48
На официальном сайте Банка России представлен документ
«Основные направления развития финансового рынка Российской Федерации
на период 2019-2021 годов», утвержденный Советом директоров Банка
России в феврале 2019 года. В указанном документе указывается на
необходимость дальнейшего совершенствования регулирования
деятельности субъектов рынка микрофинансирования, учитывая
пропорциональный подход.
Приведенный в главах 2.1 и 2.2 настоящей работы анализ
законодательной и нормативной правовой базы, касающейся вопросов
регулирования деятельности микрофинансовых организаций, показывает, что
построенный и ныне действующий механизм наиболее нуждается в
совершенствовании в части распределения надзорных и контрольных
функций между государством и саморегулируемыми организациями в сфере
финансового рынка, а также в части правовых норм саморегулирования. Не
случайно в План мероприятий («дорожную карту») по реализации Основных
направлений развития финансового рынка Российской Федерации на период
2019–2021 годов
1
в раздел 17 «Задачи по развитию сектора
микрофинансирования» включен пункт 17.3, предписывающий в качестве
мероприятий совершенствование системы надзора за субъектами рынка
микрофинансирования через саморегулируемые организации.
Вернемся к статье 14 Федерального закона № 151-ФЗ. Данная статья
наделяет Банк России функциями регулирования и надзора за деятельностью
микрофинансовых организаций. Законодатель определяет, что надзор и
проведение проверок осуществляется в отношении соблюдения требований
не только упомянутого закона, но и других федеральных законов и иных
нормативных правовых актов, нормативных актов Банка России. При этом не
уточнено какие именно законы и акты имеются ввиду. Буквальное прочтение
указанной нормы может трактоваться как расширенные полномочия Банка
России по надзору и проверке соблюдения любых требований
1
Размещен на официальном сайте Банка России
49
законодательства, включая вопросы налогообложения, например. Как видим,
такая неопределенность может приводить к искаженному пониманию
сущности регулирования и разного рода злоупотреблений, превышения
полномочий со стороны регулирующих органов, необоснованному
расширению круга проверяемых вопросов.
Схожая проблема видится и в частичной, по сути, передаче Банком
России саморегулируемым организациям полномочий по надзору за
соблюдением микрокредитными компаниями требований Федерального
закона № 151-ФЗ и принятых в соответствии с ним нормативных правовых
актов. В соответствии со статьей 7.2 названного закона Банк России не
осуществляет надзор по указанным вопросам. Но далее идут исключения из
общего правила, которые позволяют в любой момент Банку России
включиться в надзор за микрокредитными компаниями и вполне законно
обосновать причину той или иной проверки. С одной стороны данная
конструкция позволяет регулятору постоянно держать руку на пульсе, при
необходимости подключаясь к критическим вопросам, но с другой создает
неопределенность регулятивных ожиданий микрокредитных компаний,
которые не знают каких проверок им еще стоит ожидать, а также еще раз
дает основание думать о незрелости саморегулирования, не способного с
точки зрения данной нормы осуществлять качественный надзор.
Характерным примером служит конструкция разработки и
утверждения базовых стандартов саморегулируемых организаций,
рассмотренная в параграфе 2.2 настоящей работы. В данном случае
демонстрируется не только несамостоятельность саморегулируемых
организаций, но и прослеживается явная возможность утверждения
требований к микрофинансовым организациям через базовые стандарты,
минуя процедуру, присущую изданию и утверждению нормативных
правовых актов.
Как показывает проведенный анализ, построенная система
саморегулирования во многом зависит от государственного контроля, часть
50
функций по сути дублируется. В итоге сложно говорить об инициативной и
самостоятельной деятельности саморегулируемых организаций, каковой она
должна являться согласно законодательному определению.
Видится, что еще одним немаловажным фактором в регулировании
являются элементы законодательства, определяющие ограничения и запреты
в деятельности микрофинансовых организаций. С одной стороны они
необходимы в регулировании, с другой порождают проблему различных
схем их обхода. Так, самый существенный запрет, введенный для
микрокредитных компаний на привлечение денежных средств физических
лиц, обходится путем привлечения денежных средств юридических лиц,
которые в свою очередь по договору займа привлекли эти денежные средства
от населения. Доказать неправомерность, фиктивность или притворность
сделки юридического лица и физического лица по договору займа либо
неправомерность привлечения микрокредитной компанией этих средств от
юридического лица крайне проблематично. А по факту с экономической
точки зрения микрокредитной компанией для выдачи микрозаймов
используются привлеченные средства физичкских лиц. Причем на вполне
законных основаниях. В итоге отпадает необходимость менять вид
микрофинансовой организации с микрокредитной на микрофинансовую
компанию и пользоваться при этом главным преимуществом
микрофинансовой компании - привлекать денежные средства физических
лиц, пользуясь тем не менее всеми преимуществами микрокредитной
компании, начиная от отсутствия требований к размеру уставного капитала.
