.2014
№ 303-ФЗ) «О некоммерческих организациях» // Собрание законодательства
Российской Федерации. 15.01.1996. № 3. Ст. 145; Собрание законодательства
Российской Федерации. 20.10.2014. № 42. Ст. 5611.
6. Федеральный закон от 19.05.1995 г. № 82-ФЗ (в ред. от
21.07.2014 № 236-ФЗ) «Об общественных объединениях» // Собрание
законодательства Российской Федерации. 22.05.1995. № 21. Ст. 1930;
Собрание законодательства Российской Федерации. 28.07.2014. № 30 (часть
I). Ст. 4237.
7. Федеральный закон от 19.06.2004 г. № 54-ФЗ (в ред. от
04.10.2014 № 292-ФЗ) «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и
71
пикетированиях» // Собрание законодательства Российской Федерации.
21.06.2004. № 25. Ст. 2485; Собрание законодательства Российской
Федерации. 06.10.2014. - № 40 (часть II). Ст. 5323.
8. Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах
общественного контроля в Российской Федерации» // СЗ РФ, 28.07.2014, №
30 (Часть I), ст. 4213
9. Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении
доступа к информации о деятельности государственных органов и органов
местного самоуправления»// СЗ РФ. 2009. № 7. ст. 776.
10. Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных
направлениях совершенствования системы государственного управления»// СЗ
РФ. 2012. № 19. ст. 2338.
11. Указ Президента РФ от 01.02.2011 г. № 120 (в ред. от 01.04.2013
№ 305) «О совете при Президенте Российской Федерации по развитию
гражданского общества и правам человека» // Собрание законодательства
Российской Федерации. 07.02.2011. № 6. Ст. 852.
12. Абакумов СП. От гражданского форума до создания
Общественной Палаты Российской Федерации (2001-2005)/ Абакумов СП.;
Независимая организация «Гражданское общество» [и др.]. — М.: Имидж
Пресс, 2005. 343 с.
13. Абрамова Д.С. Электронная демократия в России: проблемы
политической коммуникации // Гуманитарные научные исследования. 2013.
№ 1 [Электронный ресурс]. URL: http://human.snauka.ru/2013 /01/2145 (дата
обращения: 23.05.2016).
14. Авакьян С.А. Общественный фактор в законотворчестве:
некоторые проблемы и предложения // Конституционное и муниципальное
право. 2016. №3. С.63
15. Акопов Л. В. Контроль в управлении государством: дисс. ...
докт. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2002. 395 с.