65
ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА,
РЕГУЛИРУЮЩЕГО ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ
ПУБЛИЧНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
3.1. Правовые проблемы положения публичных образований в
гражданских правоотношениях
Изучение особенностей положения публичных образований в
гражданском обороте позволяет выделить ряд противоречий правового
характера, которые неизбежно влекут проблемы в практике принятия судебных
решений по вопросам привлечения публичных образований в качестве
ответчика по обязательствам, возникающим в процессе участия ППО в качестве
субъекта гражданских правоотношений.
То, что публично-правовое образование обладает специальной
субъектностью, подтверждено фактически в процессе анализа нормативных
источников и теоретических подходов специалистов в оценке этого правового
феномена и формально, в структуре гражданского законодательства.
Выделение законодателем главы, посвященной положению публично-правовых
образований в гражданском обороте в системе ГК РФ уже формально
дистанцирует эту сферу правоотношений, располагая ее после норм,
регламентирующих правоотношения граждан и юридических лиц. Особый
конституционный статус публично-правовых образований кроется в
дуалистической правовой природе понятия: одновременно субъектов
публичного права, наделенных властными, в том числе нормотворческими,
полномочиями, и субъектов частного права, имеющих в собственности
имущество и осуществляющих в публичных целях распоряжение данным
имуществом.
1
Логика изложения правовых норм свидетельствует об исключительности
участия ППО в гражданских правоотношениях, поскольку основной их
функцией остается государственное управление, ориентация на удовлетворение
1 Рой, А. А. Участие публично-правовых образований в гражданских правоотношениях //Современная
юридическая наука и практика: сб. науч. статей. Том 2., 2016. С. 106 – 109.
66
интереса гражданского общества, которое и представляет публичное
образование, существующее за счет сборов и налогов общества, интересы
которого оно представляет.
Эта дуалистическая природа формирует принцип, которые закреплен в
нормативном понятии «специального статуса» публичного образования в среде
иных участников гражданского оборота. Хозяйственная деятельность
публичных образований по духу права должна быть подчиненна публичному
их характеру, направленности на удовлетворение общественной пользы при
осуществлении функционирования. Однако в условиях современной
экономической трансформации, формирования основ государственно-
капиталистической системы хозяйствования, в которой участие государства
становится значительным, рост активности публично-правовых образований в
качестве хозяйственных субъектов – юридических лиц фактически создает
угрозу балансу интересов участников гражданского оборота. При этом, в
условиях отсутствия точной дифференциации базовых понятий в области
регулирования отношений с участием ППО наблюдается разночтение со
стороны судов норм гражданского права в урегулировании правовых споров с
участием публично-правовых образований.
На основе осуществленного выше анализа есть все основания говорить о
первичной проблеме - отсутствии точной правовой дефиниции понятия
«публично-правовые образования», ограничение определенной отрасли права,
регламентирующей положение ППО в гражданском обороте, что создает
последующие сложности в определении объема правоспособности в
гражданских правоотношениях.
Выявлена и проблема размытости границ статуса ППО в качестве
участника гражданского оборота, поскольку общегражданские нормы,
регулирующие правоотношения юридических лиц в части, когда в
правоотношениях участвуют публичные образования, наделены отсылочным
характером законодательного регулирования, требуют обращения к иным
федеральным законам и подзаконным актам, определяющим порядок и
67
механизм взаимодействия субъектов со специальным статусом участника
правоотношений на уровне федерального, регионального, муниципального
законодательства.
Предполагается, что ответ на поставленные вопросы может быть найден с
помощью анализа норм публичного права. Разноотраслевой характер
регулятивных принципов участия ППО в гражданском обороте требует поиска
ответов, возникающих при обращении к общегражданским нормам, в
бюджетном и административном законодательствах, в законодательстве о
приватизации государственного и муниципального имущества, о
регулировании размещения заказов для государственных и мунициапальных
нужд и иных правовых областях.
Поскольку основным индикатором правоспуособного субъекта является
наличие имущества и способность осуществлять обязательства в рамках
договорного права, то значимой особенностью выступают ограничительные
требования к юридическим лицам, созданным для участия в гражданском
обороте в интересах ППО (для цели осуществления публичного интереса),
которые устанавливают особую процедуру принятия и исполнения решений по
передаче имущества в пользование или его отчуждению, что прямо на пределы
гражданской правоспособности публично-правовых образований. В
юридической литературе
1
делается справедливый вывод о необходимости
квалифицировать правоспособность публичноправовых образований как
специальную (или целевую), учитывая, что цели деятельности публично-
правовых образований ограничены публичными интересами.
