65
Пол номочиями ко нсультатив ного характера наделён Государст венный совет
Ит алии, котор ый осущест вляет сво ю деятель ность в это й сфере по
з апросам Пр авительств а и отдель ных министро в.
Роль Центр а кардинал ьно измени лась, поско льку отдел ьные
министерства мо гут теперь р азрабатыват ь лишь ос новные по ложения
з аконопроект а. Сам проект готовитс я непосре дственно Це нтром. По добный
подход до лжен исключит ь входе по дготовки з аконопроект а технико-
юридические о шибки либо ко ллизии соз даваемых пре дписаний с и ными, уже
де йствующими а ктами либо нор мами Конст итуции. По льские исследователи
рассматривают указанные изменени я как од ин из инстру ментов пов ышения
качест ва принимае мых нормат ивных акто в. Обновление Ре гламента работы
Пр авительств а в 2009г. и введение но вых прави л разработ ки
правите льственных з аконопроекто в значител ьно расшир или компете нцию
Центр а, повысив сте пень его от ветственност и завесь про цесс
прав ительствен ного зако нотворчест ва, а также з а монитори нг правово й
системы и её е динство. В связи с привлече нием к по дготовке з аконопроекто в
професс иональных р азработчико в законов– « легистов»1 2 или «др афтеров»
– дост аточно интересе н опыт К анады, где з аконопроект ная деяте льность
ско нцентриров ана в Дире кции зако нодательны х служб М инистерств а
юстиции. Ос новная зако нопроектна я работа ве дётся груп пой редакц ионных
слу жб данной Д ирекции. В эту гру ппу, помимо её ру ководителя и е го
помощни ка, входят шест ь директоро в, возгла вляющих с ледующие се кции:
зако нодательст ва; фискал ьных редак ционных слу жб (финанс ы);
регламе нтации; ре дакционных с лужб по тр анспорту; ре дакционных с лужб по
здр авоохранен ию и редак ционных слу жб по окру жающей сре де. Несмотр я на
то, что Д ирекция я вляется ч астью Мин истерства юст иции, спе циалисты,
в ходящие в её сост ав, участ вуют в по дготовке з аконопроекто в в
соответст вии с тем и задачам и, которые ст авятся се кретариато м Комитета по
з аконодател ьству внутре ннего совет а Правител ьства и пл аном
законо проектной р аботы Парл амента с це лью улучше ния орган изации и
66
пос ледователь ной реализ ации зако нодательно й программ ы Правител ьства.
Формально з аконотворчес кий процесс н ачинается с пре дставления в
К абинет Ми нистров до кладной з аписки от ветственно го министр а. В случае
одобре ния записка обрет ает качест во официа льного реше ния Кабинет а и
передаётс я в двух э кземплярах в Ко митет по з аконодател ьству. Два
с пециалиста, н азначенные д ля ведения з аконопроект а, совмест но с
ответст венным лицо м готовят о дин или нес колько, ес ли в этом ест ь
необходи мость, чер новых вари антов реше ния той ил и иной проб лемы .Как
от мечал пре дставитель К анады Р.Бер жерон в с воём высту плении на пер вом
Конгрессе Е вропейской ассо циации со действия з аконодател ьству (Лье ж,
Бельги я, 9–11се нтября 19 93г.), «эт а сторона р аботы требует от з аконоведа
изр ядной дол и осмотрите льности, по-с кольки пре дложенные и м варианты
ре шений будут по двергнуты кр итике со сторо ны лучших спе циалистов
соот ветствующи х отраслей пр ава, увере нности, т ак как о н имеет пр аво
согла шаться ли шь с тем, что е му соверше нно очевид но, и дипло матичности,
ибо о н должен по ддерживать от ношения с в ысшими руко водителями
госу дарственны х органов и ч ленами Пар ламента». З аконопроект,
по дготовленн ый Дирекцие й, передаётс я в Кабинет М инистров и пос ле
одобрен ия вноситс я в Палату об щин или в Се нат, где после первого чте ния
стано вится доку ментом, с котор ым может оз накомиться об щественност ь.
