43
обеспечение реального действия контроля. Первичный контроль предваряет
принятие определенного решения, следит за его целесообразностью,
эффективностью и правильностью. К примеру, согласно ст. 2 Федерального закона
«О счетной палате Российской Федерации»
54
высший орган финансового контроля
призван осуществлять финансовую экспертизу проектов федеральных законов, а
также тех нормативных правовых актов федеральных органов государственной
власти, которые предусматривают расходы, покрываемые за счет средств
федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.
Исходя из способа и результата юридического воздействия, выделяется
контроль правообразующий, правоисключающий и правопрекращающий.
55
По полноте реализации контроля, выделяется полный и частичный контроль.
В зависимости от уровня эффективности, контроль может быть
высокоэффективным, средне эффективным, малоэффективным и неэффективным.
Исходя из формы государственного устройства, он подразделяется на
федеральный контроль и контроль субъектов Российской Федерации. Отличия
будут прослеживаться и в зависимости от правового регулирования, так,
полномочия органов субъектов Российской Федерации в области контроля
определяются на основании конституции республик, уставах краев, областей,
городов федерального значения.
Рассматривая взаимоотношения субъектов контрольной деятельности, можно
выделять контроль внутренний и внешний. Критерием разграничения будет
служить административная подчиненность объекта субъекту контроля
56
.
Внутренний контроль реализуется внутри единой системы органов. Это может
быть контроль внутри министерства, федеральной службы, федерального
агентства. А контроль внешний осуществляется за органами, не подчиненными
субъекту контроля. Это могут быть и не государственные органы, к примеру,
граждане и их объединения. Так, во всех государственных органах функции
валютного контроля осуществляет Федеральная служба финансово бюджетного
54
Собрание законодательства Российской Федерации. - 2013. - № 14. - Ст. 1649.
55
См.: Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в РФ: Автореф. дисс. … канд.
юрид. наук. – Волгоград, 2000. – С. 65.
56
Там же. – С. 66.
44
надзора. Таким образом, внешний контроль связан с решением
общегосударственных задач и направлен на определенную сферу деятельности
или функцию подконтрольного органа. А система внутреннего контроля
реализует задачи конкретного ведомства или министерства и ему подконтрольна
вся деятельность органа.
По объему исследуемой деятельности контроль делится на общий и
специальный. Общий контроль исследует широкую совокупность функций
деятельности подконтрольного субъекта. Контроль специальный не исследует всю
деятельность или большую его часть, он концентрируется на конкретно
определенном вопросе (к примеру, контроль за выполнением строительных или
природоохранных норм)
57
.
По степени обязательности проводится деление на контроль обязательный и
факультативный. Обязательный контроль проводится в случаях, прямо
предусмотренных законом и иными нормативно-правовыми актами. Его
осуществляют специально уполномоченные субъекты. Контроль факультативный
для проверки законности отдельных норм или деятельности определенного
субъекта, если есть основания подозревать его в нарушении законодательства.
Производится только по инициативе гражданина или уполномоченного лица
58
.
Исходя из правовых последствий, выделяется предупреждающий и
консультативный контроль. Предупреждающий контроль – контролирующая
деятельность тех органов, решения которых имеют юридическую силу для
подконтрольного субъекта, устанавливают обязательные для него предписания и
предусматривают последствия их неисполнения (например, счетная палата России
в случае выявления на проверяемых субъектах нарушений в хозяйственной,
финансовой, коммерческой и иной деятельности вправе направлять
администрации этих предприятий, учреждений и организаций представления или
предписания, являющиеся обязательными для исполнения подконтрольными
органами; неоднократное неисполнение или ненадлежащее исполнение
57
Коломытцева О.Н. Контроль общества над государством: дис. … канд. юрид. наук / Коломытцева О.Н. –
Н.Новгород, 2007. – С. 61.
58
Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации // Финансы
и статистика. – 1999. - № 4. – С. 26.
45
предписаний влечет приостановление всех видов финансовых, властных и
расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и
организаций)
59
. Консультативный контроль – контроль органов, чьи решения для
подконтрольного субъекта будут носить рекомендательный характер. Решения
контролирующего органа в любом случае не может остаться без рассмотрения, но
в случае консультативного контроля подконтрольный субъект может не исполнять
его, а только принять к сведению.
