15
муниципального имущества; имущество может передаваться на правах
хозяйственного ведения (ст. 294 ГК РФ) и оперативного управления (ст. 296 ГК
РФ) специально созданным юридическим лицам – государственным и
муниципальным предприятиям, учреждениям; средства соответствующего
бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за
государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями,
образуют казну ППО (ст. ст. 214, 215 ГК РФ)
1
;
4) могут выступать участниками в хозяйственных обществах и
вкладчиками в товариществах на вере (п. 5 ст. 66 ГК РФ), при этом только
публичные образования имеют возможность создавать особый вид
юридических лиц – унитарные предприятия (ст. 113 ГК РФ);
5) в отличие от обычных субъектов они могут предусматривать особые
способы установления договорных отношений, регулируемых специальными
законами (ФЗ «О госзакупках»)
2
.
Е.А. Суханов пишет о том, что есть объективная потребность в создании
экономически и логически выверенной системы критериев, для разработки
единого механизма регулирования правоотношений с участием публичных
образований, поскольку этого требуют объективные законы социально-
экономического развития общества
3
.
При создании такого механизма формируются условия опережающего
развития государства, поскольку в этом случае осуществляется главный
принцип правового регулирования общественных отношений – а в целях
баланса интересов сторон, таким образом, баланс интересов должен выступать
катализатором общественного развития. К сожалению, не только российская,
но и зарубежная практика с вековой историей опыта поиска интересов баланса
1 Гражданский кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1994. – N
32. – Ст. 3301; 1996. N 5. – Ст. 410; 2001. – N 49. – Ст. 4552; 2006. – N 52. – Ст. 5496.
2 О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд/ Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 2013. – N
14. – Ст. 1652.
3 Суханов, Е.А. Гражданское право: современные проблемы науки, законодательства, практики: сборник статей
/ Е.А. Суханов. - М.: Статут, 2018. – С. 42.
16
сторон в обществе. Государственный сектор в более традиционном понимании
– это, прежде всего, совокупность государственных предприятий. В
европейских странах такие предприятия называются предприятиями
публичного сектора, имеющими различные организационно-правовые формы:
промышленные и коммерческие учреждения, национальные (акционерные)
общества с участием государственного капитала (Франция, Италия, Германия),
государственные корпорации (Великобритания)
1
. Их деятельность
определяется режимом общественного интереса, коммерческая же
составляющая играет незначительную роль. При этом юридические лица с
участием государства существуют, как правило, в известной всем
правопорядкам форме акционерного общества, и создание какой-либо новой
организационно-правовой формы, подобной государственным корпорациям
или публично-правовым компаниям, не предусматривается
2
.
Как показывает теоретический анализ вопроса для системы российского
права не характерна четкая правовая демаркация, чтобы отнести определенный
орган публично-правового образования к разряду юридических лиц.
Понимание правовой сущности публичных образований в статусе
субъекта гражданских правоотношений значительно разнится в трактовках
современных цивилистов, что только подчеркивает внутреннюю
противоречивость публичного «конструкта». Основанием разграничения
существующих подходов в понимании содержания публично-правовых
образований является, преимущественно их степень отождествления с
понятием юридического лица, правомерность наделения их особыми
полномочиями при осуществлении хозяйственной деятельности.
1 См.: Участие государства в коммерческой деятельности. М., 2001; Дойников И.В. Государственное
предпринимательство. М., 2000, С. 85 - 99; Клинова М.В. Государственный предпринимательский сектор в
странах Европейского сообщества. Экономическая роль и тенденции развития. М., 1988. С. 7. и др.
2 Макарова О.А. Новый этап в развитии законодательства о государственных юридических лицах./О.А.
Макарова//Закон, 2017 №10. С. 145-153.
17
Ф.Ф. Кокошкин, например, утверждает, что государственный орган
«...нельзя рассматривать как нечто само по себе абсолютно безличное, как одну
лишь форму для проявления личности государства».
Субъект, созданный государством для реализации его воли действительно
наделен компетенцией о осуществлению полномочий в отношении к объектам
подчинения. Но если поставить цель их противопоставления друг другу, они
получают характер самостоятельных субъектов воли
1
.
Несколько иное содержание прослеживается в другом подходе к
пониманию самостоятельности публичного образования как юридического
лица: речь идет об отказе признания за органами публично-правовых
образований самостоятельной юридической личности в гражданском
праве
2
. Утверждается, что орган – коллективное образование, которое не
является юридическим лицом, не имеет гражданской правосубъектности,
ограничиваясь правоспособностью в административных отношениях
3
. В этом
подходе прослеживается логика, поскольку утверждается, что «признание
самостоятельной юридической личности за государственными органами
противоречит самой их сущности, что с позиций гражданского права «целое»
(то есть юридическое лицо или государство, действующее по аналогии с ним)
не может обладать правосубъектностью наряду с правосубъектностью своих
составляющих»
4
.