Следует от метить, что по правки, котор ые вносит в з аконопроект
Пр авительство пос ле его р ассмотрени я в той и ли иной п алате, та кже
перед аются на дор аботку те м законове дам, котор ые разрабат ывали
зако нопроект. «З аконовед– в ажное звено з аконотворчес кого механ изма; он
просе ивает через с ито своих з наний дан ные ему уст ановки, д аёт
практ ические ре комендации, от нюдь не стре мясь к под мене лиц,
от ветственны х за подгото вку законо проекта; з аконовед в ыступает в ро ли
первого кр итика зако нодательны х предложе ний, а при ре дактирован ии
законопрое кта нередко в ыявляет не последовате льность, пробе лы, неточност и и
противореч ия правово го регулиро вания,.. и менно он в с лучае ошиб ки будет
67
су дим, как об ычно судят п ианиста, котор ый допускает в ко нцерте хот я бы одну
о шибку»,– от мечает упо мянутый Р. Бержерон. По указан ным причинам к
это му специа листу пре дъявляются особ ые требов ания. Он должен обладать
теорет ической по дготовкой, соот ветствующи м опытом з аконопроект ной
работ ы, знание м конститу ционного и а дминистрат ивного пра ва, правил
з аконодател ьного толко вания, за конодатель ного и ре гламентарно го процесс а
и федер ального з аконодател ьства, в ключая де легированное
з аконодател ьство. Кро ме того, от не го требуютс я познания в и нформатике,
ис ключительн ые способност и в устном и п исьменном об щении на о дном из
оф ициальных яз ыков и хоро шие – на дру гом. Особое в нимание обр ащается на
е го личные к ачества, в ключая здр авый смысл, т акт, межлич ностные от ношения
и ор ганизацион ную компете нтность, а даптивност ь к измене ниям, способ ность
работ ать в кома нде (что в ажно при со вместном ре дактирован ии). Устойч ивость
к стресс ам и личны й вклад в развитие р аботы министерст ва также
р ассматрива ются как оче нь важные качест ва. Следует от метить, что
подготовке по добного рода спе циалистов у деляется особое в нимание в
бо льшинстве з арубежных стр ан. Достаточ но интерес ны регулиро вание и
пр актика участ ия исполните льной власти в законопрое ктной работе в
Ш вейцарии. В Швейцарской Ко нфедерации все зако нодательные
пре дложения пре дставляютс я опреде лёнными ве домствами фе деральной
ис полнительно й власти, котор ые осущест вляют особ ые функции н а
предпарл аментской ст адии законот ворчества. Конституция Ш вейцарской
Конфедер ации наде ляет Федер альный Совет ( Правительст во) правом
з аконодател ьной иници ативы .Для р азработки з аконопроект а в рамках
Фе дерального Со вета учреж дается спе циальная ко миссия, в сост аве которо й от
десят и до двадц ати членов. Комиссия в ключает также пре дставителе й
заинтересо ванных кру гов и несёт от ветственност ь за подгото вку первого
прое кта закона. Особое место при разр аботке за конопроект а в Швейц арии
отво дится эта пу, назыв аемому ко нсультацие й, когда прое кт передаётс я за-
интересо ванным кру гам, в част ности канто нам (субъе ктам федер ации),
68
парт иям и объе динениям, котор ые могут в ыразить с воё отноше ние к
прое кту и выс казать сво и предложе ния по не му. Правовой ос новой
консульта ции являютс я Федераль ный закон от18 марта 2005 г. «О проце дуре
консу льтации». Про цедура ко нсультации я вляется пре дварительно й фазой
з аконодател ьной проце дуры, входе которо й рассматр иваются особо з начимые
фе деральные прое кты полит ического, ф инансового, э кономическо го,
эколог ического, со циального и ли культур ного характер а сточки зре ния их
содер жания, испо лнения и пр инятия. Пр актически все проект ы передаютс я в
канто ны, в пол итические п артии, пре дставленные в Фе деральном собр ании
(парл аменте), в объе динения на уро вне коммун, горо дов игорны х регионов,
ве дущим орга низациям в об ласти эконо мики и дру гим заинтересо ванным
кру гам. Процедура ко нсультации предписы вается Пр авительство м
организуетс я компете нтным федер альным де партаменто м (министерст вом).
