5
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
Глава 1. Теоретические вопросы организации и деятельности органов
законодательной власти субъектов Российской
Федерации………………………9
1.1. Понятие, полномочия и роль законодательных органов субъектов
Российской
Федерации………………………………………………………………9
1.2. Принципы организации и деятельности законодательных органов
субъектов Российской
Федерации…………………………………………………………….14
1.3. Взаимодействие законодательной власти субъектов Российской Федерации
с другими региональными органами
власти………………………………………19
Глава 2. Алтайское Краевое Законодательное Собрание в региональной системе
государственного управления………………………………………………….…28
2.1. История Алтайского Краевого Законодательного Собрания как органа
законодательной (представительной)
власти………………………………….….28
2.2. Сравнительный анализ депутатского корпуса Алтайского Краевого
Законодательного Собрания VI и VII созывов………………………………..….37
Глава 3. Организация деятельности и полномочия Алтайского Краевого
Законодательного Собрания как субъекта государственного
управления……...45
3.1. Полномочия Алтайского Краевого Законодательного Собрания как
субъекта государственного
управления……………………………………………………45
3.2. Анализ зарубежного опыта взаимодействия исполнительной и
законодательной власти……………………………………………………….…...60
6
ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………………….…….72
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ
ИСТОЧНИКОВ………………………….……76
ПРИЛОЖЕНИЯ……………………………………………………………...……..79
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования обусловлена значимостью
законодательных (представительных) органов государственной власти
субъектов РФ для демократического развития российского государства, для его
федеративного устройства, важностью представительной функции
законодательных органов субъектов РФ в свете реализации принципа
народовластия и принципа правового государства, занимающих центральное
место в системе основ конституционного строя России.
На сегодняшний день во всех российских регионах уже сложилась
собственная система организации государственной власти. Одним из
необходимых и обязательных элементов этой системы является
законодательный (представительный) орган государственной власти.
Организация законодательных (представительных) органов государственной
власти, сложившаяся в субъектах РФ, достаточно разнообразна, поскольку
отражает их специфические региональные особенности. При этом необходимо
стремиться к тому, чтобы разнообразие устройства этих региональных органов
не выходило за рамки принципов, закрепленных на федеральном уровне.
Однако приходится констатировать, что региональное законодательство не
7
всегда соответствует стандартам, заданным Конституцией РФ и федеральными
законами. Вместе с тем, федеральное законодательство не всегда учитывает и
отражает в своих нормах достижения конституционно-правовой науки и
практики законодательных (представительных) органов государственной
власти субъектов РФ, которые могли бы способствовать эффективности его
деятельности.
Органы законодательной власти субъектов РФ осуществляют управление
своим регионом, прежде всего, путем принятия законов и иных правовых актов,
а также путем формирования других органов субъекта РФ и осуществления
контроля за их деятельностью.
Однако в вопросах компетенции и особенно во взаимоотношениях с
исполнительной властью законодательные (представительные) органы
различных субъектов РФ неодинаковы.
Различия касаются и форм организации законодательного процесса,
процедуры рассмотрения вопросов.
В некоторых регионах периодически возникают конфронтационные
отношения между законодательной и исполнительной властью, и тогда
законодательный орган, всячески препятствуя деятельности администрации,
как бы выходит на авансцену политической борьбы, подчеркивает свою
самостоятельность. Но в спокойной обстановке роль этих органов кажется
менее заметной, поскольку самые принципиальные вопросы государственной
жизни регулируются федеральным законодательством, а в решении насущных
проблем региона доминирующую роль играет исполнительная власть.
Целью ВКР является рассмотрение деятельности органов
законодательной власти субъектов РФ в системе государственного управления
(на примере Алтайского Краевого Законодательного Собрания).
Данная цель обуславливает решение следующих задач:
1) определить понятие, полномочия и роль законодательных органов
субъектов РФ;
8
2) рассмотреть принципы организации и деятельности законодательных
органов субъектов РФ;
3) изучить взаимодействие законодательной власти субъектов РФ с
другими органами;
4) рассмотреть историю Алтайского Краевого Законодательного
Собрания как органа законодательной (представительной) власти;
5) провести сравнительный анализ депутатского корпуса Алтайского
Краевого Законодательного Собрания VI и VII созывов;
6) рассмотреть организацию деятельности и полномочия Алтайского
Краевого Законодательного Собрания как субъекта государственного
управления;
7) провести анализ зарубежного опыта взаимодействия исполнительной и
законодательной власти.
