53
власти в виде принятия конкретных решений нормами права практически не
регулируется. По действующим правилам вся помощь сводится к
предоставлению информации, что регламентировано Федеральным законом от 02
мая 2006 г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан
Российской Федерации», Федеральным законом от 09 февраля 2009 г. №8-
ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных
органов и органов местного самоуправления».
Относительно новой формой общественного контроля являются
общественные советы
67
, учреждаемые при федеральных органах
исполнительной власти. Причем, нынешняя компетенция укладывается все так
же в сферу регулирования законом об обращениях и порядке информирования
о деятельности органов государственной власти. В то же время по данным
социологов в России в деятельности общественно-консультативных советов
участвуют «карманные» общественные организации либо отобранные по
неясному принципу.
Также в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2014 года №212-
ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»
предусмотрены следующие формы осуществления общественного контроля:
Общественный мониторинг.
Общественная проверка.
Общественная экспертиза.
Общественное обсуждение.
Общественные (публичные) слушания.
В качестве приоритетных направлений внедрения и развития
механизмов открытости органов государственной власти и местного
самоуправления предусмотрены:
работа с открытыми данными, т.е. повышение качества, полноты,
достоверности и актуальности предоставляемой информации, а также
67
Стародубова О.Е. Общественный контроль: правовая поддержка // Журнал российского права. 2013.
№ 2. С. 133.
54
размещение информации о деятельности органа государственной власти
(местного самоуправления) на его официальном сайте в сети «Интернет» для
возможности ознакомления гражданами;
совершенствование работы общественных советов, комиссий, рабочих групп,
т.е. обеспечение вовлечения в широкое обсуждение как можно большего
количества граждан и организаций, представителей различных социальных
групп, в то же время, необходимо улучшить систему отбора общественных
организаций в общественные организации, повысив открытость и прозрачность
данной процедуры для граждан;
дальнейшее совершенствование форм и способов обратной связи с
гражданами, т.е. развитие онлайн-взаимодействия (опросы на официальных
сайтах органов государственной власти и местного самоуправления,
анкетирование в подведомственных учреждениях).
68
Тем не менее, анализ существующей практики общественного
контроля в Российской Федерации свидетельствует о том, что целостная
система общественного контроля в стране отсутствует, а эффективность
проводимых мероприятий в большинстве случаев крайне невелика и не
приводит к существенному улучшению качества государственного управления,
местного самоуправления, что ведет к росту коррупции, неудовлетворенности
граждан, нарастанию социального напряжения в обществе. Причин сложившейся
ситуации несколько:
Одна из главных проблем состоит в том, что существующее правовое
регулирование общественного контроля в Российской Федерации фрагментарно
и поверхностно.
Вторая большая проблема - низкая вовлеченность широких масс
населения и институтов гражданского общества в лице реальных
некоммерческих организаций в осуществление общественного контроля за
деятельностью государственных органов власти и местного самоуправления.
68
Антипьев К. А. Общественный контроль в системе местного самоуправления
[Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://vestnik.uapa.ru/ru/issue/2012/02/26/
55
Во многом это связано с низким уровнем межличностного доверия в
российском обществе, а также низким уровнем доверия
населения к самим институтам гражданского общества.
Также необходимо учитывать тот факт, что в России происходит только
становление системы общественного контроля.
Так, механизмы институанализированного гражданского участия в
общественном контроле представлены довольно широко на федеральном уровне и
на уровне субъектов федерации: общественные палаты, институты
уполномоченных по правам человека и по правам детей, молодежные
парламенты и т.д. Но, как можно заметить, наиболее развиты те формы,
которые больше всего связаны с властью, формируются ею, интегрированы во
властные структуры.