Ответ ы участнико в консульт ации оцени ваются до то го, как Фе деральный со вет
(Правительство) о пределит основные н аправления прое кта. Также до
р ассмотрени я проекта з аконодател ьного акта з накомится с резу льтатами
ко нсультации и п арламент. П арламент мо жет самосто ятельно передать
з аконопроект на консу льтацию. В это м случае про цедура консу льтации
ор ганизуется л ибо компете нтным федер альным деп артаментом, либо
компете нтной парламентс кой комисс ией. Если проект не является особе нно
важны м и имеет все ш ансы быть пр инятым, про водятся с лушания, котор ые
организу ются департ аментом, с лужбой или ко миссией, с пр авом принят ия
решения. Кру г организа ций, с которыми про водятся консульт ации, в д анном
случ ае в целом бо лее ограниче н, а форма льности их ве дения носят ме нее
строги й характер. Ко нсультации про водятся с к антонами и по прое ктам
ордон ансов, есл и последние з атрагивают их интерес ы. Ответственность з а
подготовку про цедуры консу льтации, з а обеспече ние её про ведения,
обоб щение и оце нку результ атов возло жена на соот ветствующи й федераль ный
департ амент или фе деральную к анцелярию. Ко нсультация про водится в
трё хмесячный сро к. Её резу льтаты пре даются глас ности. Непосре дственная
69
работа на д законопрое ктом прово дится федер альной адм инистрацие й. В
этом про цессе особое з начение пр идаётся соб людению ос новных при нципов
зако нотворческо й работы, котор ые, по мне нию швейцарс кого юрист а
Л.Мадера, в соот ветствии с теор ией управле ния, в част ности, вк лючают:
« ясное фор мулирование з адачи или пр иказа внач але законот ворческого
про цесса; опре деление пос ледователь ности дейст вий (включ ая обсужде ния,
конта кты с заинтересо ванными ли цами, учре ждениями и э кспертами);
о пределение про межуточных ст адий; уточ нение цели; уст ановление сро ков
(или вре менных эта пов); уточ нение ответст венности ( кто решает те и ли иные
во просы и кто и к аким образо м участвует в осу ществлении прое кта);
обес печение инте ллектуальн ыми, финансо выми и дру гими ресурс ами
соответст вующих адм инистратив ных структур; и нформирова ние, как в р амках
само й структур ы, так и з а её преде лами, о пл анировании и по дготовке прое кта,
иными с ловами, работ а по подгото вке законо дательного прое кта включает и
м аркетинг».
В Австралии каждый правител ьственный з аконопроект и
пр авительстве нные попра вки должны б ыть одобре ны Парламе нтским
секрет арём Каби нета от и мени Прем ьер-министр а, прежде че м они бу дут
внесен ы в Парламе нт, что гар антирует соот ветствие з аконопроект а или пакет а
поправо к политике К абинета м инистров, Пре мьер-министр а и/или
соот ветствующе го министр а, и прохо ждение эт апа консу льтаций с
соот ветствующи ми министр ами. В США, где пр аво законо дательной
и нициативы пр инадлежит ис ключительно ч ленам Палат ы представ ителей и
се наторам, пр ичастность През идента к в несению за конопроекто в чётко не
прос матриваетс я. Свои по желания о пр инятии или из менении те х или иных
з аконов През идент США в ысказывает в е жегодных пос ланиях Кон грессу.
Внесе ния законо проектов о н добиваетс я через пре дставителе й возглавл яемой
им п артии в Ко нгрессе, ис пользуя парт ийные меха низмы. Одним из
распростр анённых источ ников зако нодательны х предложе ний в США
я вляются пос лания испо лнительных ор ганов. Та кие послан ия, обычно в
70
фор ме письма с из ложением то го или ино го законопрое кта, напра вляются
чле ном Правите льства, гл авой незав исимого учре ждения или даже самим
През идентом в П алату пре дставителе й ив Сенат. Не которые ми нистерства и
нез ависимые учре ждения име ют в штате с пециально по дготовленн ых
советни ков, заним ающихся во просами законодательства, в обязанност и
которых в ходит под готовка з аконопроекто в, направл яемых в Ко нгресс. В
не которых случ аях проект закона рождается в результате м ногомесячно го
исследо вания како й-либо ком иссией или ко митетом, н азначенным
През идентом ил и членом пр авительств а. Таким образом, в США влия ние
органо в исполните льной власт и несодерж ательную сторо ну законод ательных
и нициатив и меет опосре дованный х арактер.
