75
гражданской правосубъектностью. Характерной чертой таких организаций
является некоммерческая направленность их функционирования.
Одновременно с некоммерческим характером правоотношений в
имущественном обороте, возникает потребность законодательного определения
границ ответственности такого субъекта: например, в форме неограниченной
субсидиарной ответственности учредителя. Есть и иной вариант - снятие всех
ограничений их самостоятельной имущественной ответственности. Тогда
следует исключить возможность иммунитета такого имущества от взыскания
кредиторов признать возможность его банкротства и т.д.
Поскольку, по мнению Е.А. Суханова «ни государственные корпорации,
ни публично-правовые компании, в силу закона обладающие различными
имущественными привилегиями по сравнению с другими участниками
гражданского оборота, не отвечают ни одному из указанных подходов, а
потому их гражданско-правовой статус нуждается в коренном
реформировании»
1
. Правомерно отмечает автор и недопустимость
использования для применения в определении статуса унитарных юридических
лиц корпоративной терминологии. Она совершенно не отражает правовую
сущность и специфику регулируемых отношений, более того, «вводит в
заблуждение других участников гражданских правоотношений»
2
.
Устранение указанных недостатков действующего законодательства,
определяющего гражданско-правовой статус государственных корпораций и
публично-правовых компаний, может способствовать созданию действительно
необходимого для отечественной экономики нового вида государственных
юридических лиц.
Вместе с тем логически стройной, непротиворечивой системой
юридических лиц пока не может похвастаться не только российский, но и
никакой другой современный правопорядок. Дело в том, что отдельные виды
1 Суханов Е.А. О гражданской правосубъектности государственных юридических лиц // Журнал российского
права. 2018. N 1. С. 5 - 15.
2 Там же.
76
юридических лиц в конкретном правопорядке возникают и существуют не
только в результате сознательного стремления законодателя закрепить те или
иные их разновидности, заполняя этим пустые «клеточки» в некой заранее
продуманной таблице, но и вследствие тех или иных конкретных особенностей
социально-экономического и национально-исторического развития. Появление
новых видов юридических лиц в российской смешанной экономике как нельзя
лучше подтверждает это обстоятельство.
77
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Анализ особенностей правового положения публично-правовых
образований в гражданских правоотношениях дает основания говорить о
необходимости фундаментальной реформации области права, регулирующей
сферу гражданских правоотношений с участием публично-правовых
образований.
Такой вывод основан, прежде всего, на констатации факта, что важные
для целей экономического развития государства фундаментальные правовые
понятия не наделены терминологической определенностью, что приводит к
разночтению регулятивных норм при вынесении арбитражных решений по
правовым спорам с участием представителей государственных органов.
Неоднозначность трактовок положения публичных образований в гражданском
обороте ведет не только к теоретическим дискуссиям в среде цивилистов, но,
что более важно – к смешению понятий и неоднозначному отношению к
специальным субъектам в среде участников гражданского оборота. Увеличение
количества организационно-правовых форм участия государства в
имущественном обороте за счет, например, госкорпораций, госкомпаний и
публично-правовых компаний, во многом дублирующих положение публичных
образований в гражданском обороте создает условия неопределенности статуса
участников и, более того, ведет к рискам бесконтрольного использования
бюджетных средств, которые возникают в силу исключительности положения
отдельных форм публичных образований, не подпадающих под общие нормы
гражданского регулирования и, административного и финансового права, что в
итоге может привести к разрушительным последствиям.
Представляется особо важной по масштабу еще одна проблема –
нарушение конституционного принципа равенства сторон в гражданском
обороте. Она прослеживается в сильной позиции созданных с участием
государства организаций, если сравнивать ее с положением участников
гражданских правоотношений. Это становится возможным, поскольку
78
публичные образования защищены специальным статусом субъекта в
гражданском обороте, для них создаются не попадающие под гражданский
регламент условия осуществления имущественных прав, защищенных
требованиями «бюджетного иммунитета», ограничениями имущественной
ответственности, преференциями и льготами со стороны государства.
Выявлена также проблема неправомерного совмещения функционала
публичной власти и возможностей имущественного оборота в гражданских
правоотношениях, а также множественность законодательства в отношении
регулирования положения публичных образований в экономическом
пространстве, отсутствие единых принципов организации правовой отрасли,
регулирующей их положение в имущественном обороте, дублирование понятий
и законов об участниках гражданского оборота со специальным статусным
положением. Специальный статус строго определен ка направленность на
удовлетворение публичного интереса, однако по факту созданы все условия,
чтобы публичные образования были ограничены формой самоконтроля – то
есть специальной областью совокупности регламентов, которые
государственной властью создаются для регулирования и контроля созданных
ими публичных образований. Получается, что имущественные
правоотношения, основным регулятором которого выступают нормы
гражданского законодательств оставляет вне зоны регулирования область,
которая по своей сущности должна быть эталоном гражданских
правоотношений.
