5
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………………..6
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ ПУБЛИЧНО-
ПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ……………………………………………………11
1.1 Понятие и правовая сущность публично-правовых образований……….11
1.2 Классификация публично-правовых образований…………………………22
Выводы по 1 главе……..……………………...……………………………………….32
2. АНАЛИЗ ГРАЖДАНСКОЙ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТИ ПУБЛИЧНЫХ
ОБРАЗОВАНИЙ……………………………………………………………………34
2.1 Анализ нормативной базы, регулирующей правоотношения с участием
публичных образований…………………………………………………………34
2.2 Анализ положения публично-правовых образований в гражданских
правоотношениях………………………………………………………………...41
2.3 Особенности гражданско-правовой ответственности публично-правовых
образований……………………………………………………………………….53
Выводы по 2 главе………………………………………….…………………..61
3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, РЕГУЛИРУЮЩЕГО
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ ПУБЛИЧНЫХ
ОБРАЗОВАНИЙ……………………………………………………………………65
3.1 Правовые проблемы положения публичных образований в гражданских
правоотношениях………………………………………………………………...65
3.2 Пути совершенствования законодательства о публичных образованиях...72
ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………………………..77
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ………………………………..82
6
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность. Согласно действующего российского законодательства
публично-правовые образования выступают в гражданско-правовых
отношениях на равных началах с гражданами и юридическими лицами. Для них
установлена одинаковая с другими участниками гражданского оборота
правоспособность, если иное не вытекает из закона или особенностей
положения участников правоотношений. При этом, исходя из сущностного
понимания специфики правосубъектности публично-правовых образований,
закономерным становится вопрос о наделении их специальной
правосубъектностью.
Эта проблема отражена в ряде авторитетных мнений цивилистов,
например, в своих исследованиях проф., д-р юридически наук Евгений
Алексеевич Суханов пишет, что «гражданская правоспособность Российской
Федерации, ее субъектов и муниципальных образований представляется как
специальная», в силу чего автор объединяет их общим термином «публично-
правовые образования» которым принадлежат лишь права и обязанности,
соответствующие целям их деятельности и публичным интересам. Существуют
и иные подходы, в частности, предложения о применении к публичным
образованиям понятия целевой либо особой правоспособности, при этом
выделяется специфический характер и целевое назначение гражданских
субъектов публичной формы организации.
В свете последних изменений и принятия поправок в сфере гражданско-
правовых отношений с участием публично-правовых образований, а также
появления в гражданском обороте юридических лиц, созданных публичными
образованиями в новой правовой форме: госкорпораций, госкомпаний,
публично-правовых компаний, возникает необходимость анализа особенностей
гражданских правоотношений с учетом изменений в практике, получившей
активное развитие в системе гражданского оборота. Вопрос требует
дальнейшего изучения ввиду важности его для совершенствования правовой
7
культуры общества, определения степени адекватности существующих
гражданско-правовых регламентов характеру и назначению функционирования
органов государственной власти.
Традиционным для российского общества было влияние государства на
сферу гражданско-правовых отношений, исторические особенности развития
российской государственности особенно явно отражены в условиях смены
социально-экономической парадигмы общественного развития. Применение
опыта зарубежных государств в сфере нормотворчества по регулированию
отношений с участием публично-правовых образований в обществе не
отвечают характеру специфики общественных отношений в Российской
Федерации и, более того, в европейской практике также существует проблема
поиска оптимальных путей взаимодействия участников гражданских
правоотношений, одно из сторон которых выступает государство. Поэтому
поиск оснований для совершенствования законодательства, регулирующего
положение публичных образований в гражданском обороте должен
основываться на существующей в рамках российской государственности
практики. Проблема становится тем более актуальной, что по разным оценкам
доля участия государства в экономике (участие ППО в формировании
российского ВВП) по данным разных источникам достигает 80%, в этих
условиях становится тем более значимо понимание сущности и роли публично-
правовых образований в гражданском обороте.