Следует выделить и еще один подход к пониманию правовой природы
публичных образований. Он состоит в признании органов публично-правовых
образований участниками гражданско-правовых отношений, причем в
1 Кокошкин Ф.Ф. К вопросу о юридической природе государства и органов государственной власти. - М.,1896.
– С.15-16, 29.
2 Колесников И.В. Государство, государственный орган, государственный заказчик - кто является стороной
государственного контракта? // Право и политика, 2007. – N 4; Жабреев М.В. Публичные образования и их
органы: гражданско-правовой статус и участие в гражданских правоотношениях // Цивилистические записки:
Межвузовский сборник научных трудов. – М., 2001. – С.214,216,218; Усков О.Ю. Проблемы гражданской
правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журнал российского права,
2003. – N 5. –С.28-29, 35-36.
3 Брагинский М.И. Договоры об учреждении коллективных образований. // Право и экономика.– 2003. – N 3.С.
51-53.
4 Усков О.В. Самостоятельная правосубъектность государственных органов и ответственность государства по
обязательствам из договора // Хозяйство и право, 2003. – N 9. –С.106.
18
организационно-правовой форме, отличной от формы учреждения, в том числе
с применением категории «юридическое лицо публичного права». Так, В.Г.
Голубцов приходит к выводу о необходимости выделения органов «в качестве
самостоятельной организационно-правовой формы юридического лица без
отнесения таковых к категории юридических лиц публичного права»
1
. По
мнению других представителей данного подхода, органы публичного
образования являются самостоятельными участниками гражданско-правовых
отношений, имея при этом особый статус «квазиюридического лица»
2
. В.Е.
Чиркин, говоря об особенностях органа публичной власти, заключает, что
«нужно признать такие органы юридическими лицами, но лицами публичного
права с крайне жесткими ограничениями или прямым запрещением участвовать
в гражданском обороте»
3
. Аналогичного мнения придерживаются Ю.В.
Щербакова
4
, С.В. Терешкович
5
.
Согласно еще одной точке зрения группы ученых, к которой принадлежит
значительное число как представителей административно-правовой науки, так
и цивилистов, органы публичных образований являются самостоятельными
участниками гражданско-правовых отношений и имеют статус юридического
лица в организационно-правовой форме учреждения
6
. Н.В. Козлова и Н.С.
Тимофеев отмечают, что органы государственной власти и местного
самоуправления как таковые могут иметь или не иметь статус юридического
лица
7
. Отметим, что для муниципальных образований законодателем не
1 Голубцов В.Г. Публично-правовые субъекты в гражданском праве. Опыт комплексного исследования:
Монография. Пермь, 2008. – С.217.
2
Головизнин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти
(местного самоуправления) // Хозяйство и право, 1999. – N 6. – С.62-63.
3
Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. – М.: НОРМА, 2007. – С.243.
4 Щербакова Ю.В. К вопросу о министерстве как юридическом лице // Законодательство и экономика, 2003. –
N 10.
5 Терешкович С.В. Некоторые вопросы, связанные с гражданской правосубъектностью федеральных органов
исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба / Современное состояние военного
права и его влияние на национальную безопасность Российской Федерации: материалы межведомственной
научно-практической конференции // Российский военно-правовой сборник, 2004. N 1(1). – С.167.
6 См., например: Козлова Н.В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории: Учеб.
пособие. – М., 2003. – С.282; Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право
Российской Федерации. – М.: Норма. 2003. – С.100.
7 Тимофеев Н.С. Публично-правовая и гражданско-правовая правосубъектность муниципального образования
и его органов // Конституционное и муниципальное право, 2006. – N 10.
19
определена возможность выбора, норма императивно закреплена ч.7 ст. 37 ФЗ
№ 131-ФЗ «местная администрация обладает правами юридического лица»
1
.
Статус юридического лица является факультативным признаком органа и
сам по себе не изменяет его административно-правовой природы, являясь лишь
частным случаем
2
. Следует отметить, что правовой статус органа публично-
правового образования как юридического лица является необходимым при
осуществлении этим органом имущественных прав от имени публично-
правового образования по специальному поручению в рамках п.3 ст.125 ГК РФ,
поскольку в этом случае имеют место специфические отношения
представительства.
Таким образом, персонификация органов публично-правового
образования в гражданском обороте посредством наделения их статусом
юридических лиц позволяет решить две задачи - выступление в гражданском
обороте в качестве представителей публично-правовых образований, а также
материально-техническое обеспечение деятельности данных органов. Большая
часть органов публично-правовых образований, являющихся юридическими
лицами, действуют на основании общих или индивидуальных положений о них,
подобных по своей правовой природе уставам юридических лиц. В свою
очередь, следует отметить, что данные нормативно-правовые акты, определяя
статус органов как юридических лиц, не содержат указания на их
организационно-правовую форму. Представляется верной точка зрения В.В.