Теоретический анализ предмета исследования, который базировался на
современных подходах к пониманию правовой сущности феномена публичных
образований в российской экономике, позволил ограничить рамки
исследования постановкой общетеоретических проблем по предмету, на его
основе сделаны заключения в соответствии с поставленными для решения
теоретическими задачами:
несмотря на терминологическую неопределённость понятия
«публично-правовое образование» в Гражданском Кодексе, оно применяется
79
для обозначения субъектов права: Российской Федерации, субъектов РФ,
муниципальных образований, употребляется именно в этой трактовке на уровне
доктрины, и в правоприменительной практике;
классификация публичных образований, имеющих место в
правовой системе показывает рост степени влияния на гражданские
правоотношения образований со статусом публичных. При этом нет
исчерпывающего классификатора публичных образований, нет единого
утвержденного законодателем перечня организационно-правовых форм
публичных образований, что осложняет процесс идентификации субъектов в
системе гражданских правоотношений, вносит диссонанс в понимание
участниками гражданского оборота росли и статуса ППО, в истолковании их
прав и обязанностей в качестве субъектов с публичным статусом, нарушает
принципы равноправия сторон в договорных отношениях и по процедурам
возмещения причинённого вреда по обязательствам сторон.
Теоретическое исследование предмета стало базой для изучения правовой
сущности гражданской правосубъектности ППО в трех аспектах. Прежде всего,
это анализ нормативной базы – общественный регулятор правоотношений с
участием публичных образований. Далее, это общий анализ положения
публичных образований, позволяющий дистанцировать общее и особенное в
правовом положении субъектов гражданского права, юридических лиц и
гражданско-правовых отношений с участием публичными образованиями. И
последнее, это изучение особенностей гражданско-правовой ответственности
субъектов – представителей ППО в гражданском обороте. По итогам
аналитической части исследования сделаны обобщения:
источники права, регулирующие положение публично-правовых
субъектов в гражданском обороте по своей сущности представляют собой
совокупность разноотраслевых норм, при помощи которой формируется
механизм реализации правосубъектности ППО и требует систематизации и
обобщения в рамках отдельной подотрасли права;
80
признак имущественной обособленности публично-правовых
образований позволяет говорить о том, что нормативно закрепленная на праве
собственности за определенным видом публично-правового образования
совокупность имущества позволяет публичным образованиям осуществлять
гражданские права, нести обязанности, в том числе и связанные с
имущественной ответственностью, как и иным субъектам гражданского права.
Имущество публичных образований подразделяется на: а) закрепленное за
юридическими лицами (государственными, муниципальными, унитарными
казенными предприятиями), образованными публичными субъектами на праве
хозяйственного ведения и оперативного управления и б) не закрепленное за
указанными субъектами;
правосубъектность юридических лиц, в соответствии с положением
п. 1 ст. 48 ГК РФ признающая юридическим лицо, наделенное обособленным
имуществом и наделенная ответственностью по обязательствам позволяет
причислить к ним публичные образования в рамках оговоренных
законодателем правовых статусных компетенций, совмещая права
юридических лиц с властными полномочиями. Эта позиция вызывает
многочисленные расхождения в подходах к определению специфической
правовой сущности публичных образований, поскольку остается нерешенным
вопрос об организационно правовой форме государственных образований;
существующие статусные особенности не только отражают
специальный характер публичных субъектов в гражданском обороте, но и
создают определенную угрозу стабильности общества, поскольку по мнению
специалистов подрывают товарно-денежный оборот и основанное на нем
рыночное хозяйство.
На основе аналитической части исследования в третьей главе
систематизированы выявленные проблемы и представлены возможные пути
совершенствования законодательства, регулирующего гражданские
правоотношения с участием ППО:
81
а) формирование приоритета норм ГК РФ в отношении отдельных
законов, учитывающих специальный статус ППО;
б) создание исчерпывающего перечня учреждений и организаций
созданных публичными образованиями для осуществления хозяйственной
деятельности с точным указанием организационно-правовой формы субъекта
гражданского оборота;
в) устранение дублирования равноценных государственных образований
на уровне субъектов имущественного оборота (госкорпорации, госкомпании и
пр.).
Совершенствование гражданского законодательства РФ должно быть
направлено на создание равных условий осуществления хозяйственной
деятельности независимо от статуса и организационно-правовых форм
участников гражданского оборота.
Публично-правовым образованиям принадлежит важная роль в системе
гражданско-правовых отношениях. Однако сильная позиция участников с
публичным особым статусом, исходя из специфики распорядительно-властных
полномочий, должна быть уравновешена строгим соответствием
организационной формы и правового содержания ППО как способа защиты
публичных интересов общества. При достижении этого равновесия ППО имеет
все основания стать фактором социально-экономического развития.