Объектом исследования является совокупность норм российского
законодательства регулирующая гражданские правоотношения с участием
публичных образований.
Предметом исследования выступает положение публичных образований
в сфере гражданско-правового регулирования деятельности с их участием.
Цель работы – разработка предложений по совершенствованию норм
законодательства в части регулирования правоотношений с участием
публичных образований.
Исследовательские задачи:
8
1. Дать общую характеристику правосубъектности публично-
правовых образований.
2. Классифицировать виды публично-правовых образований.
3. Осуществить анализ нормативно-правовой базы, регулирующей
положение публичных образований в гражданском обороте.
4. Раскрыть особенности правосубъектности публичных образований
в гражданско-правовых отношениях.
5. На основе анализа правоприменительной практики раскрыть
особенности выполнения обязательств публично-правовыми образованиями.
6. С учетом выявленных на основе анализа правоприменительной
практики проблем определить пути совершенствования законодательства о
публичных образованиях.
Нормативной основой настоящей работы послужило российское
законодательство, регулирующее область правоотношений с участием
публичных образований: Конституция РФ, Гражданский Кодекс РФ,
Федеральные законы Российской Федерации, нормативные правовые акты
Президента и Правительства Российской Федерации, федеральных органов
исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской
Федерации.
Общетеоретическая база: исследования отечественных цивилистов о
положении публичных образований в гражданско-правовых отношениях.
Эмпирическая основа: материалы судебной практики, акты арбитражных
судов первой, апелляционной и кассационной инстанций за период 2010-2018
г., судебные акты и постановления Высшего Арбитражного суда РФ,
аналитические отчеты, размещенные в открытом доступе.
В первой главе исследования «Общая характеристика
правосубъектности публично-правовых образований» изучается проблема в
теоретическом аспекте, раскрывается понятие и правовая сущность публичных
образований; дается классификация видов публично-правовых образований.
Исследуются проблемные области законодательства в общетеоретическом
9
подходе, в регулировании гражданских правоотношений с участием публичных
образований в качестве субъектов гражданского оборота.
Вторая глава работы «Анализ гражданской правосубъектности
публичных образований» направлен на анализ нормативно-правовых
источников, регулирующих гражданско-правовые отношения публичных
образований, анализ особенностей положения публичных образований,
которые раскрываются на основе изучения арбитражной практики, сферы
договорных обязательств и возникающего на этом основании объема
ответственности публичных образований с учетом специального статуса
субъекта гражданских правоотношений.
На основании анализа особенностей положения публичных образований в
третьей части работы «Совершенствование гражданского законодательства,
регулирующего гражданско-правовые отношения публичных образований»
сформулированы блоки проблем, выявленных в процессе аналитической
работы. На основе проблемных областей показаны возможные направления для
совершенствования положений о публичных образованиях, с учетом
выявленных особенностей положения публичных субъектов в имущественном
обороте.
Практическая ценность исследования состоит в критическом подходе к
анализу правовой природы публично-правовых образований, реализующий
потенциал государственной власти в системе гражданского оборота, что
нарушает основной принцип равенства сторон в гражданско-правовых
отношениях участников. Значение для перспективы дальнейшего исследования
темы имеет также концепция взглядов на возможные направления
совершенствования законодательства в сфере публичных образований.
Критический подход к поставленной для исследования проблеме создает
основу для изучения феномена публичных образований в контексте
меняющихся социально-экономических условий, с оценкой перспективности
новых форм публичных образований, как способа поиска баланса интересов
сторон в гражданском обороте.
10
Логическая структура работы представлена введением, в котором
сформулирован блок научно-исследовательских задач, основной частью,
представленной теоретической, аналитической и методологической главами
работы (всего 3 главы), заключением с изложением основных выводов
согласно структуре поставленных к исследованию задач. Библиографический
список формируется из научно-методических, нормативных и справочных
источников, использованных в процессе научного исследования. Всего в работе
использован 91 библиографический источник, 2 рисунка, работа содержит 91
страницу текста.