В рамках д анного вопрос а нельзя не ост ановиться н а роли экс пертов при
р азработке пр авительстве нных законо проектов. В Ш вейцарии, н апример,
обычной я вляется практика пр ивлечения к з аконотворчес кому процессу
э кспертов, нер аботающих в пр авительстве нных орган ах и учре ждениях.
Практически все значительные з аконодател ьные предложен ия готовятс я при
по мощи спец иалистов из у ниверситето в, других госу дарственны х или
част ных учрежде ний, професс иональных ор ганизаций и ч астных лиц. По
с ловам фран цузского юр иста профессор а М.Лессаж а, участие у ниверситетс ких
препод авателей и с пециалисто в научных це нтров в за конотворчес кой
деятел ьности почёт но и прест ижно. Дейст вительно, с ам факт прив лечения
этих ли ц к законо проектной р аботе высту пает как с видетельст во призна ния
госуд арством и х компете нтности и а вторитета в професс иональной сре де.
Такая в нешняя экспертная по ддержка может пр инимать р азличные фор мы
использо ваться на р азных ста диях зако нотворческо го процесс а.
Правите льство или м инистерство у полномочив ает внешне го эксперта
по дготовить законопрое кт либо соз даёт эксперт ную группу и ли комитет н а
ранних ст адиях зако нотворческо й работы. Пр и выборе э кспертов уч итываются
не то лько знани я и опыт к андидата, но и дру гие фактор ы: членство в
по литической п артии, пол и дру гое. Эксперт ы выполняют в ажную функцию
71
с вязующего з вена между госу дарственны ми органам и и социал ьными
груп пами.
Право деле гировать свои за конодатель ные полно мочия орг анам
испол нительной в ласти при со хранении п арламентско го контрол я является
х арактерной особе нностью за конодатель ной деятел ьности пар ламентов р яда
зарубе жных госуд арств, вли яющей на х арактер за конодатель ного процесс а
(США, Ве ликобритан ия, Франци я, ФРГ и дру гие). Деле гированное
законодательство, с одной сторо ны, разгру жает парл амент, поз воляет
уве личить ко личество пр инимаемых з аконов, по вышает качест во
нормати вного акта, по дготовленно го по распор яжению пар ламента ор ганом
испо лнительной в ласти в пре делах его ко мпетенции. С дру гой сторон ы,
несмотр я на контро ль парламе нта за деле гированным з аконодател ьством,
чрез мерное деле гирование з аконодател ьных полно мочий приво дит к сниже нию
законот ворческой ро ли самого п арламента к ак высшего пре дставитель ного и
зако нодательно го органа. Т ак, в Федер ативной Республике Гер мания в
соответст вии со ст атьей 80 Ос новного З акона ФРГ, Фе деральное
Правительство, Фе деральный М инистр ил и Правите льства Фе деральных
Зе мель могут б ыть уполно мочены зако ном издават ь постанов ления. При это м
законом должны быт ь определе ны содерж ание, цел и и объём
пре доставленн ых им по лномочий. В пост ановлении должно ук азываться его
право вое основ ание. Одобре ние Бундеср ата необхо димо, есл и иное не
о говорено фе деральным з аконом, д ля постано влений Фе дерального
Пр авительств а или Фе дерального М инистра о пр инципах и т арифах
по льзования ус лугами почт ы и телеко ммуникации, о пр инципах вз имания
пл аты при ис пользовани и федерал ьных желез нодорожных соору жений, о
стро ительстве и э ксплуатаци и железных доро г, а так же д ля постано влений,
из даваемых н а основани и федерал ьных зако нов, котор ые требуют
о добрения Бу ндесрата и ли исполн яются Зем лями либо по поруче нию
Федер ации, либо в с илу того, что и х исполне ние относитс я к собст венному
ве дению земе ль. Вопрос ы, затраги вающие тво й или иной степени и нтересы
72
Фе деральных Зе мель, как пр авило, так же требуют о добрения Бу ндесрата.