Степень научной разработанности темы исследования. Рост числа
научных публикаций за последнее десятилетие однозначно свидетельствует о
неподдельном интересе исследователей и ученых к теме становления и
развития государственных органов субъектов РФ. Отдельные вопросы,
касающиеся региональных законодательных (представительных) органов
государственной власти субъектов РФ исследовались в работах С.А. Авакьяна,
А.С. Автономова, Н.А. Богдановой, А.В. Безрукова, И.Г., Дудко, М.Р.,
Дышековой, Т.Д. Зражевской, В.Т. Кабышева, А.Н. Кокотова, Е.В.
Колесникова, Г.Н. Комковой, И.А. Кравца, В.И. Крусса, О.Е. Кутафина, М.М.
Курманова, В.А. Лебедева, А.Ф. Малого, В.В. Полянского, А.С. Саломаткина,
Е.Б. Султанова, Ю.А. Тихомирова, Л.А. Тхабисимовой, А.А. Уварова и др.
Объектом исследования является Алтайское Краевое Законодательное
Собрание.
Предметом исследования являются общественные отношения,
складывающиеся в процессе организации и деятельности законодательных
(представительных) органов субъектов Российской Федерации.
9
Объем и структура выпускной квалификационной работы определены
логикой и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав,
объединяющих семь параграфов, заключения, списка использованных
источников и приложений.
Глава 1. Теоретические вопросы организации и деятельности органов
законодательной власти субъектов Российской Федерации
1.1 Понятие, полномочия и роль законодательных органов субъектов
Российской Федерации
Законодательный (представительный) орган государственной власти
субъекта РФ – это постоянно действующий высший и единственный орган
законодательной власти субъекта РФ, правой статус которого закрепляется
законодательством.
Законодательные (представительные) органы в субъектах РФ
олицетворяют народное представительство и осуществляют главным образом
законодательные функции. Их положение в системе органов государственной
власти определяется принципом разделения властей, который закреплен во всех
конституциях и уставах.
В Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» установлено, что законодательный орган государственной власти
10
является постоянно действующим высшим и единственным органом
законодательной власти субъекта РФ. Его наименование и структура
устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических,
национальных и иных традиций субъекта РФ. Число депутатов
законодательного органа также устанавливается конституцией (уставом)
субъекта РФ.
Законодательные органы формируются на основе всеобщего равного и
прямого избирательного права при тайном голосовании.
Срок полномочий депутатов законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта Российской Федерации одного созыва
устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и не
может превышать пять лет.
Законодательные органы субъектов РФ называются по-разному: Дума
(областная, городская и др.), Государственный совет, Совет, курултай, хурал и
др. В литературе их обобщенно называют законодательными собраниями,
местными парламентами.
В подавляющем большинстве субъектов РФ законодательные органы
однопалатные (двухпалатные имеются не только в отдельных республиках в
составе РФ, например в Кабардино-Балкарии, в Республике Саха (Якутия), в
Свердловской области).
Законодательный орган государственной власти субъе кта РФ
самосто ятельно ре шает вопрос ы организа ционного, пр авового,
и нформацион ного, матер иально-тех нического и ф инансового обес печения
свое й деятельност и. Расходы н а обеспече ние деятел ьности дан ного орган а
власти ут верждаются с амим законо дательным ор ганов госу дарственно й власти
и пре дусматрива ются отдел ьной строко й в бюджете субъе кта РФ.
Законодательный ор ган правомоче н при избр ании в его сост ав не менее
д вух третей от уст ановленного ч исла депут атов. Право мочность е го заседан ия
определ яется его ре гламентом и ли иным акто м, приняты м данным ор ганом и
уст анавливающ им порядок е го деятель ности. Засе дания явля ются открыт ыми,
11
за ис ключением с лучаев, уст ановленным фе деральными з аконами,
ко нституцией и з аконами субъе кта РФ, а т акже регла ментами ил и иным акто м,
приняты м данным ор ганом и уст анавливающ им порядок е го деятель ности.
