3
Содержание
Введение ....................................................................................................................... 4
Глава 1.Теоретические аспекты организации контроля за деятельностью
органов государственного управления ..................................................................... 7
1.1 Понятие, сущность и виды контроля за деятельностью органов
государственного управления....................................................................................... 7
1.2 Историко-правовые этапы развития контроля за деятельностью
государственных органов власти в дореволюционной России и СССР................ 7
Глаава 2. Современное состояние и перспективы развития системы
общественного контроля деятельностью органов государственного управления
в Российской Федерации .......................................................................................... 24
2.1 Институт общественного контроля в Российской Федерации ....................... 24
2.2 Формы участия граждан в управлении делами государства .......................... 35
Глава 3. Проблемы повышения эффективности общественного контроля и
перспективы его совершенствования в Российской Федерации .......................... 52
3.1 Проблемы организации общественного контроля за деятельностью органов
государственного управления в Российской Федерации ...................................... 52
3.2 Перспективы совершенствования общественного контроля над
деятельностью ораганов государственной власти ................................................. 56
Заключение ................................................................................................................ 66
Список используемой литературы и источников .................................................. 70
4
Введение
Актуальность исседования. Современная Россия — это молодое
демократическое государство, которое имеет опыт монархии и социалистической
власти. Такой разнообразный и, порой, полярно различающийся исторический
опыт не мог не оставить след на функционировании государственной власти.
Данный исторический багаж стал для Российской Федерации клубком
проблем для построения демократических институтов. Ведь, как показал опыт
1990-х годов, транзитдемократических институтов не сделалРоссию
демократией. Такие широкие преобразования всей политической структуры
вызывали у граждан чувство непонимания, раздражения и политического
неучастия. Сегодня, по истечении 25 лет после начала демократических
преобразований, можно констатировать, что избавиться от столь
болезненной ломки государства можно было лишь одним средством —
участием всех граждан в политических преобразованиях. Данное участие в
науке называется «общественным (гражданским) контролем». Вид такого
контроля является незаменимым атрибутом демократического государства с
встроенным в него гражданским обществом. Столь сложные политические
изменения не могут быть исполнены простой директивой «сверху», они
должны быть инициированы самими гражданами, а власть должна играть
роль помощника, но никак не заказчика. Акцентирование внимания на
данной проблематике поможет решить фундаментальные проблемы,
которыеявляются классическими для стран недемократических форм
правления: коррупцию, недоверие властям, отстранённость власти от
граждан. Общественный контроль за властью - чрезвычайно актуальная и
важная тема в современной политической науке.
Степень изученности темы. Теоретическую основу исследования
составили фундаментальные положения Ж. Бодена,Ж.-Ж. Руссо, Дж. Локка,
Ш.Л. Монтескьё,Г.В. Гегеля, И. Канта, о правовом демократическом
государстве. Современные теоретические разработки в данной сфере связаны
5
со следующими зарубежными исследователями: Э.Арато,
Р.Гвардини,Р.Дарендорф, А.Грамши, Д.Кин, Ф. Лово, И.Левин, М.Мартин,
Р.Патнэм, Ф.Фукуяма, С.Хантингтон, Ю.Хабермас.
Существенный вклад в исследование проблемы общественного
контроля в России внесли работы С. П. Абакумов, К. А. Антипьев, М.А.
Бажинова, А.С. Батанова, В.А. Варывдина, В.В. Витюка, В.Н. Влазнева, К.С.
Гаджиева, Ю. А. Гнусарева, А. А. Гончаров, В.А. Гуторова, В.И. Зеркальцева,
Ю.И. Исакова, А. М. Шустрова.
Правовые основы общественного контролярассматривали С.А.
Авакьян, В.В. Гриб, СМ. Зубарев, А. Д. Керимов и др. Различные аспекты
реализации функций гражданского общества и общественного контроля нашли
отражение в работах С. П. Абакумова, Р.Г. Апресяна, М. В. Бутырина, А.А.
Вершинина, Л. АГайнутдиновой,Ю. А. Гнусаревой, А. А. Гончарова, Г.М.
Доровской, Н.В. Мотрошиловой, В.И. Постолаидр.