11
ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО
ПОЛОЖЕНИЯ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
1.1. Понятие и правовая сущность публично-правовых образований
Уникальность гражданско-правового статуса государства,
неприменимость к государству понятия юридического лица были признаны
советскими исследователями
1
и поддержаны в российской доктрине
2
. Позиция
Конституционного Суда Российской Федерации (далее – КС РФ), согласно
которой публично-правовые образования обладают специальной
правоспособностью, подчеркивает особое правовое положение государства и
муниципальных образований как субъектов гражданского права
3
. Неизменной
на весь период становления нового подхода к пониманию сущности публично-
правовых образований остается позиция, что правоспособность государства
должна соответствовать его публично-правовой природе, что принципиально
отличает ее от общей правоспособности коммерческих организаций.
Специальная правоспособность государства значительно влияет на
толкование определенного законодателем объема полномочий государственных
органов, что существенно отражается при подготовке новых законов:
публично-правовым образованиям и их органам не должны предоставляться
гражданские права, осуществление которых вступает в противоречие с задачей
по выражению и защите общественных интересов. Это логически обосновано
сущностью публичных образований, их ролью в обществе, а также отвечает
самому понятию принципов справедливой организации общества, равенства
участников в хозяйственном обороте, иным конституционным нормам и
1 См.: Брагинский М.И. Участие Советского государства в гражданских правоотношениях. - М.: 1981. - С. 136.
2 См. например: Садиков О.Н. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой
(постатейный) - М.: Норма, 2005. - С. 344; Кутафин О.Е. Субъекты конституционного права Российской
Федерации как юридические и приравненные к ним лица. - М., ГроссМедиа, 2007. - С. 48; Суханов Е.А.
Гражданское право: Учебник: В 4 т. Т. 1: Общая часть. - М.: Норма, 2010. - С. 376.
3 См.: п.3 Определения КС РФ от 04.12.1997 г. №139-О; п. 4 Определения КС РФ от 01.10.1998 г. №168-О; п.2
Определения КС РФ от 02.11.2006 г. №540-О. Документы опубликованы не были. Доступ из СПС
«КонсультантПлюс».
12
этическим принципам, в его аксиологическом значении «Iustitia – fundamentum
regni» (Правосудие – основа государства).
Как пишет в своей монографии И. Е. Кибанова «общность природы всех
публичных субъектов гражданского права зиждется на едином источнике их
властно-распорядительных полномочий, ибо в ст. 3 Конституции РФ
провозглашается, что носителем суверенитета и единственным источником
власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ,
осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы
государственной власти и органы местного самоуправления. Через эти же
органы публичной власти реализуют свою гражданскую правосубъектность
публично-правовые образования. Таким образом, один и тот же субъект (орган
публичной власти) соединяет в себе качества участника и публично-правовых,
и частноправовых отношений»
1
. Как показывает анализ правовой сущности
публично-правовых образований именно поиск баланса интересов сторон
участников в гражданском обороте (юридических лиц и представителей
публичных интересов государственной власти) вызывает значительные
расхождения в оценке положения ППО в гражданском обороте цивилистами и
арбитражем.
Государство и муниципальные образования не могут быть
идентифицированы в правоотношениях как единое лицо, отличаются
множественностью субъектов, объединенных в категорию «публично-правовое
образование» со специальным статусом, без тех властных полномочий, какие
присущи для административных правовых отношений.
Понятие «публично-правовое образование» в Гражданском Кодексе РФ
напрямую не определено. Несмотря на терминологическую неопределённость,
оно применяется для обозначения субъектов права: Российской Федерации,
субъектов РФ, муниципальных образований, употребляется именно в этой
1 Кибанова, И.Е. Гражданско-правовая ответственность публичных субъектов: опыт межотраслевого
исследования: монография / И. Е. Кабанова; отв. ред. М. А. Егорова. – М.: Юстицинформ, 2016. – 283 с.
