25
осуществление властно-распорядительных полномочий, под которыми в
судебной практике понимаются требования, влекущие для адресата изменение
его прав и обязанностей и, следовательно, нарушающие права и законные
интересы
1
.
Правовой статус и компетенция федеральных органов исполнительной
власти определяются положениями, утверждаемыми указом Президента РФ
или постановлением Правительства РФ в зависимости от подчиненности
органа. Перечень и структура федеральных органов исполнительной власти
определяются Указом Президента РФ
2
. В настоящее время существуют три
разновидности федеральных органов исполнительной власти: это федеральные
министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Для каждого из
органов характерно осуществление свойственных им функций и вида
деятельности. Именно из вида деятельности можно выделить общие положения
о юридических фактах, которые могли бы являться основаниями
возникновения правоотношения ответственности публичного субъекта
3
.
Так А. Я. Курбатов различает юридические лица публичного права по их
формам взаимодействия с иными субъектами в рамках гражданских
правоотношений. Он классифицирует их по видам:
1) непосредственного участия публично-правовых образований в
имущественном обороте;
2) опосредованного участия публично-правовых образований в
имущественном обороте через юридических лиц в качестве их учредителей
(акционеров, участников, членов).
В связи с этим правомерной будет следующая классификация видов ППО с
учетом их функциональных особенностей (рисунок 1).
1 См.: Постановление ФАС Уральского округа от 28 ноября 2001 г. N Ф09-2930/01-АК; Постановление ФАС
Московского округа от 16 апреля 2003 г. N КА-А40/802-03 // СПС «КонсультантПлюс».
2 О структуре федеральных органов исполнительной власти/Указ Президента РФ от 15.05.2018 N 215(ред. от
26.02.2019)// Собрание законодательства РФ,2018. – N 21. – Ст. 2981.
3 Кибанова, И.Е. Гражданско-правовая ответственность публичных субъектов: опыт межотраслевого
исследования: монография / И. Е. Кабанова; отв. ред. М. А. Егорова. – Москва : Юстицинформ, 2016. – С. 15.
26
Рисунок 1. Классификация видов ППО (ст.124 ГК РФ) с учетом
функциональных особенностей (ст. 125 ГК РФ) их участия в
гражданском обороте
В первом случае (непосредственное участие) публично-правовые
образования участвуют в имущественном обороте за счет казны, то есть
имущества, не распределенного между юридическими лицами, в том числе
средств бюджетов. Данное понятие казны вытекает из п. 1 ст. 126 ГК РФ и п. 1
ст. 102 БК РФ. Данная группа публичных образований выступает
обеспечителем возмещения имущественного интереса юридических лиц и
граждан в случае нарушения обязательств в гражданско-правовых отношений
стороной-представителем публичных образований. Возникает основание для
наступления субсидарной ответственности по обязательствам в отношении
исков потерпевшей стороны, в случае недостаточности средств созданного
ППО юридического лица.
Во втором случае, опосредованного участия, в гражданско-правовых
отношениях выступают их представители: государственные и муниципальные
ВИДЫ ПУБЛИЧНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ (ППО)
Формы участия ППО в гражданских правоотношениях
Государство
Российская Федерация
Субъекты
Российской Федерации
Муниципальные
образования
Российская Федерация
Юридические лица
Муниципальные образования
Государственные предприятия
опосредованная
непосредственная
Органы государственной власти
РФ
Президент РФ
Правительство РФ
Федеральное собрание
Министерства и ведомства
27
органы, а также юридические и физические лица (ст. 125 ГК РФ). В этом случае
публично-правовые образования создают коммерческие и некоммерческие
организации, разграничивая с ними имущественную ответственность. При этом
сами публичные образования либо вообще не несут ответственности по
обязательствам созданным ими юридических лиц, кроме обстоятельств, прямо
предусмотренных законодателем, либо несут субсидиарную ответственность,
когда имущественное разделение проявляется в том, что к ППО требования
предъявляются, только если их не может исполнить за счет денежных средств
основной должник – учреждение
1
.