Бараненкова, согласно которой «для участия в любых видах правоотношений,
если это так или иначе связано с использованием имущества (включая
имущественную ответственность), организация должна обладать статусом
юридического лица»
3
.
1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации/ Федеральный закон от
06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 01.05.2019, с изм. от 03.07.2019)//Собрание законодательства РФ,2003. – N 40. – Ст.
3822.
2 Голубцов В.Г. Гражданско-правовой статус государственных и муниципальных органов // Журнал
российского права, 2006. – N 6.
3 Бараненков В.В. Значение института юридического лица в современном российском праве и перспективы его
совершенствования // Юридический мир. – 2006. – N 8.
20
Дело в том, что публично-правовые образования выступают в
гражданских правоотношениях как таковые, не нуждаясь в дополнительной
правовой форме. Однако органам публично-правовых образований такая форма
необходима в силу ст.2 ГК РФ, согласно которой участниками гражданских
правоотношений могут являться только граждане, юридические лица и
публично-правовые образования
1
. На основании изложенного очевидно, что
для этих целей должна использоваться организационно-правовая форма
учреждения. Тем не менее, в настоящее время вопрос об организационно-
правовой форме государственного органа, имеющего статус юридического
лица, остается законодательно не урегулированным.
При этом публично-правовые образования традиционно играют важную
роль не только собственно в публичной сфере, но и в развитии отечественной
экономики. Поэтому дальнейшее нормативное регулирование их правового
статуса применительно к возможности участия данных субъектов в различных
гражданско-правовых обязательствах, включая и нормальный гражданский
оборот, имеет во многом определяющее значение для правильного
формирования экономических отношений, отвечающих курсу развития
современной России.
Следует признать, что в рамках нашего государства эволюция
экономических отношений с участием публично-правовых образований прошла
довольно полярные точки: от ситуации, когда в недалеком прошлом
большинство объектов движимого и недвижимого имущества принадлежало на
праве собственности государству, а хозяйственные отношения строились по
административно-командному методу, до признания публично-правовых
образований равными с другими лицами – участниками экономического
оборота. Вместе с тем, в настоящий период становления новых общественных
отношений в условиях развития предпринимательской деятельности правовое
1 Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 N 138-ФЗ // Собрание
законодательства Российской Федерации. –2002. – N 46. – Ст. 4532.
21
положение названных субъектов имеет двойственную юридическую природу. С
одной стороны, законодатель, наделяя признаками юридического лица, признал
их полноправными участниками имущественного оборота, с другой стороны –
публично-правовые образования в гражданско-правовой сфере имеют
специальную правоспособность, направленную на реализацию разнообразных
публично-правовых задач путем удовлетворения публичных интересов и нужд,
главным образом, имущественного характера. Данные обстоятельства как раз и
обусловливают специфику участия публично-правовых образований в
гражданско-правовых отношениях, и, в первую очередь, в обязательствах.
Современный этап развития экономических отношений в России
характеризуется отступлением от стереотипного традиционного представления
о том, что публично-правовые образования несут лишь имущественную
ответственность за вред, причиненный действиями (бездействием) органов
власти и их должностных лиц, за неправомерность изданных ими нормативных
актов. Анализ судебно-арбитражной практики дает основания сделать вывод о
том, что указанные субъекты принимают самое активное участие не только во
внедоговорных обязательственных отношениях, но и в различных договорных
связях, причем, возможности их участия в обязательственных отношениях
постоянно расширяются. В этой связи, ввиду множественности видов
гражданско-правовых обязательств с участием публично-правовых
образований становится очевидна необходимость их систематизации, целью
которой является создание условий для обеспечения устойчивого участия
публично-правовых образований в гражданском обороте, поскольку в ходе
экономических преобразований еще не в полной мере удалось создать такие
условия. Поэтому рациональным будет вывод о том, что исследование
обозначенной научной проблематики имеет важное значение, как для науки
гражданского права, так и для правоприменительной практики.
22
1.2. Классификация публично-правовых образований
Исчерпывающий перечень публично-правовых образований РФ в
качестве самостоятельных субъектов представлен в ст. 124 ГК РФ в
Гражданском Кодексе РФ и включает
а) Российскую Федерацию;
б) субъекты Российской Федерации;
в) муниципальные образования
1
. Российская Федерация и субъекты РФ
объединены, по сути, единым термином «государство» и обладают равным
статусом (ч. 1 ст. 5 Конституции РФ)
2
.
Помимо государственных образований, в России признается и
гарантируется местное самоуправление, органы которого не входят в систему
органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), но также могут
вступать в гражданские правоотношения.
