13
управляемых субъектов права, не подчиненных надзорным органам; 5)
является важнейшей административно-правовой гарантией нормального развития
гражданских, трудовых, семейных, земельных и других отраслевых
правоотношений; 6) обеспечивает необходимую связь норм права с
(юрисдикционными) правоприменительными актами в целостный механизм
правового регулирования, "заполняя" правовое пространство между правовым
нормированием и юридической ответственностью за правонарушения»
18
.
В целом можно согласиться с приведенной системой специфических свойств
государственного (административного) надзора, добавив, что он: осуществляется
специально уполномоченными органами государственного управления,
наделенными соответствующей властной компетенцией;
В зависимости от сферы осуществления контрольной и надзорной
деятельности государственных органов О. Е. Саенко предлагает разделить
контроль на несколько видов: экономический, социальный, экологический и т. д
19
.
С данным подходом вполне можно согласиться, добавив к перечисленным
видам гражданский (общественный) надзор.
Наибольшее распространение в научной литературе получила
классификация видов государственного контроля и административного
надзора по осуществляющим его субъектам. В этой связи, по нашему мнению,
следует выделить: государственный (парламентский, управленческий,
судебный) и общественный (коллективный, например, Общественной палатой, и
индивидуальный со стороны частных лиц) контроль.
Надзор, в свою очередь, делится на административный надзор,
прокурорский надзор, судебный надзор. Государственный контроль
осуществляют как государственные органы, так и общественные организации,
трудовые коллективы, отдельные граждане. «В последнее время ряд ученых
выделяет такую форму контроля, как аудит. Аудит- предпринимательская
деятельность аудиторов по осуществлению независимых проверок
18
Зырянов С. М. Административный надзор органов исполнительной власти: автореф. дис ... д-ра юрид. наук. -
М., 2010. - С. 12-13.
19
Савенко О. Е. Контрольная функция государственных органов: дис ... канд. юрид. наук. -М., 2004. -С. 39.
14
бухгалтерской отчетности, платежно-расчетной документации, налоговых
деклараций и других финансовых обязательств и требований экономических
субъектов с целью установления достоверности их бухгалтерской отчетности и
соответствия совершенных ими финансовых и хозяйственных операций
нормативным актам».
В зависимости от направленности следует выделить внутренний и внешний
контроль; надзор может быть исключительно внешним.
В зависимости от частоты проведения различают: постоянный
(регулярный), периодический, выборочный, исключительный контроль; плановый
и неплановый надзор.
В зависимости от территориальной сферы следует выделять контроль и
надзор, осуществляемые федеральными органами государственной власти,
органами государственной власти субъектов РФ; муниципальные органы могут
осуществлять лишь муниципальный контроль.
По последствиям проведения различают: корректирующий контроль и
контроль управленческого решения; надзор, результатом которого является
применение мер государственного принуждения, и надзор, не влекущий
возникновения мер государственного принуждения.
1.2 Историко-правовые этапы развития контроля за деятельностью
государственных органов власти в дореволюционной России и СССР
Сам термин «контроль» применительно к рассматриваемой сфере вошел в
официальное употребление только в советское время (в научных исследованиях
его активное использование также началось в советский период
20
). В
20
Государственный и общественный контроль в СССР / под ред. В.И. Туровцева. М.: Наука, 1970; Шорина
Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР.
15
дореволюционных законодательстве, управленческой практике, науке
государственный контроль преимущественно рассматривался через категорию
ответственности. В самодержавный период указанный контроль замыкался на
особе монарха.
Достижения советской административной науки являются
незыблемыми постулатами, определяющими контроль как самобытное
правовое явление. Между тем, время не стоит на месте, а развитие общества и
государства требует адаптированных к современной жизни механизмов
государственно-контрольной деятельности.
Следует сказать, что все значительные изменения последних лет можно
разделить на два направления.
Прежде всего, предприняты попытки по организационному
обособлению форм государственного взаимоконтроля ветвей
государственной власти в отношении друг друга. В частности, в 2013 году
приняты важные законодательные акты, посвященные парламентскому
контролю, финансовому государственному контролю и другим
организационно-правовым формам государственной контрольной
деятельности по обеспечению качества осуществления государственной
власти.
21
Вторым важнейшим направлением модернизации системы
государственного контроля на современном этапе стали мероприятия,
регулирующие порядок осуществления государственного контроля в
различных сферах общественной жизни: транспорта, связи, строительства,
энергетики и т.д. Так, после перераспределения в 2004 году системы
федеральных органов государственной власти и функций государственного
управления в значительной степени оптимизирована деятельность самой
системы государственных органов исполнительной власти по осуществлению
функций контроля и надзора.