Полномочия з аконодател ьного (пре дставитель ного) орга на
государст венной власт и субъекта РФ дост аточно обш ирны. К ос новным
пол номочиям (со гласно гл. I I, ст. 5 ФЗ «Об об щих принци пах организ ации
законо дательных ( представите льных) и ис полнительн ых органов
госу дарственно й власти субъе ктов Росси йской Федер ации») относ ятся
следу ющие:
1. Установ ление поря дка проведе ния выборо в в органы мест ного
самоу правления н а территор ии субъект а РФ, деяте льности ор ганов мест ного
самоуправления в пре делах полно мочий зако нодательно го органа субъе кта РФ,
обоз наченных в ко нституции (уст аве) субъе кта РФ.
2. Утвержде ние програ мм социаль но-экономичес кого развит ия субъект а
РФ, предст авленных в ысшим долж ностным ли цом субъект а РФ
(руко водителем в ысшего испо лнительного ор гана).
3. Установ ление нало гов и сборо в, отнесен ных федера льным зако ном к
веде нию субъект а РФ, а та кже порядо к их взима ния;
4. Установ ление поря дка образо вания и де ятельности в небюджетны х и
валютн ых фондов субъе кта РФ, ут верждение отчето в о расходо вании средст в
из этих
5. Установ ление поря дка управле ния и распор яжения собст венностью
субъе кта РФ, в то м числе до лями (паям и, акциями) субъе кта РФ в к апиталах
хоз яйственных об ществ, тов ариществ и и ных организ ационно-пр авовых фор м.
6. Утвержде ние заключе ния и растор жения дого воров субъе кта РФ.
7. Установ ление поря дка назначе ния и прове дения рефере ндума субъе кта
РФ.
8. Установ ление поря дка проведе ния выборо в в законо дательный
( представите льный) орг ан субъект а РФ, а та кже выборо в высшего
12
до лжностного л ица (руково дителя выс шего испол нительного ор гана) субъе кта
РФ.
9. Определе ние администр ативно-терр иториально го устройст ва субъект а
РФ и пор ядка его из менения.
10. Утверж дение схем ы управлен ия субъекто м РФ, опре деление
стру ктуры высше го исполните льного орг ана госвласт и субъекта РФ.
Решение во просов в р амках указ анных полно мочий офор мляется за коном
субъе кта РФ.
Законодательный ( представите льный) орг ан государст венной власт и
субъекта РФ и меет право:
а) определ ять порядо к деятельност и указанно го органа;
б) назначат ь на должност ь и освобо ждать от до лжности от дельных
до лжностных л иц субъект а РФ, а та кже оформл ять соглас ие на их н азначение,
если такой пор ядок назначе ния предус мотрен Конст итуцией РФ,
фе деральными з аконами, ко нституцией (уст авом) субъе кта РФ;
в) назначат ь дату выборо в и рефере ндума субъе кта РФ в с лучаях,
пре дусмотренн ых законом субъе кта РФ;
г) оформлят ь решение о не доверии (до верии) выс шему должност ному
лицу субъе кта РФ (ру ководителю в ысшего испо лнительного ор гана), а т акже
решен ие о недовер ии (довери и) руковод ителям орг анов испол нительной в ласти
субъе кта РФ, в н азначении котор ых на долж ность зако нодательны й
(предста вительный) ор ган госвласт и субъекта РФ пр инимал участ ие в
соответст вии с конст итуцией (уст авом) субъе кта РФ;
д) утвержд ать соглаше ние об изме нении гран иц субъекто в РФ;
е) назначат ь на должност ь судей ко нституцион ного (уста вного) суд а
субъекта РФ;
ж) осущест влять наря ду с други ми уполномоче нными на то ор ганами
контро ль за собл юдением и ис полнением з аконов субъе кта РФ, ис полнением
б юджета субъе кта РФ, соб людением уст ановленного пор ядка распор яжения
собст венностью субъе кта РФ.
13
Решение во просов в р амках переч исленных по лномочий офор мляется
пост ановлением з аконодател ьного (пре дставитель ного) орга на госвласт и
субъекта РФ.