В рамках освещения проблем регулирования деятельности
микрофинансовых организаций хотелось бы затронуть вопросы ведения
государственного реестра микрофинансовых организаций и порядок
включения в него юридических лиц.
Согласно статье 4 Федерального закона № 151-ФЗ ведение
государственного реестра микрофинансовых организаций (внесение
51
сведений, отказ во внесении сведений, исключение сведений) возложено на
Банк России.
Для получения статуса микрофинансовой организации юридическое
лицо должно быть внесено в государственный реестр микрофинансовых
организаций. Характерно, что статья 5 Федерального закона № 151-ФЗ
вводит прямой запрет на использование в наименовании юридических лиц,
не включенных в государственный реестр микрофинансовых организаций,
словосочетаний «микрофинансовая компания» и «микрокредитная
компания» . Вместе с тем, есть исключение для организаций, которые
создаются для осуществления микрофинансовой деятельности и
приобретения соответствующего статуса. При этом, такие юридические лица
могут именоваться микрокредитной или микрофинансовой компанией на
протяжении девяноста календарных дней со дня регистрации.
Представляется, что такая норма является достаточно спорной, учитывая
очевидность факта возможных злоупотреблений со стороны таких
юридических лиц и введение в заблуждение потребителей финансового
рынка. Кроме того, рождается еще один элемент, требующий в данном
случае контроля и проведения соответствующих мероприятий со стороны
надзорного органа. Это необходимость постоянного мониторинга единого
государственного реестра юридических лиц на предмет наличия
организаций, имеющих в своем наименовании словосочетания
«микрокредитная компания» или «микрофинансовая компания» на предмет
истекшего срока в девяносто дней со дня регистрации.
Статья 7 Федерального закона № 151-ФЗ регламентирует порядок
исключения сведений о юридическом лице из государственного реестра
микрофинансовых организаций. При этом часть 4 указанной статьи
устанавливает, что юридическое лицо считается исключенным из указанного
реестра со дня принятия Банком России решении об исключении сведений о
юридическом лице из государственного реестра микрофинансовых
организаций. Одновременно в части 2 статьи 5 Федерального закона № 151-
52
ФЗ говорится, что юридическое лицо утрачивает статус микрофинансовой
организации со дня исключения указанных сведений из государственного
реестра микрофинансовых организаций. На первый взгляд наблюдается
явная нестыковка в данных нормах. Но в данном случае имеет место скорее
не коллизия законодательства, а неопределенность и путаница в понятиях.
Логично предположить, что речь идет об одном и том же дне, считающимся
как днем исключения сведений из реестра, так и днем принятия решения
Банка России об исключении. Важно не смешивать понятия «день
исключения сведений из реестра» и «день внесения в реестр записи об
исключении сведений из реестра». В данном случае это разные понятия и
могут не совпадать, поскольку в главе 4 Указания Банка России № 3984-У
установлено, что запись об исключении сведений о юридическом лице из
реестра вносится в течение пяти рабочих дней со дня принятия Банком
России соответствующего решения. Действительно, в реестре, размещенном
на официальном сайте Банка России, даты графы об исключении
юридического лица из государственного реестра микрофинансовых
организаций совпадают с датами приказов Банка России об исключении этих
организаций из реестра.
Следует отметить, что ни Федеральный закон № 151-ФЗ, ни Указание
Банка России № 3984-У не содержит конкретных сроков обновления
информации государственного реестра микрофинансовых организаций на
официальном сайте Банка России. Таким образом, пользователи данного
ресурса могут видеть информацию с некоторым опозданием. Вместе с тем,
мониторинг сайта показывает, что периодичность обновления реестра
составляет один раз в неделю.