82
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
Правовые источники
1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным
голосованием 12.12.1993: с учетом поправок, внесенных Законами РФ о
поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от
05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ// Собрание законодательства
Российской Федерации. – 2014. – N 31.– Ст. 4398.
2. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от
24.07.2002 N 95-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. –
2002. – N 30. – Ст. 3012.
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ
(ред. от 02.08.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 14.08.2019)/ Собрание
законодательства РФ, 1998. – N 31. – Ст. 3823
4. Гражданский кодекс Российской Федерации // Собрание
законодательства Российской Федерации. – 1994. – N 32. – Ст. 3301; 1996. N 5.
– Ст. 410; 2001. – N 49. – Ст. 4552; 2006. – N 52. – Ст. 5496.
5. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от
14.11.2002 N 138-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. –
2002. – N 46. – Ст. 4532.
6. О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса
Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской
Федерации/ Федеральный закон от 30.12.2008 N 312-ФЗ (ред. от
05.05.2014)//Собрание законодательства РФ.2009. – N 1. –Ст. 20.
7. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения государственных и муниципальных нужд/ Федеральный закон от
05.04.2013 N 44-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 2013. – N 14. – Ст. 1652.
8. Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации/ Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от
83
01.05.2019, с изм. от 03.07.2019)//Собрание законодательства РФ,2003. – N 40. –
Ст. 3822.
9. ОК 006-2011. Общероссийский классификатор органов
государственной власти и управления/Приказ Росстандарта от 26.04.2011 N 60-
ст)(ред. от 26.03.2019)(Дата введения 01.01.2012)// Изменение 35/2019 ОКОГУ,
введенное в действие Приказом Росстандарта от 26.03.2019 N 104-ст, введено в
действие с 1 мая 2019 года.
10. О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации/Федеральный закон Федеральный закон от 03.07.2016 N 236-ФЗ
(ред. от 28.11.2018)// Собрание законодательства РФ,2016. – N 27 (Часть I). –Ст.
4169.
11. О независимой оценке квалификации /Федеральный закон от
03.07.2016 N 238-ФЗ// Собрание законодательства РФ, 2016. – N 27 (Часть I). –
Ст. 4171.
12. О государственной гражданской службе Российской Федерации/
Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 01.05.2019)//Собрание
законодательства РФ, 2004. – N 31. – Ст. 3215.
13. О государственных и муниципальных унитарных предприятиях/
Федеральный закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ (ред. от 28.11.2018) (с изм. и доп.,
вступ. в силу с 01.01.2019)// Собрание законодательства РФ, 2002. – N 48. – Ст.
4746.
14. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения государственных и муниципальных нужд /Федеральный закон от
05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 27.06.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с
31.07.2019)// Собрание законодательства РФ,2013. – N 14. – Ст. 1652.
15. О структуре федеральных органов исполнительной власти/Указ
Президента РФ от 15.05.2018 N 215(ред. от 26.02.2019)// Собрание
законодательства РФ,2018. – N 21. – Ст. 2981.
84
16. О системе и структуре федеральных органов исполнительной
власти /Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (ред. от 12.04.2019)// Собрание
законодательства РФ, 2004. – N 11. – Ст. 945.
17. О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)/
Федеральный закон от 10.07.2002 N 86-ФЗ(ред. от 02.08.2019)(с изм. и доп.,
вступ. в силу с 06.08.2019)// Собрание законодательства РФ, 2002. – N 28. – Ст.
2790.
18. ОК 006-2011. Общероссийский классификатор органов
государственной власти и управления/Приказ Росстандарта от 26.04.2011 N 60-
ст, ред. от 26.03.2019// Изменение 35/2019 ОКОГУ, введенное в действие
Приказом Росстандарта от 26.03.2019 N 104-ст
19. Определение Конституционного Суда РФ от 3 июля 2008 г. N 734-
О-П «По жалобе гражданки В. на нарушение ее конституционных прав ст. 151
Гражданского кодекса РФ» // Собрание законодательства РФ, 2009. –N 5. – Ст.
678.
20. Определение Судебной коллегии по экономическим спорам
Верховного Суда РФ от 22.04.2015 N 302-ЭС15-493 по делу N А58-2339/1998//
Бюллетень Верховного Суда РФ, 2016. – N 3.
21. Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от
12.04.2018 N Ф07-2735/2018
22. Постановление Президиума ВАС РФ от 01.11.2005 г. N 9467/05 //
Вестник ВАС РФ,2006. – N 4.
23. Постановление Президиума ВАС РФ от 10.07.2012 N 1880/12 по
делу N А46-1213/2011//Российская газета, 2019 г. – Федеральный выпуск
№ 123(7881).
24. О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного
кодекса Российской Федерации, связанных с исполнением судебных актов по
обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации/ Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28.05.2019 N 13//
Российская газета, 2019. – N 123.