Если конст итуцией (уст авом) субъе кта РФ пре дусмотрен д вухпалатны й
законодате льный (пре дставитель ный) орган ( в республи ках Саха ( Якутия),
К арелия, Каб ардино-Бал карской, Б ашкортоста не), то по лномочия к аждой из
п алат осущест вляются в соот ветствии с н астоящим з аконом, ко нституцией и
з аконами субъе кта РФ.
Право зако нодательно й инициати вы принадле жит депутат ам, высшему
до лжностному л ицу субъект а РФ (руко водителю в ысшего испо лнительного
ор гана), пре дставитель ным органа м местного с амоуправле ния. Конст итуцией
(уст авом) субъе кта РФ пра во законод ательной и нициативы мо жет быть
предоставлено и ным органа м, обществе нным объед инениям, а т акже
гражд анам, прож ивающим на терр итории дан ного субъе кта РФ (ст. 6, п. 1).
Законопроекты, в несенные в ысшим долж ностным ли цом субъект а РФ
(руко водителем в ысшего испо лнительного ор гана), расс матриваютс я по его
пре дложению в пер воочередно м порядке (ст. 6, п. 2).
Законопроекты, пре дусматрива ющие расхо ды, покрыв аемые за счет
сре дств бюджет а субъекта РФ, р ассматрива ются законо дательным
( представите льным) орг аном по пре дставлению в ысшего дол жностного л ица
(руково дителя выс шего испол нительного ор гана) либо пр и наличии
з аключения у казанного л ица в срок не ме нее 14 кале ндарных дне й.
Закон предус матривает с ледующий пор ядок принят ия законод ательным
( представите льным) орг аном нормат ивных право вых актов (ст. 7).
- Конститу ция (устав) субъе кта РФ, по правки к не й (к нему)
пр инимаются бо льшинством не ме нее 2/3 го лосов от уст ановленного ч исла
депут атов.
- Законы субъе кта РФ при нимаются бо льшинством го лосов от
уст ановленного ч исла депут атов, пост ановления - бо льшинством го лосов от
ч исла избра нных депут атов.
14
- Проект з акона расс матриваетс я не менее че м в двух чте ниях, реше ние о
его пр инятии (либо от клонении) офор мляется пост ановлением.
- Условием всту пления зако на в юридичес кую силу я вляются его
про мульгирова ние высшим до лжностным л ицом (руко водителем в ысшего
испо лнительного ор гана) субъе кта РФ и об народование.
- В случае от клонения з акона вето в ысшего дол жностного л ица может
б ыть преодо лено больш инством не ме нее 2/3 го лосов от уст ановленного ч исла
депут атов.
- Конститу ция и зако н субъекта РФ всту пают в силу пос ле их
офиц иального о публикован ия. Законы и и ные нормат ивные право вые акты по
во просам защ иты прав и с вобод чело века и гра жданина всту пают в силу не
р анее чем через 10 д ней после и х официаль ного опубл икования.
1.2 Принципы ор ганизации и де ятельности з аконодател ьных органо в субъекто в
Российско й Федераци и
В Федераль ном законе «Об об щих принци пах организ ации
законо дательных ( представите льных) и ис полнительн ых органов
госу дарственно й власти субъе ктов Росси йской Федер ации» закре плены
прин ципы орган изации зако нодательны х (предста вительных) ор ганов
госу дарственно й власти субъе ктов РФ. В З аконе уста новлено, что
з аконодател ьный орган госу дарственно й власти я вляется посто янно
дейст вующим выс шим и единст венным орг аном законо дательной в ласти
субъе кта РФ. Его н аименование и стру ктура уста навливаютс я конститу цией
(уста вом) субъе кта РФ с учето м историчес ких, нацио нальных и и ных традиц ий
субъект а РФ. Число де путатов за конодатель ного орган а также уст анавливаетс я
конститу цией (уста вом) субъе кта РФ.
Федеральным з аконом уст ановлено, что не ме нее 50% де путатов
за конодатель ного орган а государст венной власт и субъекта РФ ( в двухпалат ном
законо дательном ор гане госуд арственной в ласти субъе кта РФ не ме нее 50%
де путатов од ной из пал ат) должны изб ираться по е диному изб ирательному
о кругу пропор ционально ч ислу голосо в, поданны х за списк и кандидато в в