68
размещать в местах оказания услуг (местах приема заявлений о
предоставлении потребительского кредита (займа), в том числе в
информационно-телекоммуникационной сети «Интернет») информацию об
условиях предоставления, использования и возврата потребительского
кредита (займа). Содержание такой информации установлено законодательно
и приведено в приложении 1 к настоящей работе.
При этом форма указанного документа не установлена, что может
порождать недопонимание со стороны микрофинансовых организаций.
Действительно, учитывая, что Федеральный закон № 151-ФЗ устанавливает
специально для микрофинансовых организаций обязанность разработки
Правил, которые по своему содержанию схожи с информацией, необходимой
к размещению согласно Федеральному закону № 353-ФЗ, допустимо
предположить, что это может быть один документ. Однако такой вывод
будет ошибочным и при непродуманной практической реализации может
повлечь за собой нарушение законодательства.
Обращает на себя внимание тот факт, что действующим
законодательством не установлена ответственность микрофинансовых
организаций за нарушение порядка информирования по договорам
потребительского кредита (займа), установленного Федеральным законом №
353-ФЗ.
Указанная избыточная конструкция, разработанная, очевидно, в целях
защиты прав потребителей финансовых услуг как слабой стороны договора,
на практике доставляет скорее больше неудобств и недопонимание.
Очевидно, что два указанных документа во многом дублируют друг друга.
Вероятнее всего, большинство потребителей микрофинансовых услуг, увидев
огромный объем предоставляемой информации, будут довольствоваться
устными разъяснениями сотрудников микрофинансовой организации,
потеряв возможность стать равноправной, с точки зрения информирования,
69
стороной договора. В научной литературе
1
также был сделан вывод, что
излишнее раскрытие информации способно снизить эффективность мер
регулирования в связи с неспособностью потребителей обработать большой
объем представленных данных.
Таким образом, в части регулирования преддоговорного
информирования потребителей финансовых услуг микрофинансовой
организации необходимо устранение избыточности и дублирования
информации, определение единого документа, несущего ясную и понятную
информацию о продукте, введение общей системы наказаний за
несоблюдение установленных норм.
В данной связи необходимо отметить, что помимо указанных выше
документов, Федеральный закон № 353-ФЗ предусматривает разработку еще
двух документов, которые одновременно раскрывают информацию и
являются обязательной составляющей договора потребительского кредита
(займа). Это общие условия договора потребительского кредита (займа) и
индивидуальные условия договора потребительского кредита (займа).
Общие условия договора потребительского кредита (займа) (далее –
Общие условия) являются обязательной составляющей договора займа и
разрабатываются организацией для многократного применения. При этом
обязанность самостоятельного размещения указанных условий для
ознакомления законодательством не предусмотрена. Они размещаются в
местах оказания услуг, в том числе в информационно-
телекоммуникационной сети «Интернет», в составе информации об условиях
предоставления, использования и возврата потребительского кредита (займа)
в виде формуляров или иных стандартные формы. Что это за формы, и какую
конкретно информацию они должны содержать, законодатель не уточняет.
Учитывая наличие в Федеральном законе № 151-ФЗ требования о
разработке Правил, некоторые организации, аналогично заблуждению о
1
. Защита прав потребителей финансовых услуг / Ефремова М.Д., Петрищев В.С.,
Румянцев С.А. М.: Норма, Инфра-М, 2010 // СПС «Консультант Плюс»
70
совмещении Правил и информации об условиях предоставления,
использования и возврата потребительского кредита (займа), ошибочно
полагают, что Общие условия и упомянутые Правила могут быть одним
документом. Вместе с тем, их правовая природа и содержание говорят о
невозможности совмещения этих документов.
Такое непонимание может свидетельствовать о неудачной правовой
конструкции Общих условий. Действительно, Общие условия, согласно
Федеральному закону № 353-ФЗ, являются составной частью договора
потребительского кредита (займа), но, учитывая специфику своей правовой
конструкции, могут и не предъявляться заемщику при отсутствии требования
с его стороны. Конечно, в индивидуальных условиях потребительского
кредита (займа) (далее – Индивидуальные условия) предусмотрен пункт о
согласии заемщика с Общими условиями, но учитывая отсутствие
специальных знаний о конструкции договора, большинство заемщиков
согласятся с этим формально.
