55
хозяйство»
1
. Неравноправность сторон в гражданском обороте, если
сравнивать положение образованных ППО юридических лиц с другими
участниками договорных отношений, является самой серьезной правовой
проблемой, подрывающей устои стабильности экономической системы. Еще
один фактор, провоцирующий критику со стороны специалистов, размытость
понятия юридическое лицо в применении термина к юридическим
образованиям. Сложности идентификации организационно-правовой формы
субъектов гражданского оборота порождают разночтения в истолковании форм
и способов предъявления исковых требований к нарушающим права
участникам договорных отношений в хозяйственном обороте. Правовая наука
должна предоставить инструментарий для привлечения публично-правовых
образований к компенсаторной имущественной ответственности, которая
применительно к названным субъектам права представляет собой гражданско-
правовую ответственность.
Конституционный принцип равенства сторон в гражданско-правовых
отношениях прослеживается в действующем законодательстве, которое
закрепляет право привлечения ППО к имущественной ответственности.
Имущественная ответственность выступает: во-первых, как следствие
причинение вреда договорной стороне в результате незаконных действий
(бездействия) публичными образованиями (деликтные обязательства), во-
вторых, как нарушение договорных обязательств.
Публичные образования несут имущественную ответственность на равных
с гражданами и юридическими лицами основаниях (ст. ст. 393, 401 ГК и др.), за
исключением предусмотренных законодателем случаев согласно п.1 ст. 126 ГК
РФ, о чем говорилось выше. В случае недостаточности имущественного
обеспечения подпадающего под ответственность юридического лица согласно
ст. 399 ГК РФ субсидиарную ответственность несет собственник, за
1 Суханов Е.А. О гражданской правосубъектности государственных юридических лиц/ Е.А Суханов.// Журнал
Российского права. М.: Юридическое издательство «Норма», 2018 – № 1 (253). – С. 5-8.
56
исполнение по обязательствам казенного предприятия несет ответственность
Российская Федерация (п.6 ст. 113, п.4 ст. 123.22 ГК РФ), по обязательствам
бюджетного учреждения - его собственник (п. 5 ст.132.22 120 ГК РФ), по
обязательствам автономного учреждения – его собственник (п.6 ст. 132.22 ГК
РФ)
1
. То есть, логично сделать вывод, что действующее законодательство
устанавливает имущественную ответственность по обязательствам в
отношении собственников государственного имущества – публично-правовых
образований (Российская Федерация, субъект Российской Федерации,
муниципальное образование), а не в отношении его государственных
(муниципальных) органов.
Однако, Е.А Суханов отмечает, что арбитражная практика демонстрирует
неготовность судебных органов квалифицировать ППО как в качестве
самостоятельных процессуальных субъектов и выделяет несколько подходов в
арбитражной практике по квалификации субъектов:
а) исковое требование предъявляется к государственному
(муниципальному) органу, субъекту субсидарной ответственности
публичноправового образования;
б) исковые требования предъявляются ППО, вместе с тем к участию в деле
в качестве ответчика привлекается государственный (муниципальный) орган;
в) в качестве субъекта субсидиарной ответственности арбитражным судом
признается государственный орган, который привлекается к участию в деле в
качестве ответчика
2
.
Причиной служит отсутствие правовой дефиниции в определении
публично-правовых образований в качестве гражданского субъекта (по словам
Е.А. Суханова «фикция правовой конструкции»)
3
, расхождение положений
1 Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 N 138-ФЗ // Собрание
законодательства Российской Федерации. –2002. – N 46. – Ст. 4532.
2 Суханов, Е.А. О концепции развития законодательства о юридических лицах/ Е.А. Суханов//Журнал
российского права, 2010. – № 1 (157). – С. 5-12.
3 Там же.
57
Гражданского Кодекса с требованиями Бюджетного кодекса в отношении
положения ППО в гражданском обороте.
