16
предоставления соответствуют некоторым критериям. Во-первых, они
обладают неким источником средств, однако он был ими временно утрачен и
должен быть восстановлен в связи с объективной возможностью устранения
причины необеспеченности.
Во-вторых, помощь оказывается в случает обладания лицами
источника средств, однако доходов от него не хватает для проживания. И, в-
третьих, помощь может предоставляться и тогда, когда лицо, возможно, не
утрачивает постоянный или основной источник средств к существованию, но
в силу сложившихся, как правило, непредвиденных, экстраординарных
обстоятельств, оказывается в состоянии нуждаемости, например, в
результате расстройства здоровья, стихийных бедствий и катастроф и в
других случаях
6
.
Что же касается социально-обеспечительного содержания, то
осуществляется данный вид государственной помощи путем предоставления
гражданам необходимых и достаточных средств для существования.
Социальное содержание предоставляется тем, кто, еще не в состоянии
приобрести самостоятельный источник средств к само обеспечению, либо
уже не в состоянии самостоятельно себя обеспечить.
Отличие социально-обеспечительной помощи от социально-
обеспечительного содержания состоит в том, что она не предоставляется на
постоянной основе, а если это и имеет место быть, то соответствующие
средства или мероприятия предоставляются или осуществляются наряду, а не
вместо утраченного или еще не приобретенного самостоятельного источника
средств к существованию. Однако, помимо вышесказанного, стоит
представить основное отличие социально-обеспечительной помощи, которая
имеет временный характер, и ни в коем случае не выступает в качестве
основного источника средств.
К социально-обеспечительной помощи государство относят пособия,
компенсации, льготы, некоторые виды социальных и медицинских услуг за
6
Мачульская, Е.Е. Указ. соч. С. 43.
17
счёт средств фонда обязательного медицинского страхования, а также
предоставление предметов первой необходимости малоимущим гражданам и
семьям.
Социально-обеспечительное содержание, в свою очередь, предполагает
такие виды благ как пенсия и часть социальных услуг, оказываемых
стационарными учреждениями социального обслуживания населения.
Учитывая многообразие точек зрения по вопросу понимания
социального обеспечения, следует выделить его основные критерии
(признаки) в соответствии с которыми тот или иной вид обеспечения следует
называть социальным:
1. источники финансирования – социальное обеспечение должно
предоставляться за счет средств специальных фондов, образуемых
государством (в период СССР – это общественные фонды потребления; в
настоящее время – специальные государственные внебюджетные фонды –
Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования, Федеральный фонд
обязательного медицинского страхования, а также республиканские и
территориальные фонды социальной поддержки населения.
2. круг лиц, подлежащих обеспечению – социальному обеспечению
подлежат только лишь такие категории граждан, которые установлены в
законе: нетрудоспособные, потерявшие кормильца, беременные женщины,
дети, безработные и т.д. Круг данных лиц устанавливается применительно к
конкретным видам обеспечения.
3. условия предоставления обеспечения – предполагают
наступление соответствующих обстоятельств, указанных в закон, т.е. это
события, связанные с наступлением для человека трудной жизненной
ситуации, в которой он оказался по не зависящим от него причинам и когда
помощь общества является для него крайне необходимой.
4. цель предоставления обеспечения – различают ближайшие цели
(например, при выплате пособия по беременности и родам, это материальная
поддержка женщины в тот период, когда она освобождается от работы перед
18
или после родов); промежуточные (забота о здоровье матери и ребенка);
конечные (воспитание здорового поколения и рост народонаселения
страны)
7
.
Кроме того, существует несколько иная точка зрения относительно
признаков социального обеспечения. Так, к числу сущностных признаков
социального обеспечения на современном этапе можно отнести:
- во-первых, государственный характер устанавливаемых в обществе
организационно-правовых способов распределения совокупного
общественного продукта через систему социального обеспечения;
- во-вторых, законодательное закрепление перечня социальных рисков,
признаваемых государством в качестве оснований для предоставления тех
или иных видов социального обеспечения;
- в-третьих, закрепление в нормах права либо в договорах,
санкционированных государством, круга лиц, подлежащих обеспечению;
- в-четвертых, нормирование государством социального стандарта
обеспечения, ниже которого оно не может быть, путем законодательного
закрепления видов обеспечения, его уровня и условий предоставления
8
.