Формы осуществления общественного контроля в настоящее время
закреплены в Федеральном законе «Об основах общественного контроля в
Российской Федерации»
60
в ст. 18. Согласно указанной статье общественный
контроль осуществляется в формах общественного мониторинга, общественной
проверки, общественной экспертизы, в иных формах. То есть перечень не
закрытый. Помимо прямых форм общественного контроля, в рассматриваемой
статье говорится о «формах взаимодействия институтов гражданского общества с
государственными органами и органами местного самоуправления». К числу таких
форм общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания и другие
формы взаимодействия.
В последующих параграфах будет рассматриваться специфика отдельных
форм общественного контроля, применительно к сфере правотворчества.
В зависимости от времени действия есть свои внутренние классификации.
Контроль может быть текущим и оперативным; первичным (предварительный) и
последующим; постепенным и временным
61
. Текущий контроль реализуется в
постоянной деятельности уполномоченных контрольных органов, при этом
достигнутые (или не достигнутые) результаты не важны. Последующий контроль,
по сути, является продолжением текущего, его цель в проверке устранений
нарушений и выполнения выданных указаний органов контроля. То есть,
обеспечение реального действия контроля. Первичный контроль предваряет
принятие определенного решения, следит за его целесообразностью,
59
Бурцев В.В. Организация системы финансового контроля в Российской Федерации. – М., 2002. – С. 72.
60
Собрание законодательства Российской Федерации.- 2014. - № 30 (ч.1). – Ст. 4213.
61
Степашин С.В. конституционный аудит: Монография. – М., 2006. – С. 119.
46
эффективностью и правильностью. К примеру, согласно ст. 2 Федерального закона
«О счетной палате Российской Федерации»
62
высший орган финансового
контроля призван осуществлять финансовую экспертизу проектов федеральных
законов, а также тех нормативных правовых актов федеральных органов
государственной власти, которые предусматривают расходы, покрываемые за счет
средств федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.
Исходя из способа и результата юридического воздействия, выделяется
контроль правообразующий, правоисключающий и правопрекращающий.
По полноте реализации контроля, выделяется полный и частичный контроль.
В зависимости от уровня эффективности, контроль может быть
высокоэффективным, средне эффективным, малоэффективным и
неэффективным
63
.
Исходя из формы государственного устройства, он подразделяется на
федеральный контроль и контроль субъектов Российской Федерации. Отличия
будут прослеживаться и в зависимости от правового регулирования, так,
полномочия органов субъектов Российской Федерации в области контроля
определяются на основании конституции республик, уставах краев, областей,
городов федерального значения.
Рассматривая взаимоотношения субъектов контрольной деятельности, можно
выделять контроль внутренний и внешний. Критерием разграничения будет
служить административная подчиненность объекта субъекту контроля
64
.
Внутренний контроль реализуется внутри единой системы органов. Это может
быть контроль внутри министерства, федеральной службы, федерального
агентства. А контроль внешний осуществляется за органами, не подчиненными
субъекту контроля. Это могут быть и не государственные органы, к примеру,
граждане и их объединения. Так, во всех государственных органах функции
валютного контроля осуществляет Федеральная служба финансово бюджетного
надзора. Таким образом, внешний контроль связан с решением
62
Собрание законодательства Российской Федерации. - 2013. - № 14. - Ст. 1649.
63
См.: Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в РФ: Автореф. дисс. … канд.
юрид. наук. – Волгоград, 2000. – С. 65.
64
Там же. – С. 66.
47
общегосударственных задач и направлен на определенную сферу деятельности
или функцию подконтрольного органа. А система внутреннего контроля реализует
задачи конкретного ведомства или министерства и ему подконтрольна вся
деятельность органа.
По объему исследуемой деятельности контроль делится на общий и
специальный. Общий контроль исследует широкую совокупность функций
деятельности подконтрольного субъекта. Контроль специальный не исследует всю
деятельность или большую его часть, он концентрируется на конкретно
определенном вопросе (к примеру, контроль за выполнением строительных или
природоохранных норм).