БК РФ (гл. 24.1) регламентирует исполнение судебных актов по
обращению взыскания на средства бюджетной системы РФ, при этом
законодатель использует следующий вариант конструкции: «судебные акты о
взыскании денежных средств в порядке субсидиарной ответственности главных
распорядителей федерального (регионального/ местного) бюджета» (п. 3.ст
242.3)
1
. Одновременно ст. 6 БК РФ определяется главный распорядитель
бюджетных средств как «орган государственной власти, орган местного
самоуправления, указанный в ведомственной структуре расходов бюджета,
имеющий право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных
обязательств между подведомственными распорядителями и(или)
получателями бюджетных средств»
2
. Буквальное понимание бюджетного
законодательства говорит о правовом дуализме в отношении определения лица,
ответственного по субсидиарному требованию. Вследствие правового
противоречия возникают проблемы не только в понимании, но и в практике
вынесения судебного решения по правовым спорам с необходимостью
наложения взыскания на бюджетные средства. Правовая проблема вследствие
очевидности, послужила основанием для разъяснений, изложенных в
Постановлении ВС РФ N 13, в котором указано, что оно дается вследствие
необходимости «единообразного применения судами норм БК РФ и для
разрешения возникающих в судебной практике вопросов об исполнении
судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов Российской
Федерации»
3
.
1 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 02.08.2019) (с изм. и доп., вступ. в
силу с 14.08.2019)/ Собрание законодательства РФ, 1998. – N 31. – Ст. 3823
2 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 02.08.2019) (с изм. и доп., вступ. в
силу с 14.08.2019)/ Собрание законодательства РФ, 1998. – N 31. – Ст. 3823.
3 О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с
исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации / Постановление ВС РФ от 28.05.2019 N 13//СПС «Консультант Плюс»
58
Разъясняется, например, что «имущественные требования подлежат
удовлетворению с выступающих самостоятельно в суде в качестве ответчиков
казенных учреждений, осуществляющих свою деятельность за счет средств
соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и
обеспечивающих исполнение денежных обязательств (пункты 2, 8, 9 статьи 161
Кодекса), а также с главных распорядителей бюджетных средств, в чьем
ведении находятся эти учреждения, поэтому в резолютивной части судебных
актов не содержится указания о взыскании денежных сумм за счет казны
публично-правового образования
1
.
Арбитражная практика показывает возможность повторного вынесения
судебного решения по одному спору, что в корне противоречит понятию
правосудия, а равно и подрывает авторитет судебной власти, служит прямым
противоречием основных принципов бюджетной политики, поскольку не
соответствует содержанию понятия целевого расходования бюджетных
средств. В качестве примера служить два судебных разбирательства по одному
правовому спору. Арбитражным судом г. Москвы в 2006 и в 2007 гг.
рассматривался иск со стороны ООО «Н» к Федеральному агентству связи о
взыскании в порядке субсидиарной ответственности задолженности с
созданного ответчиком юридического лица – Управления федеральной
почтовой связи Архангельской области перед истцом
2
. Мотивировочная часть
отказа в признании иска содержала указание арбитражного суда на нарушение
порядка предъявления требования к основному должнику. Отказ в
удовлетворении субсидиарного требования истца обосновано недоказанностью
факта недостаточности бюджетных средств у основного должника, указано, что
предъявление субсидиарного требования к государственному органу не
служило основанием отказа. Впоследствии, ООО «Н…..» обращается с
повторным иском, однако субсидиарное требование было предъявлено уже к
1 Там же.
2 См.: Постановление ФАС МО от 23 октября 2006 г. по делу № А40-74784/05-1-401; Постановление ФАС МО
от 22 ноября 2007 г. по делу № А40-67/07-65-1[Электронный ресурс]: Режим доступа URL:
http://www.fasmo.arbitr.ru/practice/obzori_praktiki__fas_mo/309.html
59
Российской Федерации в лице Федерального агентства связи. Поданное
ходатайство о прекращении производства по делу по основаниям,
предусмотренным пп. 2 п. ст. 150 АПК РФ было отклонено судом в связи с
иным субъектным составом сторон. По второму делу суд удовлетворил
исковые требования, взыскав с Российской Федерации в лице Федерального
агентства связи за счет казны Российской Федерации убытки. Указанные
судебные акты оставлены без изменения кассационной инстанцией.
Разъяснения Верховного суда в части ошибочного определения ответчика
по исковым требованиям содержат указание на то, что ошибочное определение
ответчиком не является основанием для отказа в отказе искового заявления, его
возвращением или оставлением без движения. Субъектом, обязанным
возместить вред по правилам статьи 1069 ГК РФ, и, соответственно,
ответчиком по указанным искам является Российская Федерация, от имени
которой в суде выступает главный распорядитель бюджетных средств по
ведомственной принадлежности тех государственных органов (должностных
лиц), в результате незаконных действий (бездействия) которых физическому
или юридическому лицу причинен вред (п.3 ст.125 ГК РФ, ст.6, пп. 1 п. 3 ст.