2.4. Ответственность микрофинансовых организаций за нарушение
законодательства и проблемы применения существующих мер
ответственности
53
В предыдущих параграфах настоящей работы рассматривались
вопросы, касающиеся, в том числе, ограничений, запретов, требований,
предъявляемых действующим законодательством к микрофинансовым
организациям. Очевидно, что надзорные мероприятия, осуществляемые
регулирующим органом по контролю соблюдения микрофинансовыми
организациями указанных требований законодательства, не могут быть до
конца эффективными без опоры на законодательную базу,
предусматривающую полномочия Банка России, в частности, по применению
мер ответственности за правонарушения в сфере микрофинансирования.
Действующее законодательство наделяет Банк России следующим
инструментарием мер воздействия в отношении микрофинансовых
организаций, направленных на регулирование соблюдения правовых
обязанностей последними и поддержания общественных отношений на
финансовом рынке в рамках правового поля:
- предписание Банка России об устранении нарушений;
- привлечение к административной ответственности;
- введение запрета на привлечение денежных средств;
- исключение сведений о юридическом лице из государственного
реестра микрофинансовых организаций;
- обращение в арбитражный суд с заявлением о принудительной
ликвидации микрофинансовой компании
- обращение в арбитражный суд с заявлением о признании
микрофинансовой компании банкротом;
- обращение в правоохранительные органы.
Далее рассмотрим более детально правовую основу применения
каждого из указанных выше инструментов.
Давать микрофинансовой организации предписания об устранении
выявленных нарушений Банку России позволяет норма пункта 7 части 4
статьи 14 Федерального закона № 151-ФЗ. При этом указанные предписания
являются обязательными для исполнения, о чем прямо указано как в
54
вышеназванном пункте, так и в пункте 7.1 части 4 статьи 14 Федерального
закона № 151-ФЗ, который уточняет, что предписания могут быть
направлены посредством почтовой, факсимильной связи либо посредством
вручения адресату или в форме электронных документов, подписанных
усиленной квалифицированной электронной подписью. Порядок
направления электронных документов установлен Указанием Банка России
№ 4600-У
1
. Предписания, направленные в форме электронных документов,
считаются полученными по истечении одного рабочего дня со дня их
направления микрофинансовой организации.
Как следует из нормы закона, предписание может быть направлено
Банком России по устранению любого нарушения законодательства,
выявленного в ходе проведения надзорных мероприятий в отношении
микрофинансовых организаций. Федеральный закон № 151-ФЗ не
предусматривает мер ответственности микрофинансовых организаций за
неисполнение предписания об устранении нарушений. Вместе с тем, Кодекс
Российской Федерации об административных правонарушениях от
30.12.2001 № 195-ФЗ (далее - КоАП) рассматривает невыполнение в
установленный срок законного предписания Банка России в качестве
административного правонарушения. Часть 9 статьи 19.5, устанавливающая
административную ответственность за указанное нарушение, включена
законодателем в главу 19 КоАП «Административные правонарушения
против порядка управления». Тяжесть совершенного правонарушения
оценивается наложением административного штрафа на должностных лиц в
размере от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей, на юридических лиц -
от пятисот тысяч до семисот тысяч рублей. Очевидно, что для
микрофинансовых организаций, многие из которых относятся к субъектам
малого предпринимательства, такие размеры штрафных санкций являются
1
Указание Банка России от 03.11.2017 № 4600-У «О порядке взаимодействия Банка России с кредитными
организациями, некредитными финансовыми организациями и другими участниками информационного
обмена при использовании ими информационных ресурсов Банка России, в том числе личного кабинета» //
«Вестник Банка России», № 5, 24.01.2018
55
значительными. При этом законодательство не делает различий в
применении санкции ни в зависимости от размера организации, ни в
зависимости от того, в отношении каких вопросов направлено предписание.
В информационных системах «Гарант» и «Консультант» можно найти
множество судебных дел, касающихся оспаривания постановлений
Центрального Банка о наложении административного штрафа по части 9
статьи 19.5 КоАП. Так, по делу № A56-71248/2016 Арбитражным судом
города Санкт-Петербурга и Ленинградской области 06.03.2017 принято
решение отказать ООО «Микрокредитная компания «Галактика 1» в
признании незаконным постановления Банка России о назначении
административного наказания по части 9 статьи 19.5 КоАП в виде штрафа в
размере 500 тыс. руб. В апелляционной инстанции решение первой
инстанции оставлено без изменения, апелляционная жалоба - без
удовлетворения.