В качестве примеров юридических лиц, выполняющих публичные
функции, помимо наделенных этим статусом государственных органов и ЦБ
РФ, можно привести:
Пенсионный фонд РФ, государственное учреждение, которое
совместно с его территориальными органами формирует единую
централизованную систему органов управления обязательного пенсионного
страхования в РФ (ст. 5 ФЗ N 167)
2
;
воинские части ВС РФ в форме федеральных бюджетных
учреждений (п. 1 ст. 111 ФЗ N 61)
3
;
федеральные фонды поддержки научной и научно-технической
деятельности, созданные Правительством РФ в форме учреждений для
содействия инициативным проектам в научных исследованиях (п. 3 ст. 15 ФЗ N
127)
4
;
кредитные организации и иные участники рынка ценных бумаг,
выступающие агентами валютного контроля (п. 3 ст. 22 ФЗ N 173)
5
;
1 Курбатов А. О юридических лицах публичного права // Хозяйство и право. - М., 2009, № 10. - С. 77-85
2 Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации /Федеральный закон от 15.12.2001 N 167-
ФЗ (ред. от 11.12.2018)/ Собрание законодательства РФ,2001. –N 51. – Ст. 4832,
3 Об обороне /Федеральный закон от 31.05.1996 N 61-ФЗ (ред. от 03.08.2018// Собрание законодательства РФ,
1996. – N 23. – Ст. 2750.
4 О науке и государственной научно-технической политике/Федеральный закон от 23.08.1996 N 127-ФЗ (ред. от
26.07.2019)// Собрание законодательства РФ, 1996. – N 35. – Ст. 4137.
5 О валютном регулировании и валютном контроле /Федеральный закон от 10.12.2003 N 173-ФЗ (ред. от
02.08.2019)//Собрание законодательства, 2003. – N 50. – Ст. 4859.
28
учреждения по операциям с денежными средствами или иным
имуществом, подлежащие обязательному контролю в целях противодействия
легализации преступных доходов (ст. 5 ФЗ N 115)
1
.
Важным было бы различить властные и публичные функции и
полномочия, что не всегда имеет место в рамках действующего
законодательства, не отражается также и на уровне нормативно-правовых актов
КС РФ, например, в позиции КС РФ, сформулированной в абз. 2 п.3
мотивировочной части постановления от 19 мая 1998 года № 15-П
«Конституция Российской Федерации не запрещает государству передавать
отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным
организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти».
Законом о защите конкуренции (п. 3 ст. 15 ФЗ N 135) установлен прямой
запрет на совмещение функций федеральных органов исполнительной власти,
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных
органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих
субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами
указанных органов, в том числе функциями и правами органов
государственного контроля и надзора…»
2
.
К исключениям отнесены отдельные положения ФЗ N 238
3
, N 317
4
, N 215
5
.
Это говорит об отсутствии единых подходов к пониманию обсуждаемой
проблемы, что отражается в законодательстве. Деятельность всех
государственных корпораций носит публичный характер, поскольку
осуществляется в интересах всего общества, вследствие чего она наделена
1 О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию
терроризма / Федеральный закон от 07.08.2001 N 115-ФЗ (ред. от 26.07.2019)//Собрание законодательства РФ,
2001. – N 33 (часть I). – Ст. 3418.
2 О защите конкуренции/ Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ (ред. от 18.07.2019)(с изм. и доп., вступ. в
силу с 29.07.2019)// Собрание законодательства РФ, 2006. –N 31 (1 ч.). – Ст. 3434.
3 О независимой оценке квалификации /Федеральный закон от 03.07.2016 N 238-ФЗ// Собрание
законодательства РФ, 2016. – N 27 (Часть I). – Ст. 4171.
4 О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»/ Федеральный закон от 01.12.2007 N 317-ФЗ
(ред. от 01.05.2019)// Собрание законодательства РФ,2007. – N 49. –Ст. 6078
5 О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос»/ Федеральный закон от 13.07.2015
N 215-ФЗ(ред. от 15.04.2019)// Собрание законодательства РФ,2015. – N 29 (часть I). – Ст. 4341.
29
строго целевыми параметрами в системе использования материальных
ресурсов (имущества). Однако, некоторые из госкорпораций для достижения
целей деятельности наделяются полномочиями властного характера. Например,
это прослеживается в объеме полномочий Государственной
корпорации «Агентство по страхованию вкладов» в части определения порядка
расчета страховых взносов в фонд страхования вкладов граждан и определения
ставок по взносам (пп. 7 п. 2 ст. 15, п. 7 ст. 36 ФЗ N 177
1
. Другой пример это
государственная компания «Росатом», положение публичной компании
регулируется целым комплексом специальных законов, в числе которых: ФЗ N
170 от 21.11.95 «Об использовании атомной энергии», ФЗ N 317 «О
Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», иные
нормативно-правовые регуляторы положения госукомпании.
Публично-правовые компании стало новым этапом строительства
нормативного фундамента публичных образований. Явление российского
права введено в юридический оборот ФЗ N 312.
2
Согласно нового закона
«одной из форм некоммерческих организаций в нашей стране являются
публично-правовые компании (п.3 ст. 50 ГК РФ) Ст. 65.1 ГК РФ в редакции
того же Закона зафиксировала, что публично-правовые компании являются
унитарными юридическими лицами, то есть их участники не становятся
учредителями соответствующего юридического лица и не приобретают в них
членства. Анализ российского законодательства дает основания говорить, что
на уровне исполнительной власти практика сочетания публичной власти и
функционала хозяйствующих субъектов сложилась в достаточно устойчивую
структуру (рисунок 2)
3
.