Тем не менее, содержательный анализ рассмотренных признаков у
разных авторов позволяет сделать вывод о том, что по сути они отражают
одни и те же элементы деятельности государства по социальному
обеспечению своих граждан.
Таким образом, под социальным обеспечением следует понимать
форму выражения социальной политики государства, направленной на
материальное обеспечение определенных категорий граждан из средств
государственного бюджета и специализированных внебюджетных
государственных фондов в случае наступления событий, признаваемых
государством на данном этапе своего развития социально значимыми, с
7
Право социального обеспечения: учебное пособие / под ред. Т.К. Миронова. М.: Кнорус,
2016. С. 66.
8
Шевнина, Л.Е. Указ. соч. С.10.
19
целью выравнивания социального положения этих граждан по сравнению с
остальными членами общества.
Функции социального обеспечения.
1. Экономическая функция выражается в создании материальной
поддержки гражданам в трудной жизненной ситуации, в содействии
развитию общественного производства в целом и отдельных отраслей
хозяйства и т.п. Государство использует социальное обеспечение в качестве
одного из способов распределения части валового внутреннего продукта, тем
самым, оказывая определенное воздействие на выравнивание личных
доходов граждан путем предоставления материальных благ вместо
утраченного заработка либо наряду с ним при наступлении указанных в
законе социальных рисков.
Так, экономическая функция заключается:
- в частичном возмещении заработка или иного трудового дохода,
утраченного в связи с безработицей, нетрудоспособностью, а также
внутрисемейного содержания в связи с потерей кормильца;
- в частичной компенсации дополнительных расходов, вызванных
наступлением определенных жизненных обстоятельств (например, наличием
детей);
- в оказании минимальной денежной, натуральной и иной помощи
безработным, малоимущим лицам и семьям;
- в предоставлении бесплатных для потребителя медицинских и
социальных услуг в пределах государственных минимальных стандартов
(например, лекарственной помощи).
2. Производственная функция выражается в том, что право на
многие виды социального обеспечения обусловлено трудовой
деятельностью, а уровень обеспечения часто зависит от ее характера и
размера вознаграждения за труд. Социальное обеспечение способствует
также своевременному выводу из общественного производства стареющей
рабочей силы и лиц, потерявших способность трудиться.
20
3. Политическая функция направлена на сближение социального
уровня различных слоев населения, создание условий, обеспечивающих
достойную жизнь каждому человеку; призвана стабилизировать
общественные отношения в сфере социальной защиты населения.
4. Демографическая функция способствует стимулированию роста
народонаселения страны, воспроизводству здорового поколения, росту
продолжительности жизни граждан и т.п. Так, крайне низкий уровень
пенсионного обеспечения стал причиной высокой смертности лиц пожилого
возраста. Отсутствие эффективной системы социальной помощи семье с
детьми, безусловно, влечет снижение рождаемости в стране и т.д.
5. Социально-реабилитационная функция способствует
поддержанию социального статуса граждан при наступлении различных
социальных рисков (болезни, инвалидности, старости, смерти кормильца,
безработицы, бедности) путем предоставления различных видов
материального обеспечения, социальных услуг, льгот с целью поддержания
достойного уровня жизни и предупреждения обнищания.
6. Защитная функция – выделяется в отдельных источниках.
(например, от несчастных случаев на производстве)
9
.
В то же время в последние годы российское общество переживает
изменения во всех областях своей деятельности. Не является исключением и
сфера социального обеспечения. Законодатель принимает правовые нормы,
прекращающие предоставление одних видов социального обеспечения и
устанавливающие новые их виды. Изменяются не только основания и
размеры, в которых предоставляются те или иные блага по системе
социального обеспечения, но и сами принципы их предоставления. При этом
закрепленное в Конституции РФ право человека на социальное обеспечение
должно оставаться незыблемым.
9
Гусов К.Н. Право социального обеспечения: Учебник / К.Н. Гусов. – М.: Проспект,
20174. С. 56.