По степени обязательности проводится деление на контроль обязательный и
факультативный. Обязательный контроль проводится в случаях, прямо
предусмотренных законом и иными нормативно-правовыми актами. Его
осуществляют специально уполномоченные субъекты. Контроль факультативный
для проверки законности отдельных норм или деятельности определенного
субъекта, если есть основания подозревать его в нарушении законодательства.
Производится только по инициативе гражданина или уполномоченного лица.
Исходя из правовых последствий, выделяется предупреждающий и
консультативный контроль. Предупреждающий контроль – контролирующая
деятельность тех органов, решения которых имеют юридическую силу для
подконтрольного субъекта, устанавливают обязательные для него предписания и
предусматривают последствия их неисполнения (например, счетная палата России
в случае выявления на проверяемых субъектах нарушений в хозяйственной,
финансовой, коммерческой и иной деятельности вправе направлять
администрации этих предприятий, учреждений и организаций представления или
предписания, являющиеся обязательными для исполнения подконтрольными
органами; неоднократное неисполнение или ненадлежащее исполнение
предписаний влечет приостановление всех видов финансовых, властных и
расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и
организаций). Консультативный контроль – контроль органов, чьи решения для
48
подконтрольного субъекта будут носить рекомендательный характер. Решения
контролирующего органа в любом случае не может остаться без рассмотрения, но
в случае консультативного контроля подконтрольный субъект может не исполнять
его, а только принять к сведению.
Формы осуществления общественного контроля в настоящее время
закреплены в Федеральном законе «Об основах общественного контроля в
Российской Федерации» в ст. 18. Согласно указанной статье общественный
контроль осуществляется в формах общественного мониторинга, общественной
проверки, общественной экспертизы, в иных формах. То есть перечень не
закрытый. Помимо прямых форм общественного контроля, в рассматриваемой
статье говорится о «формах взаимодействия институтов гражданского общества с
государственными органами и органами местного самоуправления». К числу
таких форм общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания и
другие формы взаимодействия.
65
В итоге актуальным направлением остается восстановление доверия граждан
к государственным структурам. В свою очередь, здесь необходима не только
правовая и политическая пропаганда, но и специальная правовая технология
формирования социального портрета лиц, участвующих в управлении делами
государства. Особенно важны качества этих лиц: особый образовательный
уровень, профессиональные навыки, опыт и умения, репутация, общественная
позиция. Здесь можно использовать как исторический, так и зарубежный опыт.
Анализ существующей практики общественного контроля в Российской
Федерации свидетельствует, что целостная система общественного контроля в
стране отсутствует, а эффективность проводимых мероприятий в большинстве
случаев крайне невелика и не приводит к существенному улучшению качества
государственного управления, местного самоуправления, что ведет к росту
коррупции, неудовлетворенности граждан, нарастанию социального напряжения в
обществе.
65
Федотова Ю.Г. Формы и виды участия граждан в обеспечении обороны страны и безопасности государства не
связанные с включением в состав военной организации государства // Современное право. 2016 № 2.C 18
49
Причин сложившейся ситуации несколько. Одна из главных проблем состоит
в том, что существующее правовое регулирование общественного контроля в
Российской Федерации фрагментарно и поверхностно. В действующем
законодательстве отсутствует определение общественного контроля, не указаны
его основные формы и методы, в большинстве случаев, отсутствуют конкретные
механизмы его реализации. Законодатель часто ограничивается исключительно
констатацией общественного контроля, а имеющиеся в отдельных законах и
нормативных правовых актах (далее – НПА) более развернутые формулировки,
никак не объясняют сути и, главное, порядка осуществления общественного
контроля. Другими словами, существующий уровень правового регулирования не
способствует тому, чтобы деятельность отдельных субъектов и институтов
общественного контроля сложилась в целостную систему.
Вторая большая проблема – низкая вовлеченность широких масс населения и
институтов гражданского общества в лице реальных некоммерческих организаций
(далее – НКО) в осуществление общественного контроля за деятельностью
государственных органов власти и местного самоуправления. Во многом это
связано с низким уровнем межличностного доверия в российском обществе, а
также низким уровнем доверия населения к самим институтам гражданского
общества.