Гражданской правосубъектностью обладают только публично-правовые
образования
3
. Однако действовать в гражданско-правовом обороте от имени
публично-правовых образований могут различные субъекты: органы публичной
власти, должностные лица, обладающие государственно-властными
полномочиями. Поскольку перечень субъектов, представляющих интересы
ППО в законодательстве исчерпывающим образом не определен, ввиду
множественности, закономерным образом возникает вопрос классификации по
единым основаниям.
Организующим принципом при этом могут послужить нормы публичного
законодательства, в которых закрепляется система и структура названных
1 Гражданский кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1994. – N
32. – Ст. 3301; 1996. N 5. – Ст. 410; 2001. – N 49. – Ст. 4552; 2006. – N 52. – Ст. 5496.
2 Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993: с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от
05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ// Собрание законодательства Российской Федерации. – 2014. – N
31.– Ст. 4398.
3 Кибанова, И.Е. Гражданско-правовая ответственность публичных субъектов: опыт
межотраслевого исследования: монография / И. Е. Кабанова; отв. ред. М. А. Егорова. –
Москва : Юстицинформ, 2016. – С.9-15.
23
органов
1
. Сиситемообразующим основание также может послужить п. 3 ст. 125
ГК РФ: от имени публичных образований могут выступать органы
государственной власти, органы местного самоуправления, а также
юридические лица и граждане. Порядок и условия образования организаций
для реализации комплекса задач и удовлетворения публичных интересов
определяются а) федеральными законами; б) указами Президента; в)
постановлениями Правительства; нормативными актами субъектов РФ и
муниципальных образований, а также по специальному поручению
2
. То есть
посредством законодательных актов в этом случае юридическим и
должностным лицам делегируется осуществления распорядительно-властных
полномочий, совместно с правами участника гражданско-правовых отношений
и соответствующий объем ответственности за их реализацию, с вытекающим
рисками.
Обширный, но не исчерпывающий перечень лиц, которые могут
действовать в гражданском обороте от имени публичных субъектов,
содержится в Общероссийском классификаторе органов государственной
власти и управления, в котором все множество объектов классификации
разделено на семь групп
3
:
1) государственная власть в РФ;
2) другие государственные органы РФ (Счетная палата РФ,
Центральная избирательная комиссия РФ, Банк России);
3) государственная власть в субъектах РФ;
4) другие государственные органы субъектов РФ (контрольно-счетные
органы субъектов РФ, избирательные комиссии субъектов РФ);
5) местное самоуправление в РФ, избирательные комиссии
1 О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти/ Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г.
N 314 // Собрание законодательства РФ,2004. – N 11. – Ст. 945.
2 Гражданский кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1994. – N
32. – Ст. 3301; 1996. N 5. – Ст. 410; 2001. – N 49. – Ст. 4552; 2006. – N 52. – Ст. 5496.
3
ОК 006-2011. Общероссийский классификатор органов государственной власти и управления/Приказ
Росстандарта от 26.04.2011 N 60-ст, ред. от 26.03.2019// Изменение 35/2019 ОКОГУ, введенное в действие
Приказом Росстандарта от 26.03.2019 N 104-ст.
24
муниципальных образований;
6) организации, по которым осуществляется федеральное
статистическое наблюдение и группировки хозяйствующих субъектов и
общественных объединений, используемые для официального статистического
учета (такие как ПАО «Сбербанк России», Пенсионный фонд РФ, Федеральный
фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования
РФ, государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Агентство по
страхованию вкладов, государственная компания «Российские автомобильные
дороги», Общественная палата Российской Федерации и др.;
7) межгосударственные органы управления (Межгосударственный
авиационный комитет - исполнительный орган Содружества Независимых
Государств (СНГ), Главное командование объединенных ВССНГ, Евразийская
группа по противодействию легализации преступных доходов и
финансированию терроризма и др).
Как видно из классифицирующего основания, список органов,
представляющих интересы публичной власти и совмещающих их с правами
гражданских субъектов остается открытым.
Органы государственной власти РФ и органы государственной власти
субъектов РФ классифицируются в соответствии с Конституцией РФ по
признаку вида власти: законодательная (представительная), исполнительная и
судебная
1
. Реализация функций публичных субъектов затрагивает все сферы
общественной жизни. Соответственно, и причинение вреда может произойти в
любой из них. Но среди лиц, наделенных государственно-властными
полномочиями и потенциально отвечающих за вред, причиненный в результате
их деятельности, преобладают федеральные органы исполнительной власти и
органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Это легко
объяснимо, так как одним из признаков органа исполнительной власти является
1 Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993: с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от
5.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ// Собрание законодательства Российской Федерации. – 2014. – N
31.– Ст. 4398.