Другой составной частью договора потребительского кредита (займа)
являются Индивидуальные условия. Федеральный закон № 353-ФЗ
определяет условия, которые должны в них содержаться, и форму в виде
установленной нормативным актом Банка России
1
таблицы.
Одним из ключевых требований, предъявляемым законодательством к
Общим условиям и Индивидуальным условиям, является их соответствие
информации об условиях предоставления, использования и возврата
потребительского кредита (займа). Представляется, что такая норма является
не вполне корректной по причине ограничения свободы договора, учитывая,
что информации об условиях предоставления, использования и возврата
потребительского кредита (займа) разрабатывается и утверждается
организацией в одностороннем порядке, а Индивидуальные условия должны
1
Указание Банка России от 23.04.2014 № 3240-У «О табличной форме индивидуальных
условий договора потребительского кредита (займа)" (Зарегистрировано в Минюсте
России 30.06.2014 N 32915)» // «Вестник Банка России», № 62, 01.07.2014
71
согласовываться в индивидуальном порядке с каждым клиентом. Указанное
положение фактически лишает заемщика и организацию согласовать в
договоре условия, отличные от условий, изложенных в информации об
условиях предоставления, использования и возврата потребительского
кредита (займа).
Таким образом, необходимость соблюдения микрофинансовыми
организациями общего для всех кредиторов, предоставляющих
потребительские кредиты (займы), Федерального закона № 353-ФЗ и
специального Федерального закона № 151-ФЗ обязывает их в целях
преддоговорного информирования разрабатывать четыре различных
документа:
- Правила;
- информацию об условиях предоставления, использования и возврата
потребительского кредита (займа);
- Общие условия;
- Индивидуальные условия.
Вышеприведенный анализ норм законодательства показывает, что
указанные документы во многом дублируют друг друга, отсутствует
системность в представлении информации заемщику, наблюдается ее
избыточность, приводящая как к излишней регуляторной нагрузке на
микрофинансовую организацию, так и затрудняет восприятие необходимой
информации заемщиком. Представляется также, что указанный порядок,
изначально направленный законодателем на защиту прав потребителей, как
слабой стороны договора, может оказывать обратное действие.
3.2. Меры государственного регулирования, направленные на
защиту потребителей финансовых услуг
В Основных направления развития финансового рынка Российской
Федерации на период 2019-2021 годов, утвержденных Советом директоров
72
Банка России в феврале 2019 года, Банк России отмечает, что в центре его
стратегии находится человек. Учитывая, что финансовый рынок – это,
прежде всего, отношения между людьми, Банк России определяет мерилом
качества развития рынка, отвечающим долгосрочным интересам всех
участников финансового рынка и общества в целом, степень
удовлетворенности граждан финансовыми продуктами и услугами, общую
финансовую культуру.
Исходя из данной концепции, уделяется особое внимание внесению
изменений в законодательные акты, направленных на защиту прав заемщика
микрофинансовых организаций.
Так, согласно указанному документу планируется снизить
предельный размер обязательств заемщика перед кредитором по договору
потребительского займа.
В настоящее время действует ограничение, установленное пунктами 2
и 3 статьи 12 Федерального закона № 151-ФЗ, в размере 500 тыс. руб. и 1
млн. руб. в отношении предельного размера обязательств заемщика перед
микрокредитной компанией и микрофинансовой компанией соответственно.