В качестве приоритетных направлений повышения эффективности
организации контроля за деятельностью органов го
ཾ
су
ཾ
да
ཾ
рственно
ཾ
й власти можно
выде
ཾ
ли
ཾ
ть:
ра
ཾ
бо
ཾ
та с открытыми да
ཾ
нным
ཾ
и, т.е. повышение ка
ཾ
че
ཾ
ст
ཾ
ва, полноты,
до
ཾ
ст
ཾ
овер
ཾ
но
ཾ
ст
ཾ
и и актуальности предоставляемой инфо
ཾ
рм
ཾ
ац
ཾ
ии, а также ра
ཾ
зм
ཾ
ещ
ཾ
ение
информации о де
ཾ
ят
ཾ
ел
ཾ
ьности органа государственной вл
ཾ
асти (местного
са
ཾ
мо
ཾ
уп
ཾ
ра
ཾ
вл
ཾ
ения) на его оф
ཾ
иц
ཾ
иа
ཾ
льно
ཾ
м сайте в се
ཾ
ти «Интернет» дл
ཾ
я возможности
ознакомления гр
ཾ
аж
ཾ
да
ཾ
на
ཾ
ми;
совершенствование работы об
ཾ
ще
ཾ
ст
ཾ
ве
ཾ
нных советов, ко
ཾ
ми
ཾ
ссий, рабочих гр
ཾ
уп
ཾ
п,
т.е. об
ཾ
еспе
ཾ
че
ཾ
ни
ཾ
е вовлечения в ши
ཾ
ро
ཾ
ко
ཾ
е обсуждение как мо
ཾ
жно большего
количества гр
ཾ
аж
ཾ
да
ཾ
н и организаций, пр
ཾ
ед
ཾ
ст
ཾ
авит
ཾ
ел
ཾ
ей различных социальных гр
ཾ
уп
ཾ
п,
50
в то же вр
ཾ
ем
ཾ
я, необходимо улучшить си
ཾ
ст
ཾ
ем
ཾ
у отбора общественных ор
ཾ
га
ཾ
ни
ཾ
за
ཾ
ци
ཾ
й в
общественные ор
ཾ
га
ཾ
ни
ཾ
за
ཾ
ци
ཾ
и, повысив от
ཾ
кр
ཾ
ыт
ཾ
ость и прозрачность да
ཾ
нной
процедуры для гр
ཾ
аж
ཾ
да
ཾ
н;
дальнейшее совершенствование фо
ཾ
рм и способов об
ཾ
ра
ཾ
тной связи с
гр
ཾ
аж
ཾ
да
ཾ
на
ཾ
ми, т.е. ра
ཾ
звит
ཾ
ие онлайн-вз
ཾ
аи
ཾ
мо
ཾ
де
ཾ
йствия (опросы на оф
ཾ
иц
ཾ
иа
ཾ
льных сайтах
органов го
ཾ
су
ཾ
да
ཾ
рственно
ཾ
й власти и ме
ཾ
ст
ཾ
но
ཾ
го самоуправления, анке
ཾ
ти
ཾ
ро
ཾ
ва
ཾ
ни
ཾ
е в
подведомственных уч
ཾ
ре
ཾ
жд
ཾ
ения
ཾ
х).
В ро
ཾ
ссий
ཾ
ск
ཾ
ом обществе нужно со
ཾ
зд
ཾ
ат
ཾ
ь гармоничную и со
ཾ
от
ཾ
ве
ཾ
тствую
ཾ
щу
ཾ
ю
социальным интересам об
ཾ
ще
ཾ
ст
ཾ
ва нормативно-пр
ཾ
авовую конструкцию
системного вз
ཾ
аи
ཾ
мо
ཾ
де
ཾ
йствия граждан и го
ཾ
су
ཾ
да
ཾ
рства, направленную на
эффективное совместное ре
ཾ
ше
ཾ
ни
ཾ
е социальных, по
ཾ
ли
ཾ
ти
ཾ
че
ཾ
ск
ཾ
их, управленческих
во
ཾ
пр
ཾ
осов. При эт
ཾ
ом человек, ег
ཾ
о интересы и со
ཾ
ци
ཾ
ал
ཾ
ьные потребности, уч
ཾ
ет
законной позиции гр
ཾ
аж
ཾ
да
ཾ
н должны выступить уз
ཾ
ло
ཾ
выми элементами
эффективной пр
ཾ
авовой политики участия об
ཾ
ще
ཾ
ст
ཾ
ве
ཾ
нности в управлении делами
го
ཾ
су
ཾ
да
ཾ
рства.