Вместе с тем, имеют место случаи судебной отмены постановлений
Банка России о назначении таких административных наказаний в связи с
малозначительностью совершенного правонарушения, отсутствием вредных
последствий и учетом материального и имущественного положения
организации. Так, решением суда первой инстанции от 07.09.2018 отменено
постановление Банка России в отношении ООО «Микрокредитная компания
«Архипавто» по результатам рассмотрения дела № А73-9460/2018.
Апелляционная и кассационная инстанции оставили решение суда первой
инстанции без изменений.
По аналогичным обстоятельствам отменено постановление Банка
России в отношении ООО МКК «АСВ ЗАЙМ» (решение суда первой
инстанции от 14.08.2018 по делу № А56-67602/2018). В указанном случае суд
посчитал, что даже назначение организации наказания в виде
административного штрафа в размере 250 тыс. руб. (Банком России
применены положения части 3.2, 3.3 статьи 4.1 КоАП, позволяющие снижать
размер штрафа) не отвечает конституционному принципу справедливости и
56
соразмерности наказания, носит неоправданно карательный характер, не
соответствующий тяжести совершенного правонарушения.
Более существенное наказание предусмотрено частью 3 статьи 15.27
КоАП, которая гласит, что воспрепятствование организацией проведению
надзорным органом проверок либо неисполнение предписаний, выносимых
этими органами в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов,
полученных преступным путем, финансированию терроризма или
финансированию распространения оружия массового уничтожения влечет
наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от
тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок
от одного года до двух лет; на юридических лиц - от семисот тысяч до одного
миллиона рублей или административное приостановление деятельности на
срок до девяноста суток.
В целом статья 15.27 КоАП предусматривает наложение
административного наказания за неисполнение требований законодательства
о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных
преступным путем, и финансированию терроризма.
Еще одна статья, включенная в главу 19 КоАП «Административные
правонарушения против порядка управления» и предусматривающая столь
же серьезное наказание за совершенное правонарушение, которое может
быть применено к микрофинансовым организациям, это статья 19.7.3
«Непредставление информации в Банк России». В круг правонарушений по
данной статье входит непредставление в Банк России отчетов, уведомлений и
иной информации, предусмотренной законодательством, а также нарушение
сроков или порядка их представления. Применение мер по данной статье
осуществляется, если в соответствии с законодательством Российской
Федерации о микрофинансовой деятельности и микрофинансовых
организациях не дается предписание об устранении нарушения
законодательства. Данная формулировка, изложенная в статье, спорна и по
сути позволяет регулирующему органу самому решать, направить
57
предписание либо применить меру административного воздействия.
Учитывая предусмотренный статьей размер штрафа, оправданность
действующей конструкции вызывает сомнения. Кроме того, в случае
нарушения срока представления отчета либо иной информации невозможно
направить предписание об устранении нарушения ввиду его неустранимости,
что обязывает применить наказание по статье 19.7.3 КоАП. А в случае
непредставления тех же документов будет направлено предписание с
требованием исполнить законодательство и меры по статье 19.7.3 КоАП
применяться не будут. Вместе с тем, очевидно, что нарушение срока
представления отчетов или информации менее значительное нарушение, чем
их непредставление в принципе.
Статьей 15.26.1 КоАП предусмотрена административная
ответственность организаций за нарушение законодательства Российской
Федерации о микрофинансовой деятельности. При этом, согласно статье
23.74 КоАП рассмотрение дел об административных правонарушениях,
предусмотренных частями 2-6 статьи 15.26.1 КоАП, находится в
компетенции Банка России. Дела по части 1 указанной статьи
рассматриваются судьями (статья 23.1 КоАП), протоколы об
административных правонарушениях уполномочены составлять
должностные лица органов внутренних дел (статья 28.3 КоАП). Это и
понятно, поскольку часть 1 статьи 15.26.1 относится к юридическим лицам,
незаконно использующим в своем наименовании словосочетание
«микрофинансовая организация» и не являющимся поднадзорными Банку
России.
Следует отметить, что формулировка части 1 статьи 15.26.1
представляется не достаточно корректной в настоящее время. Дело в том, что
действующая редакция не менялась с 2014 года
1
, а, как известно, с 2016 года
1
1
Федеральный закон от 21.12.2013 № 375-ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2013. -
№ 51. - Ст. 6695