26
В сфере права социального обеспечения действует большое количество
законов. Однако для данной отрасли характерным является то, что
отсутствует единый кодифицированный источник, регулирующий весь
комплекс общественных отношений, составляющий предмет права
социального обеспечения. На сегодняшний день права граждан на тот или
иной вид социального обеспечения закреплены в федеральных законах,
регулирующих пенсионное обеспечение: «Об обязательном пенсионном
страховании в Российской Федерации» от 15 декабря 2001 г.
19
; «О трудовых
пенсиях в Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г.; «О государственном
пенсионном обеспечении в Российской Федерации» от 15 декабря 2001 г.; «О
пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу в органах
внутренних дел, в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы
и их семей» от 12 февраля 1993 г.
Следует отметить, что существует большой массив федеральных
законов, регулирующих обеспечение граждан социальными пособиями и
страховыми выплатами. Например, Федеральный закон от 19 мая 1995 г. «О
государственных пособиях гражданам, имеющим детей»; от 19 апреля 1991 г.
«О занятости населения в Российской Федерации» в редакции от 2 июля 2013
г. с изм. от 5 мая 2014 г.; Федеральный закон от 12 января 1996 г. «О
погребении и похоронном деле»; Федеральный закон от 24 июля 1998 г. «Об
обязательном социальном страховании от несчастных случаев на
производстве и профессиональных заболеваний» и др.
Действует ряд федеральных законов, закрепляющих отдельные виды
социальных услуг, предоставляемых гражданам по системе социального
обеспечения. Сюда можно отнести Федеральный закон от 2 августа 1995 г.
«О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»;
Федеральный закон, от 24 июля 1998 г. «Об основных гарантиях прав
ребенка в Российской Федерации».
19
Федеральный закон от 15.12.2001 N 167-ФЗ (ред. от 03.12.2018) «Об обязательном
пенсионном страховании в Российской Федерации»
27
Самостоятельную группу составляют законы РФ и федеральные
законы, закрепляющие систему льгот для инвалидов, ветеранов, семей с
детьми. Так, например, Закон РФ «О социальной защите граждан,
подвергшихся воздействию катастрофы на Чернобыльской АЭС» в ред. от 18
июня 1992 г.; Федеральный закон от 2 января 2000гг. «О ветеранах»;
Федеральный закон от 9 января 1997 г. «О предоставлении социальных
гарантий Героям Социалистического труда и полным кавалерам ордена
Трудовой Славы» и др.
Следует знать, что к данной группе источников права социального
обеспечения относятся законы субъектов Федерации. Как правило, они
предусматривают законодательные гарантии по социальной защите
инвалидов, пожилых граждан, семей с детьми, безработных, а также
малоимущих слоев населения на территории данного конкретного субъекта
Федерации.
Третью группу составляют подзаконные нормативные правовые акты,
среди которых особое место занимают указы Президента РФ в сфере
социального обеспечения. В соответствии со ст. 90 Конституции РФ они
являются обязательными для исполнения на всей территории РФ. Однако они
не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.
К области социального обеспечения можно отнести следующие Указы
Президента РФ: «О мерах по социальной поддержке многодетных семей» от
5 мая 1992 г., «Об обеспечении деятельности Конституционного Суда РФ и о
предоставлении государственных социальных гарантий судьям
Конституционного Суда РФ и членам их семей» от 7 февраля 2000 г.
Важно помнить, что Президент РФ своими указами периодически
повышает размер компенсационных выплат пенсионерам.
Четвертую группу среди подзаконных актов занимают нормативные
постановления Правительства РФ, которые устанавливают порядок
применения норм законов по отдельным видам социального обеспечения
(пенсии, пособия, компенсации). Кроме того, они могут устанавливать
28
дополнительные меры социальной защиты для конкретных слоев населения в
РФ: например, Постановление Правительства РФ от 4 сентября 1995 г.,
которым было утверждено положение «О порядке назначения и выплаты
государственных пособий гражданам, имеющим детей» в ред. от 28 августа
1997 г.; Постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. «О приемной
семье»; Постановление Правительства РФ от 8 апреля 1999 г. «О
гарантированном обеспечении граждан жизненно необходимыми и
важнейшими лекарственными средствами, а также о некоторых условиях
льготного обеспечения граждан льготными средствами»; Постановление
Правительства РФ от 17 апреля 2002 г. «О плате за стационарное
обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов» и ряд других.