Определение гражданской правоспособности публичноправового
образования можно решить путем применения общих норм о порядке
распоряжения государственным (муниципальным) имуществом и презумпции о
1 См.: Абдулвагапова, Р.Р. Публично-правовые образования как субъекты гражданского права и участники
обязательственных правоотношений.Казань, 2008. – 80 с.; Осипов, А.А. О признании государственных и
муниципальных органов власти юридическими лицами публичного права в гражданских правоотношениях/
//Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия: Право, 2013. С. 45-48. и др.
68
том, что публично - правовое образование вправе совершать только те
юридически значимые действия, которые вытекают прямо из закона. Однако в
отношении определения правового статуса государственных или
муниципальных органов и пределов их компетенции однозначного понимания в
законодательстве и среди правоведов пока нет.
В отношении публичного органа в гражданских правоотношениях
имеется две основных точки зрения. Представители первой полагают, что
государственный (муниципальный) орган следует рассматривать с двух сторон:
как представителя публичноправового образования при совершении сделок от
имени публичноправового образования и как самостоятельного субъекта
гражданского права - юридического лица с организационно-правовой формой
бюджетного учреждения. Данная дуалистическая позиция имеет свое
подтверждение в подзаконных правовых актах, главным образом, положениях о
тех или иных органах власти, где прямо указывается, что данные органы
являются юридическими лицами, а значит, имеют свое наименование,
обособленное имущество, могут выступать в гражданских правоотношениях и
в суде от своего имени. Судебная практика также признает возможность подачи
иска и выступления в качестве ответчика конкретного органа власти не от
имени публично правового образования. Также имеется другая точка зрения,
согласно которой признание органа власти юридическим лицом является
юридически необоснованным и противоречащим Конституции РФ и
Гражданскому кодексу. Ее сторонники считают, что необходимо говорить о
наличии прав юридического лица для целей гражданского оборота, а не о
статусе органа власти как юридического лица.
Из ст. 124, 125 ГК РФ следует, что органы публичной власти признаются
в качестве представителей публично-правовых образований, не являясь
самостоятельными субъектами права. Подтверждение указанной позиции мы
находим в ч. 3 ст. 125 ГК РФ, в которой указывается, что в отдельных случаях
по поручению публично-правовых образований от их имени могут выступать
государственные органы, органы местного самоуправления, а также
69
юридические лица и граждане
1
. Таким образом, можно сделать вывод о том,
что законодатель не отождествляет понятия государственного органа и
юридического лица.
Часть 6 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ свидетельствует об отсутствии у
государственного органа статуса юридического лица в форме бюджетного
учреждения, которая определяет, что положения, установленные
применительно к бюджетным учреждениям, распространяются на органы
государственной власти (государственные органы), органы местного
самоуправления (муниципальные органы) и органы управления
государственными внебюджетными фондами
2
. Помимо этого, порядок
создания, регистрации, реорганизации, ликвидации, деятельности и функции
бюджетного учреждения принципиально иные, чем у органа власти.
Из этого следует, что действующее гражданское законодательство не дает
оснований полагать наличие самостоятельной правосубъектности у органов
государственной и муниципальной власти. Раскрыть противоречивый характер
положения публично-правовых образований в практике позволяет анализ ППО
в качестве субъектов гражданско-правовой ответственности.
Гражданское право трактует ответственность как форму обязательства
равноправного и независимого (автономного) субъекта гражданского права
перед другим участником за выполнение условий гражданского оборота.
Ответственность выполняет задачу восстановления имущественного положения
потерпевшей стороны договора, обладает имущественным характером. Это
отличает ее от публично-правовой ответственности, наказание при которой не
всегда сопровождается применением имущественных санкций и учитывает
неравенство положения участников (если сравнивать положение сторон, одной
из которых выступает государство).
1 Гражданский кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1994. – N
32. – Ст. 3301; 1996. N 5. – Ст. 410; 2001. – N 49. – Ст. 4552; 2006. – N 52. – Ст. 5496.