21
Чиркин В.Е. Контрольная власть. М.: Юристъ, 2008. С. 8.
16
Благодаря принятию Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ
«О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при
осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального
контроля»
22
(взамен устаревшего закона 2001 г.) было существенно
ограничено вмешательство государства в экономическую деятельность
субъектов предпринимательства. «К 2011 г. в определенной мере была
завершена работа по приведению отраслевых законов в соответствие
требованиям Закона № 294-ФЗ. Федеральным законом от 18 июля 2011 г. №
242-ФЗ внесены изменения более чем в 60 федеральных законов»,
23
так или
иначе определяющих реализацию контрольно-надзорной деятельности в
различных сферах общественной жизни от экономики до охраны
окружающей среды.
Кроме того, контрольные функции государственных органов (органов
исполнительной власти) подверглись процедурно-процессуальному
правовому регулированию путем ведомственной административной
регламентации в виде административных регламентов. Большое
количество процедур контрольной деятельности, наконец, в некоторой
степени были упорядочены.
Учитывая достигнутые результаты, распоряжением Правительства РФ от
10 июня 2011 г. № 1021-р была утверждена Концепция снижения
административных барьеров и повышения доступности государственных и
муниципальных услуг на 2011 - 2013 гг., а также План мероприятий по ее
реализации
12
. Данным актом актуальность основных направлений Концепции
административной реформы 2006-2010 годов, по-прежнему, была сохранена.
Особый интерес вызывает история становления и развития
государственных институтов контрольной деятельности в России. Лишь с
позиций изучения прошлого и настоящего возможно эффективное будущее.
Обусловленный, действующим государственным режимом, типом
22
СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). ст. 6249.
23
Ноздрачев А.Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал российского права. 2012.
№6. С. 18-28.
17
общественно-экономической формации, условиями общественной жизни и
развития человеческого самосознания, процесс формирования
государственного контроля в России прошел несколько стадий.
Чернецкая О.Н. при рассмотрении вопроса о зарождении и развитии
государственного контроля в России пришла к выводу о необходимости
выделения трех этапов: «первый этап - зарождение государственного
контроля в дореволюционной России, второй - государственный контроль в
советское время и третий - государственный контроль в постсоветское
время»
24
. По мнению указанного автора, государственный контроль был
впервые введен в 1811 году, с которого и следует исчислять первый
выделенный этап. Этот год ознаменован созданием Главного управления
ревизии государственных счетов. В целом соглашаясь с предложенной
периодизацией, хотелось бы выразить несогласие относительно
необходимости выделения точной даты, с которой следует производить
отсчет истории государственного контроля в нашей стране.
Существуют и иные точки зрения на вопрос о моменте возникновения
отечественного государственного контроля, связанные с созданием тех или
иных органов управления государственной администрации различных эпох. В
частности, Владимирова О.В. приходит к выводу о том, что
институциональное возникновение государственного контроля связано с
введением в XV-XVI вв. приказной системы управления
29
.
По мнению ряда других авторов, определяющую роль в формировании
институт государственного контроля сыграл российский фискалитет эпохи
Петра I в начале XVIII в
25
.
Беляев В. П. предлагает «начинать отсчет деятельности
государственного контроля в нашем государстве» с 1836 года, когда «Главное
24
Чернецкая О.Н. Эволюция института государственного контроля в Российском государстве в парадигме
развития общественного самосознания // История государства и права. 2012. № 24. С. 28 - 31.
25
Владимирова О.В. Государственный финансовый контроль России в XVII-XIX вв. (историко-правовое
исследование): Дисс... канд. юрид. наук. Белгород, 2003. С. 28.
18
управление ревизии государственных счетов было преобразовано в
Государственный контроль»
26
.
Следует сразу отметить, что государственный контроль, реализуемый
вышеуказанными государственными учреждениями, относился, прежде всего,
именно к финансовой сфере.
Важной вехой в формировании системы эффективного
государственного контроля является период создания в XIX в. специальных
органов по отраслевому принципу - министерств. «Министерства, каждый по
своему, сосредоточили всю полноту власти, проистекающей до местных
(губернских и уездных) учреждений. Чиновник министерства осуществлял
свою проверочную деятельность согласно предписанию министра о
возложенном на него поручении»
27
.