Эмпирическую базу исследования составили результаты анализа
законодательной базы РФ; официальные Интернет-ресурсы общественных
организаций по практике реализации гражданского контроля; официальные
Интернет-ресурсы органов власти; интервью с лидерами гражданского
общества.
Объектом исследования работыявляются институты общественного
контроля.
Предметом исследования работы является процесс влияния граждан на
органы местного самоуправления в общественных интересах.
Целью работыявляется анализ общественного контроля, как фактора
воздействия на деятельность представительного органа муниципального
уровня.
Задачи работы:
1. Определить понятие и сущность общественного контроля.
2.Проанализировать исторю развития общественного контроля в
дореволюционной России и СССР.
6
3.Рассмотреть систему общественного контроля в РФ.
4.Изучить формы и методы общественного контроля.
5.Выявить проблемы осуществления общественного контроля на
местном уровне.
Методами дипломной работы являются: аналитический, логический,
дескриптивный. Для сбора и обработки эмпирической информации
использовались преимущественно качественные методы - анализ документов и
наблюдение.
Практическая значимость исследуемой проблемы заключается в том, что
данная проблема четко очерчена как в локальном, так и в
институциональном отношении.
Структура и содержание. Работа состоит из трёх глав. В первой главе
рассматриваются теоретические основы общественного контроля. Во второй
главе анализируется система общественного контроля в РФ. В третьей главе
рассматривается практика реализации общественного контроля.
7
Глава 1.Теоретические аспекты организации контроля за деятельностью
органов государственного управления
1.1 Понятие, сущность и виды контроля за деятельностью органов
государственного управления
Контроль — необходимый атрибут государственности и условие нормального
функционирования государственного аппарата. В тех или иных формах контроль
был характерен для всех государств начиная с глубокой древности. В современных
условиях значение контроля для жизнеспособности и конкурентоспособности
государства многократно возросло в сравнении с условиями вековой, полувековой
и даже десятилетней давности. Связано это и с усложнением государственных
функций, и с технологическим развитием, и с расширением сферы
государственной деятельности, и с ростом общественных ожиданий в отношении
государства, и с увеличением потенциального вреда от ошибок и злоупотреблений
должностных лиц, и с повышением возможностей влияния негосударственных
институтов на государственный аппарат
1
.
При рассмотрении вопроса об общественном контроле над органами
государственного и муниципального управления стоит отметить отсутствие
определенной точки зрения в современной науке о таких понятиях, как контроль в
общем и общественный контроль в частности. Как известно, контроль
представляет собой, во-первых, составную часть управления экономическими
процессами и объектами, которая заключается в наблюдении за объектом для
проверки соответствия наблюдаемого состояния данного объекта необходимому и
желаемому состоянию, предусмотренному законами, инструкциями, иными
нормативными актами, а также планами, программами, проектами, договорами,
соглашениями; во-вторых, контроль над объектом, сосредоточение прав по
управлению объектом, реальную власть в одних рука
2
.
1
Тихомиров Ю.А. Современное публичное право: монографический учебник. М.: Эксмо, 2015. С. 362–369.
2
Кузнецов А.С. Общественный контроль, государственный контроль, государственный аудит: к вопросу о
соотношении понятий // Государственный аудит. Право. Экономика. 2012. № 3. С. 113-117.
8
При этом в Толковом словаре великорусского языка В.И. Даля термин
«контроль» определяется как «учетъ, повърка счетовъ, отчетности; присутственное
место, занимающееся повъркою отчетовъ»
3
В современной российской административно-правовой науке
исследования актуальных проблем государственного контроля и надзора весьма
многочисленны и носят разноаспектный характер: зачастую контроль и надзор
рассматриваются как самостоятельные правовые явления
4
, однако, существуют
подходы к их анализу в единстве, когда их рассматривают как контрольно-
надзорную деятельность органов государства и негосударственных
коллективных субъектов.
Место государственного аппарата в осуществлении контроля является
двояким: он может как выступать в качестве субъекта контрольной деятельности,
так и подвергаться контролирующему воздействию. Обозначенная проблематика
контроля в системе разделения властей находится на пересечении этих вариантов,
то есть предполагает осуществление контроля государственными органами за
государственными же органами.