Таким образом, для эффективного развития системы общественного контроля
в Российской Федерации необходимо принять следующие меры:
создание стройной законодательной базы обеспечения общественного
контроля: внесение изменений в некоторые нормативные правовые акты в
связи с принятием Федерального закона от 21 июля 2014 г. №212-ФЗ «Об
основах общественного контроля в Российской Федерации»;
расширение гарантий конституционного права граждан на участие в
управлении делами государства на всех уровнях - федеральном, региональном и
муниципальном;
повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов
государственной власти и местного самоуправления;
обеспечение роста гражданской активности населения: привлечение
граждан к участию в деятельности общественных советов при органах
государственной власти и местного самоуправления;
- стимулирование и координация инициатив профессиональных сообществ,
общественных организаций в различных сферах;
56
- повышение доверия к общественным организациям, как со стороны
граждан, так и со стороны органов государственной власти и местного
самоуправления.
В качестве вывода следует отметить, что развитие системы
общественного контроля в Российской Федерации позволит повысить доверие
граждан к органам государственной власти и местного самоуправления,
снизить уровень коррупции, улучшить качество и повысить эффективность
государственного управления. Тем не менее, одних лишь мер со стороны
государства совершенно недостаточно. Гражданам необходимо также проявлять
инициативу, участвовать в деятельности общественных советов и различных
мероприятиях, организуемых органами государственной власти и местного
самоуправления. Только совместными усилиями можно достичь должного
уровня развития гражданского общества.
3.2 Перспективы совершенствования общественного контроля над
деятельностью ораганов государственной власти
Институты общественного контроля можно разделить на несколько групп:
1. Непосредственно выполняющие функцию общественного контроля
(профсоюзы, политические партии, общественные объединения и др);
2. Институты, выявляющие общественное мнение (СМИ, общественные
экспертизы, омбудсмены и др.).
Формы общественного контроля могут быть самыми
разнообразными: публичные слушания, открытые заседания
представительного органа, независимые экспертизы и др. Одной из
важнейших форм общественного контроля является направление
обращений гражданами в органы местного самоуправления. Однако,
«эффективность их деятельности невелика, не установлены показатели ее
оценки, необходима разработка соответствующего "измерителя". Одним из
57
таких показателей может стать степень удовлетворенности населения» , -
отмечает Ю. А. Тихомиров.
Характерной чертой институтов общественного контроля является то,
что преимущественно они создаются «снизу», то есть самим обществом. Однако, в
российских реалиях «общественные организации очень быстро подпадают
под государственное влияние. Необходима поддержка гражданами в меру
своих сил инициативных организаций»
69
. Проблема огосударствления
является одной из фундаментальных для России. Причем, деструктивный
характер этого влияния отражается только на тех институтах и явлениях,
которые должны быть культивированы самим обществом, без влияния
государства. Из этого также вытекает проблема невозможности Россией
повторить опыт европейских государств по созданию гражданского
общества. Если в Европе эти процессы шли независимо от государства, то
в отечественной практике такой независимости гражданское общество не
обрело.
Публичные слушания являются одной из важнейших форм
общественного контроля на муниципальном уровне. Как отмечает А. Е.
Помазанский, «публичные слушания проводятся по инициативе главы
муниципального образования или представительного органа, хотя
законодательно закреплена возможность их проведения по инициативе
населения. Результат публичных слушаний носит консультативный
характер, что значительно снижает их роль. В связи с этим целесообразно
придать публичным слушаниям статус референдума, это позволит
реализовать их потенциал в полной мере». Однако, на наш взгляд, придание
статуса референдума публичным слушаниям, во-первых, обесценит
институт референдума, как формы выражения мнения граждан только по
особо важным темам. Во-вторых, усложнит процедуру публичных
слушаний и вызовет отторжение и недоверие у граждан. К тому же, такое
69
Стародубова О.Е. Общественный контроль: правовая поддержка // Журнал российского права. 2013. №
2. С. 130.
58
усложнение процедуры публичных слушаний для муниципального уровня не
всегда необходимо, так как публична власть не может игнорировать
прямое волеизъявления граждан.
Ю. А. Тихомиров выделяет следующие важнейшие аспекты
отечественного общественного контроля: «1) необходимо разрабатывать
концепцию общественного контроля, отражающую тенденцию усиления
влияния гражданского общества на государство; 2) уточнить задачи
институтов общественного контроля и их правовые статусы; 3) продолжить
работу по повышению правовой грамотности граждан и повышению их
социально-правовой активности; 4) разработать процедуры осуществления
общественного контроля и определить основания и меры ответственности
государственных служащих за реализацию рекомендаций общественных
институтов»
70
.