2 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 02.08.2019) (с изм. и доп., вступ. в
силу с 14.08.2019)/ Собрание законодательства РФ, 1998. – N 31. – Ст. 3823
70
Неоднозначно оценивается специалистами и право государство на
представительство интересов за счет создания государственных корпораций,
анализ показал, что на уровне исполнительной власти сложилась устойчивая
структура объединения функционала хозяйствующих субъектов с формами
осуществления публичной власти. Создание государственных корпораций явно
показывает преобладание исключений в правилах, регулирующих положение в
гражданском обороте юридических лиц, если сравнивать их с
общегражданскими нормами, в частности:
государственные корпорации наделены властными полномочиями
что является прерогативой органов государственной власти;
отсутствие учредительных документов (уставов): юридические
лица, созданные, например, в форме некоммерческих объединений действуют
на основании разных законов и по разным правилам;
реорганизация, ликвидация, банкротство госкорпораций не
регулируется общегражданскими нормами, для этого требуется принятие
законов, что нарушает принцип равенства участников гражданского оборота;
на деятельность госкорпораций распространяются преференции и
льготы, значительно изменяющие положение участников гражданских
правоотношений, если сравнивать их с положение участников гражданского
оборота в аналогичной сфере. Например, на Агентство по страхованию
вкладов, признаваемое в системе обязательного страхования вкладов
страховщиком, не распространяется требование о лицензировании страховой
деятельности, к Внешэкономбанку не применимо требование лицензирования
на банковские операции и для участия в сделках на рынке ценных бумаг;
передача имущественных комплексов федеральных
государственных унитарных предприятий государственным корпорациям
71
признана особым способом прекращения унитарных предприятий как
юридических лиц (ст. 21 ФЗ 129)
1
.
Искусственность правовой конструкции предопределяет неясность и в
отношениях собственности. Так, фонд обязательного страхования вкладов
2
(ст. 33ФЗ N177) находится в собственности Агентства по страхованию вкладов.
Однако при этом он обособляется в учете, права Агентства по распоряжению
им серьезно ограничены, взыскание по иным долгам, кроме связанных с
выплатой страхового возмещения, на него не обращается, средства фонда не
используются для финансирования деятельности Агентства и т. д. Все
перечисленное говорит о том, что указанный фонд – собственность Агентства
только по названию.
Мнение специалистов по правовой сущности госкорпораций достаточно
категорично: их существование «…является скорее результатом лоббистских
усилий заинтересованных лиц, чем результатом борьбы юридической мысли.
Ответ на вопрос, почему законодатель не отказался полностью от формы
государственных корпораций следует искать не в правовой сфере».
3
При существующем объеме проблем, дублирование двойственной
сущности публичных образований в формате госкорпораций и
государственных публичных компаний только усложняет ситуацию, никак не
решая существующие правовые коллизии гражданского права и отраслевого
законодательства.
Еще один блок проблем, который указывает на необходимость более
радикального совершенствования нормативной базы, регулирующей
1 О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей/ Федеральный закон
от 08.08.2001 N 129-ФЗ (ред. от 27.12.2018)(с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019)//Собрание
законодательства РФ, 2001. N 33 (часть I). Ст. 3431.
2 О страховании вкладов в банках Российской Федерации Федеральный закон от 23.12.2003 N 177-ФЗ (ред. от
28.11.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019)// Собрание законодательства РФ, 2003. – N 52 (часть I). –
Ст. 5029.
3 Комментарий к Федеральному закону от 3 июля 2016 г. N 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в
Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации»/Серова О.А., Антропцева И.О., Иванов А.В., Малунова З.А., Артемьев Е.В., Рузанов И.В., Котухов
С.А//СПС КнсультантПлюс, 2016.
72
положение публичных образований в гражданском обороте можно обозначить
в качестве унификации подходов со стороны арбитражных судов в применении
разноотраслевого законодательства. Дополнительно к обозначенным
проблемам, когда по одному и тому же правовому спору выносятся два
взаимоисключающих решения, с принятием нового закона о государственных
компаниях рискует увеличить проблемы правоприменения в геометрической
прогрессии. Для этого лишь требуется определенный срок, в который
произойдет накопление арбитражной практики, которая неизбежно приведет к
формированию самостоятельной подотрасли права, если этот процесс не будет
замещаться политическими мерами регулирования положения публично-
правовых образований в гражданском процессе. Серьезной помехой на наш
взгляд, одновременно с обозначенными блоками правовой сферы, является
слишком высокая динамика изменений законодательства, статистика которой
приводилась в контексте анализа нормативной базы. Есть основания полагать,
что в этом случае развитие происходит по принципу количественных
изменений, не отражаясь на качестве законодательства, поскольку не решаются
принципиальные, глубинные противоречия в области публично-правового
регулирования правоотношений.