Таким об
ཾ
ра
ཾ
зо
ཾ
м, для эффективного ра
ཾ
звит
ཾ
ия системы общественного ко
ཾ
нт
ཾ
ро
ཾ
ля
в Российской Федерации не
ཾ
об
ཾ
хо
ཾ
ди
ཾ
мо принять следующие ме
ཾ
ры:
создание стройной за
ཾ
ко
ཾ
но
ཾ
да
ཾ
те
ཾ
льно
ཾ
й базы обеспечения об
ཾ
ще
ཾ
ст
ཾ
ве
ཾ
нног
ཾ
о
контроля: внесение изменений в не
ཾ
ко
ཾ
то
ཾ
рые нормативные правовые ак
ཾ
ты в связи с
пр
ཾ
инят
ཾ
ие
ཾ
м Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах
общественного ко
ཾ
нт
ཾ
ро
ཾ
ля в Российской Федерации»;
расширение гарантий конституционного права граждан на участие в
управлении делами государства на всех уровнях – федеральном, региональном и
муниципальном;
повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов
государственной власти и местного самоуправления;
обеспечение роста гражданской активности населения: привлечение граждан
к участию в деятельности общественных советов при органах государственной
власти и местного самоуправления;
51
стимулирование и координация инициатив профессиональных сообществ,
общественных организаций в различных сферах;
повышение доверия к общественным организациям как со стороны граждан,
так и со стороны органов государственной власти и местного самоуправления.
В качестве вывода следует отметить, что развитие системы общественного
контроля в Российской Федерации позволит повысить доверие граждан к органам
государственной власти и местного самоуправления, снизить уровень коррупции,
улучшить качество и повысить эффективность государственного управления. Тем
не менее, одних лишь мер со стороны государства совершенно недостаточно.
Гражданам необходимо также проявлять инициативу, участвовать в деятельности
общественных советов и различных мероприятиях, организуемых органами
государственной власти и местного самоуправления. Только совместными
усилиями можно достичь должного уровня развития гражданского общества.
52
Глава 3. Проблемы повышения эффективности общественного контроля и
перспективы его совершенствования в Российской Федерации
3.1 Проблемы организации общественного контроля за деятельностью
органов государственного управления в Российской Федерации
Основная задача любого правового демократического государства -
обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина. При
этом органы государственной власти не всегда могут добросовестно и
эффективно выполнять свои обязанности при отсутствии обратной связи и
контроля со стороны общества в лице граждан государства и различных
общественных объединений. Бесконтрольная же власть подвержена коррупции,
снижается уровень рациональности и эффективности управления обществом.
Общественный контроль - это как раз тот механизм, который позволяет
обществу в лице отдельных граждан, общественных организаций контролировать
власть, как на этапе принятия, так и на этапе реализации решений и оценки
полученных результатов.
Общественный контроль - это деятельность субъектов общественного
контроля по наблюдению, проверке и оценке соответствия общественным
интересам деятельности объектов общественного контроля. Под действиями
в общественных интересах понимается деятельность субъектов общественного
контроля, нацеленная на признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека
и гражданина, иных конституционных прав и ценностей.
66
В современной России общественный контроль в большинстве случаев
реализуется через обращения граждан (общественных объединений) об известных
им нарушениях законодательства, неправомерных действиях сотрудников
органов государственной власти и местного самоуправления. Однако
процедура получения таких сведений и обеспечение ответной реакции органов
66
Материалы по теме «Гражданская активность (инициатива) и общественный контроль на местном уровне
[Электронный ресурс] // Всероссийский совет местного самоуправления. URL: http://vsmsinfo. ru/dokumenty-
i-materialy/2014-05 -21 -10-23 -08/grazhdanskaya-aktivnost-initsiativa-i-obshchestvennyj-kontrol-na-mestaom-
urovne/