13
трактовке на уровне доктрины
1
, и в правоприменительной практике. Например,
термин «публично-правовые образования» применялся в Постановлении
Пленума ВАС РФ № 23 от 22 июня 2006 года для определения их в статусе
участников гражданских правоотношений.
2
Определение КС РФ указывает, что
«к публичным образованиям, согласно практике ЕСПЧ, следует относить
любые органы власти, осуществляющие общественно значимые функции (п. 4
Определения)»
3
.
Нормы, регулирующие положение публично-правовых образований в
гражданско-правовых отношениях изложены в главе 5 ГК РФ
4
. Все публичные
образования, государственные и муниципальные, наделены особым статусом и
образованы в соответствии с Конституцией РФ и иными законами,
регулирующие их правоотношение с учетом статусных отличий
устанавливающими их статус. Поэтому, следуя правовой сущности понятия
публично-правовое образование – это государственное или муниципальное
образование, наделенное публичными властными полномочиями и
выступающее в гражданском обороте в качестве особого субъекта. Правовое
содержание ППО раскрывается через характеристику особенностей публичных
субъектов в гражданских правоотношениях, на уровне нормативных актов и в
практической реализации объема гражданско-правовых отношений,
ограниченного нормами специальных законов.
Аналогично юридическим лицам, реализующим права и обязанности
через свои органы (п. 1 ст. 53 ГК РФ)
5
, публично-правовые образования
вступают в гражданские правоотношения не самостоятельно, а через
1 Садриева Р.Р. Сущность публично-правовых образований в судебных актах Конституционного Суда
Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2013. N 1. С. 40 - 44.
2 О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации/
Постановление Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 23 /Вестник ВАС РФ. 2006. N 8.
3 Определение Конституционного Суда РФ от 3 июля 2008 г. N 734-О-П "По жалобе гражданки В. на
нарушение ее конституционных прав ст. 151 Гражданского кодекса РФ" // Собрание законодательства РФ.
02.02.2009. N 5. Ст. 678.
4 Гражданский кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1994. – N
32. – Ст. 3301; 1996. N 5. – Ст. 410; 2001. – N 49. – Ст. 4552; 2006. – N 52. – Ст. 5496.
5 Там же.
14
специально уполномоченные на осуществление гражданско-правовых
отношений органы.
Гражданские правоотношения с учетом конституционного принципа
равенства сторон в правоотношениях с участием ППО исключают применение
властных полномочий для достижения односторонних преимуществ, исключая
предусмотренные законодателем случаи, направленные на выполнение
участниками целевых задач, связанных с представительством публичных
интересов. Несмотря на постулат равенства, представительства ППО как
участники правоотношений все же отличаются в рамках специальной
правоспособности. Характерными для публичных образований выступают
следующие особенности реализации гражданских правоотношений:
1. специальный статус ППО не предусматривает применение в их
отношении общих норм о создании, реорганизации, ликвидации ЮЛ, норм
корпоративного права об управлении в органах ППО и иные общие положения,
эти положения регулируются специальными нормами ГК РФ, федеральных
законов и отдельными положениями Конституции РФ, нормативными актами,
принятыми на уровнях осуществления полномочий субъектами РФ;
2. они наделены правом иметь в собственности запрещенные/
ограниченные в обороте предметы и объекты (ядерное оружие, некоторые
водные объекты - ч. 1 ст. 8 Водного кодекса РФ и т.п.);
3. специальная правосубъектность проявляется в способах
приобретения права собственности, например, в результате реквизиции (ст. 242
ГК РФ), конфискации (ст. 243 ГК РФ), изъятия земельного участка для
государственных и муниципальных нужд (ст. 239.2 ГК РФ), национализации
(ст. 235 ГК РФ) и т.п.
Предусматриваются применимые исключительно к участникам
гражданского оборота с публичным статусом способы прекращения права
собственности: приватизация (ст. 217 ГК РФ), позволяющая передать
имущество ППО в собственность граждан и юридических лиц в порядке,
предусмотренном законами о приватизации государственного и