1 О страховании вкладов в банках Российской Федерации/ Федеральный закон от 23.12.2003 N 177-ФЗ(ред. от
28.11.2018)(с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019)// Собрание законодательства РФ, 2003. – N 52 (часть I). –
Ст. 5029.
2 О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и отдельные
законодательные акты Российской Федерации/ Федеральный закон от 30.12.2008 N 312-ФЗ (ред. от
05.05.2014)//Собрание законодательства РФ.2009. – N 1. –Ст. 20.
3 Структура и функции органов исполнительной власти и управления/ СПС «КонсультантПлюс»//
http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?rnd=37F97192165E824B4A19981F345764CE&req=card&page=splus&ts
=74728030607631569432552865
30
Рисунок 2. Действующие ППО, совмещающие функции
хозяйствующего субъекта и исполнительной власти
Видно, что даже перечисленные выше в качестве примеров юридические
лица существенно различаются не только по характеру деятельности и объему
публичных функций, но и по обладанию властными
полномочиями. Классификация юридических лиц по наличию у них
публичного элемента в российском праве будет следующей
1
:
юридические лица частного права (действуют в своих собственных
интересах);
смешанные юридические лица (действуют в определенных целях
публичного характера и могут наделяться для этого отдельными властными
полномочиями);
1 Курбатов А. О юридических лицах публичного права // Хозяйство и право. – М., 2009. – № 10. – С. 77-
85.
ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ФОНДЫ, КОРПОРАЦИИ, КОМПАНИИ
Федеральные фонды
Федеральные корпорации
Федеральные компании
ПФР
ФФОМС
ФСС
РНФ
РФФИ
Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-
технической сфере
ГК «Росатом»
ГК «Ростех»
ГК «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального
хозяйства»
ГК «Российская корпорация нанотехнологий»
ГК «Банк развития и внешнеэкономической деятельности
(Внешэкономбанк)»
ГК "Агентство по страхованию вкладов"
│ └>ГК "Роскосмос"
ГК «Российские автомобильные дороги»
31
юридические лица, осуществляющие функции органов
государственной власти.
На основании анализа автор делает вывод, что понятие юридического
лица публичного права в российском правопорядке является сугубо
доктринальным и может употребляться в трех значениях – для обозначения: а)
всех юридических лиц, выполняющих публичные функции; б) юридических
лиц, обладающих властными полномочиями; в) государственных органов,
наделенных статусом юридического лица.
Соглашаясь с позицией А.Я Курбатова, сформулированной им еще
десять лет назад и анализируя современное состояние правоотношений с
участием ППО (рисунок 2) , можно утверждать, что законотворчество идет по
пути усиления позиций публичных образований с участием государства. В
2016 г. субъектный состав гражданских правоотношений был расширен за счет
публично-правовых компаний
1
. Публично-правовые компании могут
учреждаться только одним видом публичных субъектов, а именно Российской
Федерацией, в целях проведения государственной политики, предоставления
государственных услуг, управления государственным имуществом,
обеспечения модернизации и инновационного развития экономики,
осуществления контрольных, управленческих и иных общественно полезных
функций и полномочий в отдельных сферах и отраслях экономики, реализации
особо важных проектов и государственных программ, в том числе по
социально-экономическому развитию регионов, а также в целях выполнения
иных функций и полномочий публично-правового характера (п. 5 ст. 2 Закона о
публично-правовых компаниях).
Как отмечает И.Е. Кабанова в своем исследовании «расширение области
регулирования нормами частного права отношений с участием властных
субъектов неизбежно возникает потребность обеспечения эффективного
1 О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации/Федеральный закон Федеральный закон от 03.07.2016 N 236-ФЗ
(ред. от 28.11.2018)// Собрание законодательства РФ,2016. – N 27 (Часть I). –Ст. 4169.
32
механизма привлечения к ответственности субъекта, обладающего властными
полномочиями, для поддержания стабильности оборота, соблюдения
принципов законности и справедливости». Особенно, если учесть, что участие
ППО в формировании российского ВВП по разным источникам колеблется в
диапазоне от 40 до 80% и характеризует состояние российской экономики в
качестве государственно-капиталистического монополизма
1
. Однако, по
мнению говорить об «эффективном механизме» деятельности публично-
правовых образований на данный момент достаточно сложно. Е.А Суханов
пишет по этому поводу: «едва ли можно всерьез говорить о том, что
перечисленные виды и подвиды государственных юридических лиц составляют
единую продуманную систему, в то же время не следует также сводить
рассматриваемую ситуацию исключительно к недостаткам и погрешностям
законодательного развития»
2
. Действительно, современное положение
публичных образований как субъектов гражданского оборота нужно
рассматривать через призму формирования новой экономической парадигмы в
России и с учетом ее особенностей исторического развития, не ограничиваясь
спецификой правовой системы государства.