3.2. Пути совершенствования законодательства о публичных
образованиях
Публично-правовые образования исследованные в качестве субъектов
гражданского права (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации,
муниципальные образования) это участники регулируемых гражданским
правом отношений со специальным статусом. Их специальная
правосубъектность определяется рядом признаков, к которым можно отнести:
организационно-территориальное единство, наличие публичного имущества,
законодательно закрепленного за субъектом определенным правовым режимом,
ограниченного целевым назначением, ответственность этим имуществом
(ограниченная) по своим гражданско-правовым обязательствам, они способны
73
от своего имени или опосредованно приобретать и осуществлять гражданские
права, нести гражданские обязанности с ограничением по способам и
механизмам реализации своих прав (через торги и проч.)
Публично-правовые образования законодательно несут гражданско-
правовую ответственность, что является базовым правовым инструментом
обеспечения принципа их равенства с иными субъектами гражданского права.
Договорная ответственность ППО, в силу определенных преимуществ и
преференций является ограниченной, если сравнивать ее с ответственностью
гражданских субъектов (иммунитет бюджета). Деликатная ответственность
ППО также ограничена опосредованностью специальных законов,
регулирующих участие ППО в гражданских правоотношениях (по судебному
акту).
В силу установленных отличий в правосубектности публично-правовых
образований представляются следующие пути совершенствования
законодательства для устранения выявленных нарушений принципа
равноправия участников гражданского оборота. Совершенствование норм ГК
РФ ставит задачу принятия «четких и ясных используемых правовых
конструкций», «целесообразно установить исчерпывающий перечень
организационно-правовых форм некоммерческих организаций, в анализе и
коррекции нуждаются такие организационно-правовые формы юридических
лиц, как «госкорпорация» и «госкомпания»
1
. Эти анонсированые положения
уже имеют многолетнюю историю, однако не решены и сегодня.
Более того, понимание сущности положения публично-правовых
образований не только не стало более прозрачным для цели право применения,
но и не находит должной оценки среде цивилистов, порождая многочисленные
трактовки, расхождения в оценке феномена публично – правовых образований
и, самое главное, формируя базу для неоправданного неравенства положения
участников гражданского оборота, тем самым нарушая конституционные
1 О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации /Указ Президента РФ от 18.07.2008 N
1108(ред. от 29.07.2014)// Собрание законодательства РФ, 2008. – N 29 (ч. 1). – Ст. 3482.
74
принципы права. Необходимо, исходя из обозначенных проблем современного
законодательства:
1. Нормы гражданского Кодекса должны быть абсолютными
регуляторами гражданских правоотношений участников, приоритетными для
любых отдельных законов, регулирующих статус организаций и юридических
лиц, независимо от их характера: публично-правового, гражданско-правового.
В случае коллизии норм отраслевых законов применяться должны нормы ГК
РФ, следовательно, правомерно будет и наличие двухуровневого гражданского
законодательства (нормы ГК РФ и специальные законы).
2. Необходимо определить исчерпывающий перечень
организационно-правовых форм для создания юридических лиц публично-
правовыми образованиями.
3. Наделение органов публичной власти (министерств, ведомств,
федеральных служб и агентств, их территориальных управлений и
подразделений и приравненных к ним образований) гражданско-правовым
статусом юридических лиц неправомерно, поскольку не отвечает правовой
природе публичных образований.
4. Госкорпорациями правомерно признать специальные субъекты
(например, ЦБ РФ), необходимые для государственной экономики,
регулирование деятельности которых не подлежит в рамках общегражданских
норм (ГК РФ).
5. Необходимо устранить дуализм тождественных понятий, таких как
«госкорпорации» и «госкомпании», это возможно при наличии
исчерпывающего перечня организационно-правовых форм публичных
образований.
Неоспоримым при этих преобразованиях остается факт, что в условиях
смешанной экономики неизбежно возникает потребность в деятельности
особого вида государственной организации, представляющей публичные
интересы и с достаточной для реализации этих интересов самостоятельной