Кардинальные изменения в общественном устройстве советского
периода, обусловленные сменой общественно-экономической формации,
ознаменовали попытку введения иных принципов управления делами
государства и осуществления контрольной деятельности. Повсеместно
введенная система рабоче-крестьянского контроля стала механизмом
обеспечения соблюдения дисциплины, порядка, безопасности граждан,
сохранности национализированного имущества и эффективности народного
хозяйства
28
. «Так, 14 ноября 1917 г. Всероссийский центральный
исполнительный комитет (ВЦИК) и Совет народных комиссаров (СНК) своим
Декретом утвердили и ввели в действие Положение о рабочем контроле, в
соответствии с которым местным Советам рабочих, крестьянских и
солдатских депутатов было предоставлено право принимать нормативные
акты о рабочем контроле, в которых конкретизировались права и обязанности
контрольных органов в соответствии с местными условиями и
26
Платонова Н.В. Государственный контроль (фискалитет) в России и русское общество в первой четверти
XVIII века: Дис. ... канд. ист. наук. М, 2000. С. 50.
27
Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики:
диссертация ... доктора юридических наук. Саратов, 2006. С. 65.
28
Чуб Н.В. Правовые формы осуществления контрольно-надзорной деятельности министерств как органов
государственной власти России (из истории вопроса) // История государства и права. 2012. № 23. С. 20 - 22.
19
обстоятельствами. Кроме того, они могли совершать проверки всех
документов предприятий, учреждений, касающихся работы предприятий,
наличия сырья и продуктов, денежных средств, их использования и расхода,
контролировать и проверять производственные вопросы, режим рабочего
времени... Позднее положение в стране сложилось таким образом, что
основную роль в осуществлении контрольной деятельности взяли на себя
представительные органы государственной власти - Советы, которые на
основании Декрета «О полноте власти Советов» были провозглашены
единственными органами власти в государстве»
29
.
К концу 1919 г. фактически существовало 3 системы контроля: народный
комитет госконтроля, ведомственные контрольные органы при главках,
центрах, рабоче-крестьянские инспекции (РКИ). Выполняемые ими функции
нередко пересекались, что создавало путаницу.
Конституция 1977 г. в ст. 9 определила, что усиление народного контроля
представляет собой одно из базовых направлений развития социалистической
демократии, а в ст. 48 закрепила право граждан СССР на участие в управлении
общественными и государственными делами. Таким образом, обеспечивалась
возможность избирать и быть избранным в Советы народных депутатов и иные
выборные государственные органы, принимать участие во всенародных
голосованиях и обсуждениях, народном контроле, в работе общественных
организаций, государственных органов и органов общественной
самодеятельности, в собраниях трудовых коллективов и собраниях по месту
жительства. В соответствии с ч. 3 ст. 126 Конституции СССР вторая сессия
Верховного Совета СССР десятого созыва 30 ноября 1979 г. приняла закон «О
народном контроле в СССР».
Попытка замены государственного контроля на контроль
общественный, безусловно определившая некоторые положительные
результаты, стала не совсем удачной. «Советскому обществу, достигшему
29
Осляков В.Г. История становления и развития государственного контроля в России //
Предпринимательское право. Приложение «Бизнес и право в России и за рубежом». 2010. № 3. С. 60 - 66.
20
относительного благополучия, так и не удалось отладить систему
самоуправления и действенного контроля «низов» над «верхами», без
эффективной работы, которой оно оказалось беззащитным перед диктатурой
партийных вождей и всевластием партийно-государственной элиты....
30
Свои
функции контроль выполнял, исходя из тенденциозных политических
установок командно-административной системы управления народным
хозяйством» партийно-государственными структурами. Двойное
подчинение народного контроля множеству существовавших
государственных органов фактически означало, что это был все тот же
государственный контроль.Таким образом, утвержденный народный контроль
содержал в себе черты как общественных, так и государственных начал. То, что
он осуществлялся общественностью, характеризует его как общественную
функцию. Одновременно с этим контроль имеет и черты государственной
функции, так как основой его является воля партийно-государственного
аппарата, которая выражается в проводимой политике и правовых актах.
Таким образом, можно отметить проблему обеспечения баланса свободы и
власти, так как, с одной стороны, реальная свобода индивида вне сильной
государственности невозможна, с другой стороны, сильное государство,
которое не обеспечило последовательную защиту свободы, обречено на
переход в тоталитарный режим.
Крайности государственно-правового механизма Советского
государства сменились крайностями периода «перестройки и реформ»,
«юридических коллизий», «войны законов», «парада суверенитетов» и т.д.