Выводы по 1 главе
Таким образом, теоретический анализ проблемы особенности положения
публичных образований в гражданских правоотношениях позволил в данной
части работы сформулировать следующие теоретические выводы, с учетом
которых будет осуществлен анализ практики применения норм российского
законодательства. Общая характеристика правосубъектности ППО позволяет
сказать, что: 1. Публично-правовое образование – это государственное или
муниципальное образование, наделенное публичными властными
полномочиями и выступающее в гражданском обороте в качестве особого
1 Кибанова, И.Е. Гражданско-правовая ответственность публичных субъектов: опыт межотраслевого
исследования: монография / И. Е. Кабанова; отв. ред. М. А. Егорова. – Москва : Юстицинформ, 2016. – С. 23
2 Суханов Е.А. О гражданской правосубъектности государственных юридических лиц/ Е.А Суханов.// Журнал
Российского права. М.: Юридическое издательство «Норма», 2018 – № 1 (253). – С. 5-15.
33
субъекта. Терминологически нормативно-правовое образование не определено,
однако активно применяется в правотворческой сфере и в практике
правоприменения.
2. Правовая сущность ППО раскрывается через характеристику
особенностей публичных субъектов в гражданских правоотношениях.
Несмотря на принцип равноправия, ППО наделены специальной
правоспособностью, в рамках статуса их образование, реорганизация и
ликвидация регулируются не нормами ГК РФ, а специальными нормативно-
правовыми актами. Отличия в положении ППО в гражданском обороте
прослеживаются в формах обладания собственностью, в имущественных
правах, в порядке осуществления своих прав и обязанностей в гражданском
обороте.
3. Анализ теоретических подходов к определению понятия ППО и
особенностей участия публичных образований в гражданском обороте показал
большую степень расхождения в оценке специалистов правовой природы
феномена ППО. Это значительно влияет как на правоприменительную
практику и на саму модель социально –экономического устройства российского
общества. Анализ подходов к классификации видов ППО, имеющих место в
правовой системе показывает рост степени влияния на гражданские
правоотношения образований со статусом публичных. Ввиду множественности
видов гражданско-правовых обязательств с участием публично-правовых
образований становится очевидна необходимость их систематизации, целью
которой является создание условий для обеспечения устойчивого участия
публично-правовых образований в гражданском обороте, поскольку роль
участия государства в экономике России (доля в ВВП) стремится к росту, при
том, что сам факт публичных образований не имеет определенного статуса в
законодательстве и порождает противоречия в плане применения
законодательства и нарушает конституционные права граждан на равноправие
юридических лиц в системе хозяйствования и конституционные принципы на
социальную справедливость.
34
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ГРАЖДАНСКОЙ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТИ
ПУБЛИЧНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
2.1. Анализ нормативной базы, регулирующей правоотношения с
участием публичных образований
Теоретический анализ правосубъектности публичных образований
позволил, на основе изучения научно-теоретических подходов к предмету
определить основной круг проблем в деятельности представителей
государственной власти как следствие участия публичных образований
одновременно в гражданских и публичных правоотношениях. Представляется
важным на данном этапе исследования, прежде чем обратиться к
существующие практике применения правовых норм, регулирующих область
правосубъектности публичных образований, обратить внимание на анализ
источников частного и публичного права. Нормы публичного права служат для
определения статуса ППО, ограничивая компетенции представительских
органов публичных образований, а нормы частного права регулируют область
правоотношений с иными участниками гражданского оборота, с
соответствующим объемом ответственности за возможные нарушения.
Согласимся в этой связи с позицией Р.Р. Абдулвагаповой, которая отмечает,
что «на современном этапе в период формирования новых общественно-
экономических отношений, развития предпринимательской деятельности
нормативное закрепление участия публично-правового образования в
гражданских правоотношениях строится на принципиально новых методах
правового регулирования».
1
Законодательство, регулирующее гражданские правоотношения с
участием публично-правовых ППО имеет разную отраслевую принадлежность:
это отрасли конституционного, гражданского, административного, налогового
права. Поэтому применимым будет следующее определение: «под
законодательством, регулирующим участие публично-правовых образований в
1 Абдулвагапова, Р.Р. Публично-правовые образования как субъекты гражданского права и участники
обязательственных правоотношений / Р.Р. Абдулвагапова. – Казань : Познание, 2008. – С. 37-38.