21
Особую тревогу вызывает тот факт, что в деятельности как
нормотворческих, так и правоприменительных органов в сфере социального
обеспечения нарушения социальных прав граждан принимает массовый
характер, что свидетельствует о недостаточной эффективности
существующих гарантий конституционных прав граждан. Это приводит к
тому, что указанные права оказываются не гарантированными и, будучи
нарушенными, не восстанавливаются, поскольку в праве социального
обеспечения отсутствуют нормы, предусматривающие ответственность за
нарушение прав граждан
10
.
1.2 Характеристика источников права социального обеспечения в
современной России
Для того, чтобы понять сущность правонарушений в сфере
социального обеспечения и юридической ответственности за их совершение,
необходимо, рассмотреть источники права в сфере социального обеспечения
с тем, чтобы иметь представление о нормах права социального обеспечения,
которые могут быть нарушены. От их уяснения зависит определение
действительного места и роли этой отрасли права в обшей системе отраслей
российского права. То есть, логическим продолжением нашего исследования
является изучение правового регулирования системы социального
обеспечения в современной России.
Правовые источники, регулирующие отношения по социальному
обслуживанию, являются составной частью источников права социального
обеспечения. Источники права составляют предмет фундаментальных
исследований как общей теории права, так и любой отраслевой правовой
науки.
10
Каткова Л.В., Приказнова Л.С. Административно-правовая защита социальных
интересов населения в России Л.В. Каткова, Л.С. Приказнова // Административное право
и процесс. – 2016. – № 6. – С. 42 - 44.
22
Поэтому естественно, что среди актуальных проблем науки права
социального обеспечения выявление понятия и особенностей источников
занимает важное место.
В теории государства и права под источниками права понимаются
внешние формы выражения правотворческой деятельности государства,
совокупность способов формирования, своеобразного «документирования»
государственной воли, с помощью которых воля законодателя становится
обязательной для исполнения
11
.
Для российского права характерно то, что основными его источниками
являются нормативные правовые акты. В отличие от других правовых актов
нормативные акты рассчитаны на неоднократное применение.
При этом подходе акцентируется внимание на его материальном
аспекте. В то же время в юридической литературе термин «источник права»
используется в качестве способа выражения и доведения решений
правотворческих органов о принятии соответствующих норм права до
заинтересованных лиц
12
. В этом заключается его формальное значение. В
связи с этим решения правотворческого (правоприменительного) органа
излагаются в основном в виде нормативных правовых актов. Хотя наряду с
нормативным правовым актом в числе форм права называются правовой
обычай, правовой прецедент, договор с нормативным содержанием
13
.
Источники права социального обеспечения - это различные
нормативные правовые акты, которые регулируют те общественные
отношения, которые составляют предмет данной отрасли права
14
.
В источниках права социального обеспечения России отражены
материальные условия жизни нашего общества; с их изменениями меняются
11
Подробнее см.: Теория государства и права : учеб. для вузов / отв. ред. В. Д. Перевалов.
М, 2017. С. 169.
12
Сырых В. М. Теория государства и права : учеб. для вузов. М., 2017. С. 109.
13
Кобзева С. И. Источники права социального обеспечения России: монография. М., 2016.
С. 137.
14
Право социального обеспечения России : учеб. / М.О. Буянова, К. Н. Гусов [и др.]; отв.
ред. К.Н. Гусов, - 4-е изд., перераб. и доп, - М. : Проспект, 2018, С. 99.
23
и источники права. Сейчас это происходит довольно часто, так как
законодательство в области социального обеспечения обновляется.
Устаревшие нормативные акты права социального обеспечения отменяются
или изменяются, дополняются либо принимаются новые.
Множество и разнообразие источников права социального обеспечения
предопределяют возможность охарактеризовать только важнейшие,
основополагающие акты, в которых закрепляются права граждан на те или
иные виды социального обеспечения, отражаются требования и условия их
предоставления, регламентируется организационно-правовой порядок
осуществления указанных предписаний соответствующих нормативных
актов.
Первую группу источников права социального обеспечения РФ
составляют нормы международных актов.
В соответствии с п.4 ст.15 Конституции РФ общепризнанные
принципы и нормы международного права и международные договоры
Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.