Бу ндесрат впр аве предст авить Федер альному Пр авительству прое кты для
из дания пост ановлений, требу ющих одобре ния Бундеср ата. Поста новления
Фе дерального Пр авительств а подлежат оф ициальному о публикован ию в
Федер альном Вест нике. На ре гиональном уро вне, в част ности, в соот ветствии
со ст атьей 118 Конституции Фе деральной Земли Гессен, отдельные
законодательные полномочия могут быть делегированы Правительству
Федеральной Земли, однако осуществление законодательной власти в целом
не подлежит делегированию. Постановления Правительства Федеральной
Земли публикуются в Вестнике законов и постановлений соответствующей
Федеральной Земли.
Выводы по главе 3
Алтайское краевое Законодательное Собрание состоит из 68 депутатов,
избираемых сроком на 5 лет, 34 из которых избираются по одномандатным
избирательным округам, образуемым на основе единой нормы
представительства избирателей, и 34 - по краевому избирательному округу
пропорционально числу голосов, поданных за краевые списки кандидатов,
выдвинутых избирательными объединениями в соответствии с
законодательством Российской Федерации о выборах.
Правовое регулирование и правовой статус Законодательного Собрания
Алтайского края закреплен в Уставе Алтайского края.
Алтайское краевое Законодательное Собрание состоит из семи
комитетов:
1. Комитет по правовой политике
2. Комитет по местному самоуправлению
3. Комитет по бюджету, налоговой и кредитной политике
4. Комитет по экономической политике, промышленности и
предпринимательству
5. Комитет по аграрной политике и природопользованию
73
6. Комитет по здравоохранению и науке
7. Комитет по социальной политике
В Алтайском краевом Законодательном Собрании седьмого созыва
четыре фракции:
- фракция Единая Россия
- фракция КПРФ
- фракция ЛДПР
- фракция Справедливая Россия
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Подводя итог данной работе отметим следующее. Законодательный
(представительный) орган государственной власти субъекта РФ – постоянно
действующий высший и единственный орган законодательной власти субъекта
РФ, правой статус которого закрепляется законодательством.
Законодательные органы формируются на основе всеобщего равного и
прямого избирательного права при тайном голосовании.
Структура и порядок формирования представительных органов субъектов
РФ устанавливается конституцией (уставом) соответствующего субъекта РФ. В
структуру законодательного (представительного) органа государственной
власти субъекта РФ могут входить постоянно действующие депутаты (их число
74
устанавливается законами соответствующего субъекта РФ), которые
формируют из своего состава рабочие группы по разрешению вопросов
организационного, правового, информационного, материально-технического и
финансового обеспечения характера.
Порядок формирования представительных органов власти субъектов РФ:
по единому избирательному округу избирается не менее 50 % депутатов
законодательного (представительного) органа государственной власти
субъектов РФ, а в двухпалатном законодательном (представительном) органе
государственной власти субъекта РФ – не менее 50 % депутатов одной из палат
указанного органа пропорционально числу голосов, поданных за списки
кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями,
избирательными блоками.
На депутатов представительных органов власти субъектов РФ
распространяется статус депутатов, включая депутатский иммунитет.
Депутатами представительного органа власти субъекта РФ могут быть
избраны в установленном субъектом РФ порядке граждане РФ, достигшие
определенного законом субъекта РФ возраста и не признанные судом
ограниченно дееспособными или недееспособными.
Компетенция законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта РФ: 1) принятие конституции (устава)
субъекта РФ и поправок к ней, если иное не установлено конституцией
субъекта РФ; 2) издание законов по предметам ведения субъекта РФ и
предметам совместного ведения РФ и ее субъектов в пределах полномочий
субъекта РФ; 3) осуществление контроля за соблюдением и исполнением
законов субъекта РФ, исполнением бюджета субъекта РФ, исполнением
бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта
РФ, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью
субъекта РФ; 4) иные полномочия, установленные Конституцией РФ,
федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.