Одной из форм общественного контроля является мониторинг. Можно
говорить об определенной тенденции по профессионализации этой деятельности.
Иллюстрацией этого являются Указ Президента РФ от 20.05.20 № 657 «О
мониторинге правоприменения в Российской Федерации», Постановление
Правительства РФ от 19.08.2011 № 694 «Об утверждении методики
осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации».
Очевидно, что мониторинг, т.е. постоянное или временное наблюдение за
деятельностью органов власти, организаций, выполняющих публичные
функции, требует не только сбора определенного фактического материала,
но и его последующей переработки, систематизации, анализа, обобщения. А
для этого нужны профессиональные компетенции.
В субъектах РФ также наблюдается тенденция профессионализации
общественного контроля. Так, в ст. 3 Закона Республики Дагестан от 13.03.2015
№ 19 «Об общественном экологическом контроле»
71
предусматривается, что
общественными экологическими инспекторами могут быть граждане РФ,
70
Тихомиров Ю. А. Современное публичное право. – М.: ЭКСМО, 2008, с. 90.
71
Указ Президента РФ от 26.05.2009 № 599 «О мерах по совершенствованию высшего юридического
образования в Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ.- 2009.- № 22.- ст. 2698
59
обладающие специальными знаниями и навыками, необходимыми для
осуществления деятельности общественных экологических инспекторов.
Аналогичные нормы есть и в Законе Кабардино-Балкарской Республики
от 17.03.2014 № 6-РЗ «Об общественном экологическом контроле».
Согласно Приказу Департамента ЖКХ и государственного
жилищного надзора Томской области от 28.02.2014 № 10 «Об
общественном жилищном контроле» общественные жилищные инспекторы
- лица, осуществляющие на территории Томской области общественный
жилищный контроль и получившие статус общественных помощников
государственных жилищных Общественными помощниками Томской области
могут быть области.
Вопрос профессионализации общественного контроля имеет и иной аспект. В
Законе говорится об общественной проверке, анализе и общественной оценке
издаваемых ими актов и принимаемых решений. Иными словами, речь идет о
проверке, анализе, оценке качества оказываемой государственной
муниципальной услуги. А это, в свою очередь, требует наличия
соответствующих регламентов, стандартов, оценить которые могут иногда
только специалисты.
На это же, кстати, указывается и в докладе Общественной палаты России
о состоянии гражданского общества: необходимо сформировать ассоциации
общественного контроля во всех основных социально значимых сферах
(здравоохранении, образовании, культуре, экологии и др.)
72
. Данные
ассоциации могут осуществлять общественный контроль с учетом
профессиональных компетенций их членов.
Представляется целесообразным предусмотреть необходимость
осуществления общественного контроля за отдельными видами
деятельности органов власти и организаций, выполняющих отдельные
публичные функции на профессиональной основе. Общественными
72
Закон Курской области от 28.04.2015 № 39-ЗКО «О некоторых вопросах осуществления общественного
контроля в Курской области»
60
инспекторами, общественными экспертами могут быть лица, наделяемые
соответствующим статусом по результатам государственной, муниципальной
или общественной аккредитации после проверки их соответствия
определенным профессиональным требованиям. Такой подход будет
коррелировать с принципом профессиональной деятельности, который
положен в основу государственной гражданской и муниципальной службы.
Во-вторых, обращает на себя внимание отсутствие граждан, общественных
или некоммерческих организаций в перечне субъектов общественного контроля,
содержащемся в ст. 9 Закона. Это тем более важно, что для субъектов
общественного контроля предусмотрен механизм получения информации от
органов власти, организаций, выполняющих публичные функции, установлены
иные гарантии.
На необходимость включения граждан, их объединений в качестве
субъектов общественного контроля прямо указывается в ст. 5 Закона, в которой
формулируются цели и задачи общественного контроля. Так, задачей
общественного контроля является повышение уровня доверия граждан к
деятельности государства, а также обеспечение тесного взаимодействия
государства с институтами гражданского общества. Как можно реализовать
эту задачу, если гражданин прямо не поименован в качестве субъекта
общественного контроля?