Если международным договором РФ установлены иные правила, чем
предусмотренные законом, то применяются правила международного
договора.
Следовательно, можно сделать вывод, что нормы международных
договоров должны обладать высшей юридической силой по отношению к
законам Российской Федерации. Сюда относятся нормы Международного
пакта об экономических, социальных и культурных правах человека и
гражданина, который был ратифицирован Президиумом Верховного Совета
СССР 18 сентября 1973 г. Важное место отводится Всеобщей декларации
прав человека 1948 г.
К первой группе источников также относятся конвенции
Международной Организации Труда (МОТ). Например, Конвенция № 117
24
«Об основных целях и нормах социальной политики» (1962 г)
15
, где
закрепляется важное положение, согласно которому повышение жизненного
уровня рассматривается в качестве основной цели при планировании
экономического развития, Конвенция № 118 «О равноправии в социальном
обеспечении»
16
(1962 г).
Важное значение, кроме конвенций, в области права социального
обеспечения играют рекомендации МОТ, например Рекомендация № 167 «О
сохранении прав в области социального обеспечения»
17
(1983 г) и др.
Новыми источниками права социального обеспечения являются нормы
соглашений, заключаемые странами Содружества Независимых Государств
(СНГ), устанавливающие условия и порядок социального обеспечения
граждан при переезде из одного государства СНГ в другое. Первое
Соглашение «О гарантиях прав граждан государств - членов СНГ в области
пенсионного обеспечения» было заключено 13 марта 1992 г. В соответствии
с этим Соглашением государства - члены СНГ договорились о проведении
политики гармонизации законодательства о пенсионном обеспечении. Кроме
того, государства закрепили основные принципы обеспечения лиц, которые
приобрели права на пенсию на территории бывших республик Советского
Союза и реализуют это право на территории государств - участников
Соглашения.
На сегодняшний день государства СНГ подписали конкретные
соглашения, в том числе и в области социального обеспечения.
Так, например, двустороннее Соглашение о гарантиях прав граждан в
области пенсионного обеспечения, подписанное Правительством РФ и
Республикой Молдова от 10 февраля 1995 г., вступило в силу с 4 декабря
1995 г. Можно также назвать Соглашение между Правительством РФ и
Правительством Республики Казахстан о социальных гарантиях гражданам
15
Конвенция № 117 «Об основных целях и нормах социальной политики» (1962 г).
16
Конвенция № 118 «О равноправии в социальном обеспечении» (1962 г).
17
Рекомендация Международной Организации Труда № 167 «О сохранении прав в
области социального обеспечения» (1983 г).
25
РФ и гражданам Республики Казахстан, проживающим и (или) работающим
на комплексе «Байконур», утвержденное Постановлением Правительства РФ
от 5 сентября 1998 г.
Вторую группу источников права социального обеспечения составляют
законы Российской Федерации. Среди них особое место, как ранее было
сказано, занимает. Конституция Российской Федерации (РФ). В
действующей Конституции закреплен правовой статус граждан в области
социального обеспечения. Характеризуя Конституцию РФ как основной
источник права социального обеспечения, следует подробно раскрыть
содержание статьи 7, 18, 33, 38, 39, 41, 45, 46 и 53. Особо следует
подчеркнуть, что Конституция РФ каждому гарантирует социальное
обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца,
для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.
Устанавливаются законодателем государственные пенсии и социальные
пособия.
Статья 41 Конституции РФ предоставляет каждому право на охрану
здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных
и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам
бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов,
других поступлений.
Важное место отводится Федеральному закону от 21.11.2011 № 323-ФЗ
«Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»
18
Этот
нормативный акт закрепляет право граждан на охрану здоровья различных
категорий субъектов, а именно: семьи, несовершеннолетних, пожилых,
инвалидов, беременных женщин, а также женщин-матерей. Следует
подчеркнуть, что Основы закрепляют гарантии обеспечения этого права,
среди которых - право на бесплатное получение различных видов медико-
социальной помощи.
18
Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ (ред. от 25.06.2019) «Об основах охраны
здоровья граждан в Российской Федерации»