Среди источников права социального обеспечения постановления
Правительства РФ наиболее большая группа подзаконных нормативных
правовых актов.
Важную роль в нормотворчестве по социальному обеспечению в
пределах своей компетенции играют федеральные министерства и ведомства.
Среди них особое место занимает Министерство труда и социального
развития Российской Федерации (Минтруд), так как оно является
центральным органом федеральной исполнительной власти,
осуществляющим руководство по обеспечению единой государственной
политики в области социальной защиты инвалидов, пенсионеров, женщин,
детей и других слоев населения, которые нуждаются в поддержке со стороны
государства. Сюда можно отнести Примерное положение «Об
индивидуальной программе реабилитации инвалидов», утвержденное
Постановлением Минтруда РФ от 27 декабря 1996 г., а также Постановление
Минтруда РФ от 10 февраля 1998 г. «Об утверждении Порядка работы
территориальных органов Минтруда по вопросам занятости населения с
детьми - сиротами, детьми, оставшимися без попечения родителей, лицами
из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Кроме
29
постановлений Минтруд издает разъяснения по отдельным вопросам
социального обеспечения.
Существует ряд нормативных актов других министерств и ведомств.
Так, например, приказом Министерства образования РФ от 19 августа 1999 г.
утверждено Положение «О порядке выплаты денежных средств на питание,
приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря для детей, находящихся под
опекой (попечительством)».
Минздрав и Фонд социального страхования РФ своим совместным
приказом от 6 октября 1998 г. утвердили Инструкцию «О порядке
осуществления контроля за организацией экспертизы временной
нетрудоспособности» и другие.
В соответствии с ч.2 ст.76 Конституции РФ по предметам совместного
ведения кроме федеральных нормативных актов издаются акты субъектов
Российской Федерации. Главная цель таких источников - это повышение
уровня социальной защиты граждан на соответствующих уровнях
(региональном, муниципальном), а также на уровне конкретной организации.
Они предусматривают дополнительные, более повышенные меры
социальной поддержки граждан по сравнению с федеральными. В качестве
примеров можно привести следующие нормативные правовые акты: Указ
Президента Республики Адыгея «О выделении средств для адресной помощи
детям-сиротам и школьникам из особо нуждающихся семей» от 21 августа
1996 г. № 145; Постановление администрации Брянской области «Об
установлении ставки дотаций на молоко, реализуемое
сельскохозяйственными товаропроизводителями для обеспечения
учреждений здравоохранения, образования и социальной защиты» от 22
февраля 1999 г. № 89.
На современном этапе развития нашего государства, когда
формируется рыночная экономика, важное значение приобретают
муниципальные и локальные нормативные акты как источники права
социального обеспечения.
30
Таковым, например, является Постановление Главы администрации г.
Казани от 1 июня 1998 г. «О предоставлении льготных бытовых услуг» и др.
В качестве локального источника можно назвать коллективный договор
конкретной организации.
Следовательно, цель муниципальных и локальных нормативных актов -
устанавливать более высокий уровень социальной защиты граждан на
территориальном, муниципальном уровне, на уровне конкретной
организации
20
.
Такова классификация источников права социального обеспечения по
их юридической силе (по степени их важности и субординации).
Следует иметь в виду, что источники права социального обеспечения
можно также классифицировать в зависимости от вида общественных
отношений, регулируемых ими. В соответствии с такой классификацией
следует выделить три группы нормативных правовых актов, регулирующих
общественные отношения:
-по пенсионному обеспечению граждан;
-по обеспечению граждан пособиями и компенсационными вы
платами;
-по предоставлению социальных услуг по системе социального
обеспечения.
Кроме того, можно классифицировать источники права социального
обеспечения в зависимости от источника финансирования; по содержанию
нормативных правовых актов
21
.
На практике реализация федеральных законов бывает не только в
форме прямого исполнения законов, но и в постановления Пленумов
Верховных судов. Например, как Постановление Пленума Верховного Суда
Российской Федерации от 11 декабря 2012 г. N 30 г. Москва «О практике
20
Источники права социального обеспечения, Смирнова М.О.: дис. канд. юрид. наук. М.,
2013. С. 62.