Указание Банка России № 5114-У
1
и Указание Банка России № 5115
2
-
У ввели с 01.10.2019 для микрофинансовых организаций требования по
соблюдению при выдаче потребительских займов устанавливаемого Банком
России предельного значения показателя уровня долговой нагрузки
заемщика (далее - ПДН), о чем также упоминалось в Основных направления
развития финансового рынка Российской Федерации на период 2019-2021
1
Указание Банка России от 02.04.2019 № 5114-У «Об установлении экономических
нормативов для микрокредитной компании, привлекающей денежные средства
физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, являющихся
учредителями (участниками, акционерами), и (или) юридических лиц в виде займов» //
«Вестник Банка России», № 45, 12.07.2019
2
Указание Банка России от 02.04.2019 № 5115-У «Об установлении экономических
нормативов для микрофинансовой компании, привлекающей денежные средства
физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, и (или) юридических
лиц в виде займов, и микрофинансовой компании, осуществляющей выпуск и размещение
облигаций» // «Вестник Банка России», № 45, 12.07.2019
73
годов. ПДН является соотношением ежемесячных платежей по займам и
кредитам к доходу клиента и рассчитывается по каждому заемщику для
включения в расчет нормативов достаточности собственных средств. Таким
образом, работа с заемщиками, имеющими слишком высокий ПДН, станет
менее выгодной для микрофинансовых организаций, что должно уменьшить
количество необеспеченных микрозаймов.
С 01.11.2019 статья 12 Федерального закона № 151-ФЗ дополнена
положением, запрещающим микрофинансовым организациям выдавать
займы физическому лицу, обязательства по которым обеспеченны залогом
жилого помещения.
Кроме того, планируется усовершенствовать подходы к
формированию резервов на возможные потери по займам микрофинансовых
организаций в целях обеспечения финансовой устойчивости сектора
микрофинансовых услуг и защиты прав потребителей.
В рамках темы правового регулирования, направленного на защиту
прав потребителей микрофинансовых услуг, интересными являются нормы
Федерального закона № 151-ФЗ по ограничению привлечения
микрофинансовыми организациями денежных средств граждан.
Как указывалось в параграфе 1.2 настоящей работы,
микрофинансовые компании имеют право на привлечение денежных средств
населения на сумму от 1,5 млн. руб. и более. Думается, данной нормой,
установленной статьей 12 Федерального закона № 151-ФЗ, законодатель
оградил наиболее уязвимое и менее обеспеченное население от потери
денежных средств. Вместе с тем, более обеспеченные потребители
финансовых услуг, которые, надо полагать с точки зрения законодателя
являются более финансово грамотными и квалифицированными по причине
наличия большей суммы вклада, остались, по сути в менее защищенном
положении, чем вкладчики банков, чьи средства застрахованы в системе
страхования вкладов.
74
Следует отметить, что в последние годы одной из приоритетных задач
Банка России является повышение финансовой грамотности населения, в том
числе в рамках реализации Стратегии повышения финансовой грамотности в
Российской Федерации на 2017 - 2023 годы, утвержденной Распоряжением
Правительства РФ от 25.09.2017 № 2039-Р.
Прежде всего, отсутствие необходимых финансовых знаний приводит
к неграмотному и нерациональному способу распоряжения денежными
средствами, что порождает завышенную кредитную нагрузку населения,
свидетельствующую не только о пробелах в правовом регулировании
финансового рынка, но и об отсутствии финансовой культуры. Многие не
умеют сопоставлять доходную и расходную часть семейного бюджета, не
планируют на перспективу, не создают резервный и накопительный фонды.
В целях повышения финансовой грамотности населения,
ознакомления с необходимыми правовыми документами, регулирующими
отношения субъектов финансового рынка и потребителей, Банк России в
2017 году создал сайт «Финансовая культура» (fincult.info). Информация,
размещенная на сайте, позволяют в доступном виде формировать
финансовую культуру населения.
Меры, применяемые Банком России в рамках повышения финансовой
грамотности населения, эффективно дополняют механизмы
совершенствования правового регулирования, направленные на защиту
потребителей финансовых услуг.
75
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Осуществленное в данной работе исследование правового
регулирования деятельности микрофинансовых организаций позволило
выявить ключевые аспекты и значение микрофинансирования, оценить
правовые основы деятельности микрофинансовых организаций, выявить
основные проблемы и пробелы в правовом регулировании, в результате чего
определены направления совершенствования законодательной базы в
указанной области.