Анализ правоприменительной практики, экспертных мнений показывает, что
деятельность граждан по осуществлению общественного контроля, например в
форме обращений, является довольно действенной и эффективной. Другим
активным субъектом контроля за деятельностью органов власти являются СМИ,
журналисты, осуществляющие независимое журналистское расследование.
Их деятельность, безусловно, реализуется в соответствии с
законодательством о СМИ, но по своей природе она сродни деятельности по
осуществлению общественного контроля.
Кстати, анализ нормативных правовых актов субъектов РФ
показывает, что в них довольно активно называются граждане в качестве
61
субъектов общественного контроля. В качестве примеров можно привести
Постановление Правительства Севастополя от 11.03.2015 № 153-ПП «О
развитии форм общественного контроля за деятельностью органов
исполнительной власти города Севастополя» и Закон Пермского края от
21.12.2011 № 888-ПК «Об общественном (гражданском) контроле в Пермском
крае».
Вместе с тем в субъектах РФ встречается и более узкий по сравнению с
Законом подход к определению субъектов общественного контроля. В Законах
Курской области от 28.04.2015 № 39-ЗКО «О некоторых вопросах осуществления
общественного контроля в Курской области», Магаданской области от 27.02.2015
№ 1867-ОЗ «Об общественном контроле в Магаданской области»",
Ярославской области от 21.05.2015 № 35-з «Об общественном контроле в
Ярославской области» происходит ограничение перечня субъектов
общественного контроля по сравнению с тем, который установлен в Федеральном
законе.
Представляется целесообразным вернуться к вопросу о субъектах
общественного контроля, добавив в существующий список граждан и их
общественные объединения. Это будет способствовать повышению доверия
граждан к органам власти, позволит гармонизировать законодательство об
общественном контроле и отраслевое законодательство.
Формы общественного контроля. В соответствии со ст. 18 Закона
общественный контроль осуществляется в формах общественного мониторинга,
общественной проверки, общественной экспертизы, в иных формах, не
противоречащих настоящему Федеральному закону, а также в таких формах
взаимодействия институтов гражданского общества с государственными
органами и органами местного самоуправления, как общественные
обсуждения, общественные (публичные) слушания и другие формы
взаимодействия. В Законе более подробно раскрываются все эти формы.
Вместе с тем анализ действующего законодательства показывает
значительно большее многообразие форм, прямо или косвенно связанных с
62
общественным контролем в том смысле, который придается общественному
контролю в ст. 4 Закона.
В качестве иллюстрации активного использования гражданами иных форм
можно привести данные Минюста России, касающиеся их использования на
муниципальном уровне. Так, в течение 2014 года проведены 792 местных
референдума, 4,9 тысячи опросов, 1,9 тысячи конференций, 66 тысяч
публичных слушаний и 83 тысячи собраний жителей, приняты к
рассмотрению 172 правотворческие инициативы граждан
54
. Безусловно, в
разных регионах активность населения разная, однако можно с
уверенностью констатировать, что люди заинтересованы в том, чтобы их
услышали, чтобы их позиция была донесена надлежащим образом до
органов власти.
Согласно ст. 4 Закона под общественным контролем понимается
деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях
наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов
местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций,
иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с
федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в
целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых
ими актов и принимаемых решений.
73
Эти цели достигаются и при
использовании, например, таких форм, как правотворческая инициатива,
публичные слушания, индивидуальные и коллективные обращения
граждан, опросы граждан, массовые акции и др. И проблема здесь не
столько в том, какое количество форм может быть использовано для
осуществления общественного контроля, сколько в том, что разное
отраслевое законодательство использует разные наименования подобных
форм, предлагает разные процедуры их реализации.
73
Самодурова Е.В. Формы выявления и учета мнения населения при решении вопросов градостроительной
деятельности и землепользования (муниципальный уровень). М., 2015.С.65-67