В последние годы законодатель все чаще уделяет внимание контролю в
различных его проявлениях. Так, в 2013 году были приняты Федеральный закон от
07.05.2013 № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в
Российской Федерации»
5
, Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О
парламентском контроле»
6
, Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О
Счетной палате Российской Федерации»
7
. В 2014 году вступил в силу
Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля
в Российской Федерации»
8
. Кроме того, изменения коснулись и основного
закона страны. Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 №
2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской
3
Большой юридический словарь / под ред. А.Я. Сухарева. М.: ИНФРА-М, 2009. 864 с.
4
Терентьев И. А. Общая характеристика контроля и надзора, осуществляемого органами государственной
власти // Административное право и процесс. - 2012. - № 11. - С. 70-72 и др.
5
СЗ РФ. 2013. № 19. ст. 2305.
6
СЗРФ. 2013. №19. ст. 2304.
7
СЗ РФ. 2013. № 14. ст. 1649.
8
СЗ РФ, 28.07.2014, № 30 (Часть I), ст. 4213
9
Федерации»
9
изменена терминология главы 7 Конституции, и теперь она
именуется «судебная власть и прокуратура». Тем самым законодателем,
наконец, подтвержден особый нейтральный конституционно-правовой статус
прокуратуры РФ. Вступил в силу Кодекс административного
судопроизводства
10
, в очередной раз, обособивший судебную форму контроля за
публичной администрацией.
Научный подход к исследованию государственного контроля многообразен
и сложен, что свидетельствует об актуальности данного явления для
современной административно-правовой науки и практики деятельности органов
государственной власти. Так, по мнению Ю. М. Козлова, государственный
контроль включает следующие компоненты, раскрывающие его содержание:
наблюдение за деятельностью соответствующего объекта управления; получение
необходимой объективной и достоверной информации об уровне законности
и дисциплины в государственном управлении; принятие мер по предупреждению
и ликвидации нарушений за
ཾ
ко
ཾ
нности и дисциплины; выявле
ཾ
ни
ཾ
е причин и усло
ཾ
ви
ཾ
й,
способствующих со
ཾ
ве
ཾ
рш
ཾ
ению правонарушения; пр
ཾ
инят
ཾ
ие мер по пр
ཾ
ивле
ཾ
че
ཾ
ни
ཾ
ю
правонарушителя к юр
ཾ
ид
ཾ
ич
ཾ
еско
ཾ
й ответственности
11
. Др
ཾ
уг
ཾ
ой известный
советский уч
ཾ
еный В. М. Горшенев от
ཾ
ме
ཾ
ча
ཾ
л, что «ко
ཾ
нт
ཾ
ро
ཾ
ль, с одной ст
ཾ
ор
ཾ
оны, это
неотъемлемый эл
ཾ
ем
ཾ
ент функции государственного уп
ཾ
ра
ཾ
вл
ཾ
ения, составная ча
ཾ
ст
ཾ
ь
всякого рода ра
ཾ
бо
ཾ
т, а с другой- са
ཾ
мо
ཾ
ст
ཾ
оя
ཾ
те
ཾ
льна
ཾ
я функционально обособленная
де
ཾ
ят
ཾ
ел
ཾ
ьность» . Ю. А. Ти
ཾ
хо
ཾ
ми
ཾ
ро
ཾ
в, определяя су
ཾ
щность контроля, по
ཾ
дч
ཾ
ер
ཾ
ки
ཾ
ва
ཾ
л, что
он выражается в осущ
ཾ
ествле
ཾ
ни
ཾ
и субъектом управления пр
ཾ
овер
ཾ
ки выполнения
обязательных пр
ཾ
ед
ཾ
пи
ཾ
са
ཾ
ни
ཾ
й управляемым объектом
12
. В. П. Бе
ཾ
ля
ཾ
ев в
содержательную ча
ཾ
ст
ཾ
ь понятия «ко
ཾ
нт
ཾ
ро
ཾ
ль» включал «на
ཾ
бл
ཾ
юд
ཾ
ение за
деятельностью по
ཾ
дк
ཾ
онтр
ཾ
ол
ཾ
ьных объектов, их состоянием, выпо
ཾ
лнение
ཾ
м тех или
9
СЗРФ. 2014. №6. ст. 548.