158 БК РФ)
1
.
Таким образом, согласно пп. 12.1 п. 1, пп. 2 п. 3 ст. 158 БК РФ в качестве
ответчика субсидарно с должником является главный распорядитель
бюджетных средств. Если, например, предъявляется исковое требование по
возмещению вреда к казенному учреждению управлению по управлению
имуществом Министерства обороны, то субсидиарным ответчиком выступает
создавшее его Министерство Обороны РФ
2
, при неверном указании ответчика
суд принимает исковое требование к рассмотрению и самостоятельно назначает
ответственное за долговые обязательства должника публично-правовое
1 О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с
исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации / Постановление ВС РФ от 28.05.2019 N 13//СПС «Консультант Плюс»
2 Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 12.04.2018 N Ф07-2735/2018
60
образование, его создавшее (п.14 Постановления ВС РФ)
1
. При этом важно
учитывать следующие особенности положения публичного образования
собственника государственного имущества:
субсидиарная ответственность предусмотрена исключительно для
казенных учреждений; при недостаточности средств бюджетного или
автономного учреждения ответственное за его создание публично-правовое
образование отвечает в объеме причиненного гражданам вреда (п. п. 4 - 6 ст.
123.22 ГК РФ)
2
;
сроки исковой давности исчисляются с момента предъявления
исполнительного листа основному должнику и определенного законом срока
удовлетворения требования;
3
при ликвидации учреждения-должника, исковое требование должно
быть оформлено заново к ППО, в ведении которого юридическое лицо
находилось, заявление о правопреемственности отклоняется;
4
рациональным подходом будет предъявление иска как к основному
должнику – казенному учреждению, так и субсидиарному ответчику, такое
право законодателем предоставлено, взыскание осуществляется в два этапа –
сначала за счет имущества основного должника и в случае недостаточности
средств – за счет субсидарно ответственного публичного образования (п. 20
Постановления Пленума ВС РФ)
5
.
Имущественная ответственность публично-правовых образований в
гражданском обороте в достаточной мере раскрывает особенное положение
публичных образований в гражданском обороте. Публичные образования несут
также иные формы отраслевой юридической ответственности: по бюджетным,
1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.05.2019 N 13
2 Гражданский кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1994. – N
32. – Ст. 3301; 1996. N 5. – Ст. 410; 2001. – N 49. – Ст. 4552; 2006. – N 52. – Ст. 5496.
3
Постановление Президиума ВАС РФ от 10.07.2012 N 1880/12 по делу N А46-1213/2011//Российская газета,
7 июня 2019 г. Федеральный выпуск № 123(7881)
4 Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 22.04.2015 N 302-ЭС15-
493 по делу N А58-2339/1998// Бюллетень Верховного Суда РФ, 2016, N 3
5 О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с
исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации / Постановление ВС РФ от 28.05.2019 N 13//СПС «Консультант Плюс»
61
налоговым и иным обязательствам. Однако, общим правилом применительно
ко всем договорным обязательствам с участием ППО, служит принцип
ограничения гражданско-правовой ответственности самим ППО перед
частными лицами, что осуществляется за специфики ограничений бюджетного
законодательства, которые как показывает арбитражная практика и оценка
практикующих юристов
1
, вступают в прямое противоречие с нормами ГУ РФ, а
в отдельных частях законодательства частные по сути обязательства
имплицируются в публичную сферу.
Таким образом, можно говорить, что ответственность публичных
образований по договорным обязательствам носит ограниченный характер,
поскольку законодателем предоставлены определенные преференции и льготы,
отсутствующие у других участников гражданского оборота, что в итоге
противоречит понятию гражданско-правовой ответственности.