В результате решения поставленных в данной работе задач, были
получены следующие выводы:
1. Понятие «микрофинансовая деятельность» в рамках российского
законодательства юридически полностью обосновано только применительно
к микрофинансовым организациям и может пониматься как деятельность
имеющего соответствующий статус юридического лица по предоставлению
микрозаймов юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и
физическим лицам.
Необходимо, прежде всего, правовое урегулирование данного
понятия, а также понятия «микрозаем», приведение их к однозначному
толкованию, исключающему возможность обоснования различных
трактовок. При этом следует обратить внимание, что согласно современной
экономической теории микрофинансирование подразумевает более широкий
спектр услуг, помимо выдачи займов: привлечение денежных средств,
платежные услуги и т.д.
2. Правовое регулирование деятельности микрофинансоыых
организаций определяется законодательством федерального уровня и не
может быть установлено на уровне субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований
3. В целях исключения возможности манипулированием понятиями в
ущерб интересам потребителей финансовых услуг необходимо устранение
76
правовой коллизии, позволяющей микрофинансовой организации выдавать
иные займы. В частности, данная норма позволяет микрофинансовой
организации в течение как минимум года после регистрации заниматься иной
деятельностью, не микрофинансовой, имея при этом статус
микрофинансовой организации на основании записи в государственном
реестре микрофинансовых организаций.
4. Сравнительный анализ двух видом микрофинансовых организаций
показывает, что основные отличия между микрофинансовой компанией и
микрокредитной компанией состоят в объеме правоспособностей. При этом
понятие микрозайма поставлено в зависимость от вида микрофинансовой
организации, что делает неопределенным его правовое определение и не
позволяет применять данное понятие в широком смысле безотносительно к
микрофинансовым организациям.
5. Одним из основополагающих элементов государственного
регулирования деятельности микрофинансовых организаций является
установленный порядок их допуска на финансовый рынок.
Следует отметить, что ни Федеральный закон N 151-ФЗ, ни Указание
Банка России N 3984-У не содержит конкретных сроков обновления
информации государственного реестра микрофинансовых организаций на
официальном сайте Банка России. Таким образом, пользователи данного
ресурса могут видеть информацию с некоторым опозданием. Учитывая
сказанное, хотя мониторинг сайта и показывает, что периодичность
обновления реестра составляет один раз в неделю, целесообразно установить
сроки обновления информации в зависимости от появления новых сведений в
нем.
6. В российском подходе к регулированию и надзору использована
ключевая идея принципов Базельского комитета по банковскому надзору -
риск-ориентированнфй подход. Нормы регулирования, воплощенные в
законодательстве и иных нормативных актах, а также надзор за
микрофинансовой деятельностью должны быть соразмерны потенциальным
77
рискам и не должны создавать избыточной регуляторной нагрузки на
субъектов.
7. Необходимо законодательно определить круг федеральных законов
и нормативных правовых актов, соблюдение требований которых
микрофинансовыми организациями может проверять Банк России,
исключить возможность искаженного понимания сущности регулирования и
разного рода злоупотреблений, превышения полномочий со стороны
регулирующих органов, необоснованного расширения круга проверяемых
вопросов.
8. Как показывает проведенный в настоящей работе анализ,
построенная система саморегулирования во многом зависит от
государственного контроля, часть функций, по сути, дублируется. В итоге
наблюдается явная коллизия между законодательным определением
саморегулирования в качестве инициативной и самостоятельной
деятельности саморегулируемых организаций и предписанным чрезмерным
государственным контролем.
В частности, требует законодательного урегулирования вопрос
правового статуса базовых стандартов, которые только формально являются
локальными нормативными актами, выполняя, по сути, роль нормативных
актов.
Кроме того, часть внутренних стандартов, разрабатываемых
саморегулируемой организацией, к деятельности микрофинансовых
организаций отношения не имеет, устанавливая требования к должностным
лицам и работникам самой саморегулируемой организации, что не совсем
коррелирует с определением понятия «стандарты», которое дает
Федеральный закон № 223-ФЗ.
9. Видится необходимым изменение законодательных подходов при
назначении административного наказания микрофинансовым организациям
по части 9 статьи 19.5 и 19.7.3 КоАП, путем назначения размера санкций в