10
СЗ РФ, 09.03.2015, N 10, ст. 1391
11
Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности.- М.:
Юридическая литература, 1987. - С. 29; Туманов Г. А. Организация исполнения управленческих
решений в органах внутренних дел: лекция. - М.: ВШ МВД СССР, 1971. - С. 23.
12
Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса: учебник. - М.: Юрлитин-форм, 1998.-С. 509-
510.
10
иных правил (пр
ཾ
ед
ཾ
пи
ཾ
са
ཾ
ни
ཾ
й). Кроме то
ཾ
го, в содержание ко
ཾ
нт
ཾ
ро
ཾ
льно
ཾ
й деятельности
входят по
ཾ
лу
ཾ
че
ཾ
ни
ཾ
е и анализ со
ཾ
от
ཾ
ве
ཾ
тствую
ཾ
ще
ཾ
й информации; выявле
ཾ
ни
ཾ
е тенденций
и пр
ཾ
ич
ཾ
ин невыполнения (не
ཾ
на
ཾ
дл
ཾ
еж
ཾ
ащ
ཾ
ег
ཾ
о выполнения) за
ཾ
да
ཾ
ни
ཾ
й, предписаний;
пр
ཾ
инят
ཾ
ие в ряде сл
ཾ
уч
ཾ
ае
ཾ
в мер по пр
ཾ
есеч
ཾ
ению выявленных нарушений за
ཾ
ко
ཾ
нности
и по пр
ཾ
ивле
ཾ
че
ཾ
ни
ཾ
ю виновных к от
ཾ
ве
ཾ
тственно
ཾ
ст
ཾ
и»
13
. Сходные по
ཾ
дх
ཾ
од
ཾ
ы к
определению су
ཾ
щности государственного контроля выск
ཾ
аз
ཾ
ываю
ཾ
т и другие
уч
ཾ
еные
2
.
В юридической науке не сложилось однозначного и ясного понятия контроля.
В научных трудах ученых-юристов часто обсуждаются вопросы о системе
контроля, его видах и формах, органах контроля. Так, В.Е. Чиркин полагает, что
государственный контроль есть «совокупная, кумулятивная деятельность,
осуществляемая с помощью различных методов при выполнении единой
специфической функции по государственному управлению»
14
. Д.Н. Бахрах
подчеркивает, что в системах социального управления контроль – «важнейший вид
обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о
фактическом положении дел, о выполнении решений»
15
.
Полагаю, что под общественным контролем за деятельностью органов
государственной власти следует понимать самостоятельный и установленный
законом вид социального контроля компетентных субъектов, направленный на
обеспечение режима законности в деятельности органов государственной власти.
Необходимость государственного ко
ཾ
нт
ཾ
ро
ཾ
ля свидетельствует о ег
ཾ
о значимости
для го
ཾ
су
ཾ
да
ཾ
рства и общества в це
ཾ
ло
ཾ
м. Наибольшее знач
ཾ
ение он имеет им
ཾ
енно в
сферах государственного уп
ཾ
ра
ཾ
вл
ཾ
ения, где преимущественно ра
ཾ
ссма
ཾ
тр
ཾ
ивае
ཾ
тся как
его фу
ཾ
нк
ཾ
ци
ཾ
я. В связ
ཾ
и с этим го
ཾ
су
ཾ
да
ཾ
рственный контроль как фу
ཾ
нк
ཾ
ци
ཾ
я
государственного управления связ
ཾ
ан с иными функциями уп
ཾ
ра
ཾ
вл
ཾ
ения.
Государственный ко
ཾ
нт
ཾ
ро
ཾ
ль обеспечивает конкретность го
ཾ
су
ཾ
да
ཾ
рственно
ཾ
го
13
Беляев В. П. Контроль и надзор как средства реализации правовой политики // Правовая политика и
правовая жизнь. - 2003. - № 4. - С. 41.
14
Чиркин В.Е. Государственное управление. М.: Норма, 2007. 360 с.