Выводы по 2 главе
Изучение правовой сущности гражданской правосубъектности
публичных образований осуществлен в трех аспектах. Во-первых, это анализ
нормативной базы – общественный регулятор правоотношений с участием
публичных образований. Во-вторых, общий анализ положения публичных
образований, позволяющий дистанцировать общее и особенное в правовом
положении субъектов гражданского права, юридических лиц и гражданско-
правовых отношений с участием публичными образованиями. В третьих, это
изучение особенностей гражданско-правовой ответственности субъектов –
представителей ППО в гражданском обороте. Результатом аналитического
исследования предмета служат следующие обобщения:
1 См.: Суханов, Е.А. О концепции развития законодательства о юридических лицах/ Журнал российского
права, 2010; Чиркин, В.Е. Публичный и частный интересы юридических лиц, выполняющих публичные
функции/ Журнал российского права, 2013; Кибанова, И.Е. Гражданско-правовая ответственность публичных
субъектов: опыт межотраслевого исследования: монография, 2016 и др.
62
1. Источники права, регулирующие положение публично-правовых
субъектов в гражданском обороте по своей сущности представляют собой
совокупность разноотраслевых норм; специфика правосубъектности ППО,
направленная на удовлетворение исключительно публичных интересов
обуславливает преобладание императивных норм над диспозитивными;
система законодательства, регулирующая участие публичных образований в
гражданских представляет собой совокупность разноотраслевых нормативных
правовых актов, при помощи которой формируется механизм реализации
правосубъектности ППО гражданско-правовых отношениях.
2. Признак имущественной обособленности публично-правовых
образований позволяет говорить о том, что нормативно закрепленная на праве
собственности за определенным видом публично-правового образования
совокупность имущества позволяет публичным образованиям осуществлять
гражданские права, нести обязанности, в том числе и связанные с
имущественной ответственностью, как и иным субъектам гражданского права.
Имущество публичных образований подразделяется на: а) закрепленное за
юридическими лицами (государственными, муниципальными, унитарными
казенными предприятиями), образованными публичными субъектами на праве
хозяйственного ведения и оперативного управления и б) не закрепленное за
указанными субъектами.
3. Существенный признак правоспособности публичного образования как
субъекта гражданского права закреплен в ст. 126 ГК РФ: публично-правовые
образования отвечают по своим обязательствам, принадлежащим им на праве
собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за
созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или
оперативного управления, а также имущества, которое может находиться
только в государственной или муниципальной собственности.
4. Правосубъектность юридических лиц, в соответствии с положением п. 1
ст. 48 ГК РФ признающая юридическим лицо, наделенное обособленным
имуществом и наделенная ответственностью по обязательствам позволяет
63
причислить к ним публичные образования в рамках оговоренных
законодателем правовых статусных компетенций, совмещая права
юридических лиц с властными полномочиями. Эта позиция вызывает
многочисленные расхождения в подходах к определению специфической
правовой сущности публичных образований, поскольку остается нерешенным
вопрос об организационно правовой форме государственных образований.
5. Существующие статусные особенности не только отражают
специальный характер публичных субъектов в гражданском обороте, но и
создают определенную угрозу стабильности общества, поскольку по мнению
специалистов подрывают товарно-денежный оборот и основанное на нем
рыночное хозяйство. Еще одна проблема, обнаруженная в процессе анализа:
размытость понятия юридическое лицо в применении термина к публично-
правовым образованиям.
Сложности идентификации организационно-правовой формы субъектов
гражданского оборота порождают разночтения в истолковании форм и
способов предъявления исковых требований к нарушающим права участникам
договорных отношений в хозяйственном обороте.
Можно определить в качестве фактора угрозы стабильности гражданских
правоотношений существующие преференции и льготы в отношении
государственных образований, представляющих публичные интересы со
стороны законодателя. Поскольку преференции всегда влекут нарушение
баланса интересов сторон и отсутствуют у других участников гражданского
оборота, это ведет к тому, что положение участников в гражданских
правоотношениях нарушает принципы конституционного понятия равноправия
сторон в гражданском обороте.
Если учесть, что роль публично-правовых образований в обществе
достаточно высока, то и степень нарушения баланса влечет нежелательные
правовые последствия. Не менее важным является и множественность
публичных образований, регулирование их особенного положения
специальными законами, при которых нарушается принцип структуры права.
64
Гражданские нормы законодательства должны оставаться приоритетными в
отношении специальных законов. Анализ законодательства показывает, что
такого приоритета не прослеживается в системе разно отраслевого
регулирования положения ППО в гражданско-правовых отношениях.