31
начала 90-х годов XX века. «На смену тотальному контролю, который был
присущ Советскому государству, пришли иные, более «действенные»
способы повышения эффективности государственного управления, название
которым - полная бесконтрольность, можно даже сказать произвол, до
недавнего времени царящий во всех сферах общественно-правовой жизни
30
Чернецкая О.Н. Эволюция института государственного контроля в Российском государстве в парадигме
развития общественного самосознания // История государства и права. 2012. № 24. С. 28 - 31.
31
Малько А.В., Шундиков К.В. Правовая политика современной России: цели и средства // Государство и
право. 2001. №7. С. 17.
21
молодой рыночной России»
32
. Однако, благодаря решительным действиям
политических лидеров руководства страны, начало XXI века прошло под
знаком укрепления законности и правопорядка. Контрольная деятельность
как вид юридической деятельности вновь стала актуальным предметом
научных изысканий. Более подробно о контрольном механизме современной
России и его актуальных проблемах речь пойдет в следующих разделах
настоящего исследования.
Нами были затронуты лишь основные вехи процесса исторической
эволюции отечественного государственного контроля, поскольку глубокое
изучение данного вопроса не входит в цели и формат данной работы. Тем не
менее, можно сделать обоснованный вывод, что сама сущность государства, как
результат общесоциальных антагонизмов, детерминирует необходимость в
процессе управления проверять, наблюдать, корректировать посредством
специально созданных государственных институтов. А вот формы, принципы,
задачи этого государственного контроля могут быть совершенно
многообразны на различных этапах развития государства и во многом зависят
от формы правления, политического режима, формы самого государства и
развития общества в целом. Несмотря на многообразие форм и иных
структурных составляющих контрольной деятельности сущность контроля,
так же как и сущность государства, всегда едина и выражает его содержание,
функции, признаки и т.д.
Классическая школа социального управления рассматривает
контроль как важнейшую функцию управления. Данное положение по
глубине проникновения в суть рассматриваемого явления является
совершенно справедливым для любой социальной общности на любом
этапе его развития. В этой связи профессор О.В. Химичева указывает:
«Контроль представляет собой продолжительную функцию управления,
осуществляемую в течение всего цикла реализации управленческого решения.
32
Мецаев Б.К. Контроль как средство правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. №2. С.
16.
22
Чем выше уровень управления, тем четче контроль проявляется как са-
мостоятельная функция»
33
.
Интерпретируя данный постулат, советская юридическая наука
(прежде всего, следует отметить работы великих ученых М.С.
Студеникиной, Н.И. Химичевой, В.М. Горшенева и др.) вывела ряд иных
неоспоримых фундаментальных положений. В частности, контроль - это,
прежде всего, вид юридической деятельности. Так, В.М. Горшенев,
рассуждая о видах юридической деятельности, выделяет правотворческую,
правоприменительную, учредительную и контрольную деятельность.
Чиркин В.Е., развивая это положение, указывает: «В государствоведении, в
юридической науке государственный контроль изучается как особый вид
деятельности органов государства, имеющих контрольные полномочия,
осуществляемый путем особых процедур и завершающийся определенным
результатом (пусть это будет лишь составление акта проверки, ревизии или
установление общей картины состояния определенной сферы жизни страны при
мониторинге)»
34
.
В советской науке контроль также рассматривался как важнейший
способ обеспечения законности и дисциплины. В связи с этим А.В.
Ерицян говорит о проявлении контроля как о правовой процедуре,
направленной на выявление возможных составов правонарушении
35
.
Однако это совсем не означает, что контрольная юридическая
деятельность носит сугубо принудительный характер. Это скорее лишь
одно из его проявлений или признак в случаях неправомерного
виновного отклонения от заданных в процессе управления параметров. «Сводить
контроль к принуждению — значит искажать исходное его назначение, сужать его
многофункциональность. Да и власть нельзя отожествлять только с
принуждением. Принуждение в границах контроля является лишь особым
33
Химичева О.В. Концептуальные основы процессуального контроля и надзора на досудебных стадиях
уголовного судопроизводства: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право. 2004. С. 30-31.
34
ЧиркинВ.Е. Контрольная власть. М.: Юристъ, 2008. С. 100.
35
Ерицян. А.В Государственный контроль за соблюдением законодательства субъектами предпринима-
тельской деятельности (теоретический аспект) // Государство и право. 2002. № 2. С. 106.