15
Бахрах Д.Н. Административное право России. М.: Норма, 2009. С.608
11
управления, ег
ཾ
о осуществление в со
ཾ
от
ཾ
ве
ཾ
тствии с принятым уп
ཾ
ра
ཾ
вл
ཾ
енче
ཾ
ск
ཾ
им
решением. Да
ཾ
нное обстоятельство позволяет пр
ཾ
из
ཾ
на
ཾ
ть важную особенность
го
ཾ
су
ཾ
да
ཾ
рственно
ཾ
го контроля: он носит внутрисистемный ха
ཾ
ра
ཾ
кт
ཾ
ер, т. е.
осуществляется в ра
ཾ
мк
ཾ
ах единого процесса го
ཾ
су
ཾ
да
ཾ
рственно
ཾ
го управления
определенным об
ཾ
ъе
ཾ
кт
ཾ
ом, развивающегося по перечисленным нами ст
ཾ
ад
ཾ
ия
ཾ
м.
Приведенное обстоятельство свид
ཾ
ет
ཾ
ел
ཾ
ьствуе
ཾ
т, что государственный ко
ཾ
нт
ཾ
ро
ཾ
ль
носит внутренний ха
ཾ
ра
ཾ
кт
ཾ
ер, имеет внут
ཾ
ри
ཾ
уп
ཾ
ра
ཾ
вл
ཾ
енче
ཾ
ск
ཾ
ую направленность,
осущ
ཾ
ествля
ཾ
ет
ཾ
ся самим органом дл
ཾ
я стабилизации его де
ཾ
ят
ཾ
ел
ཾ
ьности по
осуществлению го
ཾ
су
ཾ
да
ཾ
рственно
ཾ
го управления. Го
ཾ
су
ཾ
да
ཾ
рственный контроль также
пр
ཾ
ед
ཾ
на
ཾ
знач
ཾ
ен для предупреждения не
ཾ
же
ཾ
ла
ཾ
те
ཾ
льных последствий управленческой
де
ཾ
ят
ཾ
ел
ཾ
ьности, пресечения отрицательных по
ཾ
сл
ཾ
ед
ཾ
ст
ཾ
ви
ཾ
й, исправления
до
ཾ
пу
ཾ
ще
ཾ
нных в ходе управления на
ཾ
ру
ཾ
ше
ཾ
ни
ཾ
й. В связ
ཾ
и с этим он им
ཾ
ее
ཾ
т
непрерывный и по
ཾ
ст
ཾ
оя
ཾ
нный характер, явля
ཾ
ясь определенной стадией
де
ཾ
ят
ཾ
ел
ཾ
ьности по государственному уп
ཾ
ра
ཾ
вл
ཾ
ению. Именно в то
ཾ
м, что
го
ཾ
су
ཾ
да
ཾ
рственный контроль есть оп
ཾ
ре
ཾ
де
ཾ
ле
ཾ
нная правовая и ор
ཾ
га
ཾ
ни
ཾ
за
ཾ
ци
ཾ
онна
ཾ
я
форма государственной де
ཾ
ят
ཾ
ел
ཾ
ьности уполномоченных управляющих
су
ཾ
бъ
ཾ
ек
ཾ
то
ཾ
в, направленная на от
ཾ
де
ཾ
льные стадии управленческого пр
ཾ
оц
ཾ
есса и
предопределяющая направление ук
ཾ
аз
ཾ
анно
ཾ
й деятельности (фу
ཾ
нк
ཾ
ци
ཾ
онал
ཾ
ьная
характеристика), за
ཾ
кл
ཾ
юч
ཾ
ае
ཾ
тся, по нашему мнению, сущность государственного
ко
ཾ
нт
ཾ
ро
ཾ
ля.
Изложенные обстоятельства по
ཾ
звол
ཾ
яю
ཾ
т отметить, чт
ཾ
о сущность
государственного ко
ཾ
нт
ཾ
ро
ཾ
ля заключается в пр
ཾ
овер
ཾ
ке и наблюдении в це
ཾ
ля
ཾ
х
анализа имеющихся от
ཾ
кл
ཾ
онений и сбора управленческой инфо
ཾ
рм
ཾ
ац
ཾ
ии,
раскрытия причин от
ཾ
кл
ཾ
онений, а также формирования пр
ཾ
ед
ཾ
ло
ཾ
же
ཾ
ни
ཾ
й по их
устр
ཾ
анению, осуществляемых дл
ཾ
я руководства определенным об
ཾ
ъе
ཾ
кт
ཾ
ом, и
выра
ཾ
жа
ཾ
ет
ཾ
ся в виде сп
ཾ
ец
ཾ
иа
ཾ
льно
ཾ
й деятельности, об
ཾ
ли
ཾ
че
ཾ
нной в определенную
12
пр
ཾ
авовую и организационную фо
ཾ
рм
ཾ
ы и являющейся специфической фу
ཾ
нк
ཾ
ци
ཾ
ей
управленческого воздействия на объект государственного уп
ཾ
ра
ཾ
вл
ཾ
ения.
Го
ཾ
су
ཾ
да
ཾ
рственный (административный) на
ཾ
дз
ཾ
ор. Следует пр
ཾ
из
ཾ
на
ཾ
ть, что
государственный на
ཾ
дз
ཾ
ор в управлении осущ
ཾ
ествля
ཾ
ет
ཾ
ся посредством трех
осно
ཾ
вных видов: ад
ཾ
ми
ཾ
ни
ཾ
ст
ཾ
ра
ཾ
ти
ཾ
вный, прокурорский и су
ཾ
де
ཾ
бный. Наиболее
ак
ཾ
ти
ཾ
вно в науке ад
ཾ
ми
ཾ
ни
ཾ
ст
ཾ
ра
ཾ
ти
ཾ
вног
ཾ
о права в по
ཾ
сл
ཾ
ед
ཾ
не
ཾ
е время исследуются им
ཾ
енно
проблемы административного на
ཾ
дз
ཾ
ор
ཾ
а
16
.
Среди многообразных по
ཾ
дх
ཾ
од
ཾ
ов к его определению
17
, по нашему
мнению, выделяются сл
ཾ
ед
ཾ
ую
ཾ
щи
ཾ
е. А. В. Мартынов определяет
ад
ཾ
ми
ཾ
ни
ཾ
ст
ཾ
ра
ཾ
ти
ཾ
вный надзор как особ
ཾ
ую форму публичного уп
ཾ
ра
ཾ
вл
ཾ
ения,
имеющую це
ཾ
ли профилактики, пр
ཾ
ед
ཾ
уп
ཾ
ре
ཾ
жд
ཾ
ения и пресечения различных
пр
ཾ
авонар
ཾ
уш
ཾ
ений, обнаружения и ли
ཾ
квид
ཾ
ац
ཾ
ии угроз безопасности об
ཾ
ще
ཾ
ст
ཾ
ву и
государству, за
ཾ
щи
ཾ
ты и охраны ко
ཾ
нсти
ཾ
ту
ཾ
ци
ཾ
онных прав и своб
ཾ
од граждан,
об
ཾ
еспе
ཾ
че
ཾ
ни
ཾ
я законных интересов ор
ཾ
га
ཾ
ни
ཾ
за
ཾ
ци
ཾ
й, противодействия незаконным
де
ཾ
йствия
ཾ
м, реализации правовых но
ཾ
рм с целью решения за
ཾ
да
ཾ
ч управления,
де
ཾ
йствую
ཾ
щу
ཾ
ю в порядке, определяемом нормами административно-надзорных
производств посредством установленных в административном
законодательстве административных процедур
2
. С. М. Зырянов исходит из
перечисления специфических свойств государственного надзора: «1) является
одной из основных правовых форм административной деятельности, тесно
связанной с правовым нормированием, административно-правовыми
разрешениями и запретами, с юридической ответственностью; 2) является одним
из наиболее масштабных способов обеспечения законности в самых
разнообразных областях общественной жизни; 3) является одним из основных
средств правоохраны; 4) оказывает внешневластное воздействие на
16
Пузырев С. В. Административный контроль и надзор как форма исполнительной деятельности органов
внутренних дел Российской Федерации: дис ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2006;
17
Мартынов А. В. Административный надзор в Российской Федерации: теоретические ос
новы построения, практика осуществления и правового регулирования: автореф. дис ... д-ра
юрид. наук. - Воронеж, 2010. - С. 12.