21
Право социального обеспечения, Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. России: учеб. М.: Волтерс
Клувер, 2015. С. 129.
31
рассмотрения судами дел, связанных с реализацией прав граждан на
трудовые пенсии».
Итак, подводя итоги, можно констатировать следующее, что
федеральные источники составляют основу законодательства о социальном
обеспечении. На основе всей федеральной системе источников издают
нормативные акты субъекты и муниципалитеты Российской Федерации.
Множество и разнообразие источников позволяет описать только основную и
важную сторону социального обеспечения, а именно акты, в которых
закрепляются права граждан на те или иные виды социальной поддержки от
государства, отражают требования и условия их предоставления, закрепляя
организационно-правовую форму нормативных актов. Система федеральных
источников отражает все основные требования государства к социальной
стороне жизни общества, а также требования и условия предоставления
социальных благ обществу.
Доминирующее значение в числе источников занимают именно
нормативно-правовые акты. Право социального обеспечения не является
исключением. По этой причине источниками данной отрасли права служат
нормативные правовые акты различной юридической силы, разнообразной
сферы применения, принимаемые различными органами
22
, образующие
законодательство о социальном обеспечении, которое представляет собой
определенную систему, имеющую ряд следующих особенностей.
1. Отсутствие единого кодифицированного нормативного правового
акта, затрагивающего все сферы права социального обеспечения. С учетом
этого, некоторыми учеными обосновывается необходимость принятия
кодекса социального обеспечения и предлагается его проект
23
. Однако
следует отметить, что правовое регулирование отдельных видов социального
обеспечения осуществляется на основе кодифицированных нормативных
22
См.: Шайхатдинов В. Ш. Право социального обеспечения Российской Федерации : учеб.
пособие. Вып. 2. Екатеринбург, 2016. С. 4.
23
Подробнее см: Мачульская Е. Е. Право социального обеспечения. Перспективы
развития. М., 2017. С. 123–142.
32
актов (например, Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об
основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»).
2. В соответствии со ст. 15 и 17 Конституции РФ общепризнанные
принципы и нормы международного права, а также международные
договоры являются составной частью российской правовой системы. Это
обстоятельство обусловливает наличие в системе источников права
социального обеспечения норм международного права и международных
договоров. Более того, ч. 4 ст. 15 Конституции РФ закрепляет их приоритет в
системе права.
3. Главным источником в регулировании отношений по социальному
обеспечению является Конституция РФ. Выше уже делались отсылки к
содержанию отдельных положений Конституции РФ, наряду с которыми
вопросам правового регулирования исследуемых отношений посвящены
положения ст. 2, 7, 19, 37–41, 71, 72 и др. При этом следует отметить, что
Конституция РФ не только призвана гарантировать реализацию
закрепленных в указанных выше статьях прав, но и является документом
прямого действия, о чем указано в постановлении Пленума Верховного Суда
РФ от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами
Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия».
4. Доминирующая роль федеральных законов в системе источников
данной отрасли права. Это обстоятельство обусловлено, в первую очередь
тем, что государственные пенсии и социальные пособия (а, соответственно, и
институты, регулирующие пенсии и пособия) устанавливаются законом. В то
же время именно эти правовые институты занимают самое важное место в
праве социального обеспечения.
5. Наряду с законами, федеральный уровень правового регулирования
включает также нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства
РФ, министерств, служб и агентств, ПФР, ФСС РФ, ФОМС. Например, на
сегодняшний день принято и действует огромное количество нормативных
актов федеральных отраслевых органов исполнительной власти
33
(Минздравсоцразвития России, Роструд, Росздравнадзор и др.).
6. Правовые отношения, складывающиеся по поводу реализации
гражданами права на отдельные виды социального обеспечения, имеют
место на федеральном, региональном, муниципальным и локальном уровнях.
Все это обусловливает наличие в системе источников права социального
обеспечения таких видов как нормативные правовые акты органов
государственной власти субъектов РФ, акты органов местного
самоуправления, локальные акты организаций.
7. Источникам права социального обеспечения присущи атрибуты
мобильности и изменчивости, что обусловлено активными преобразованиями
в экономической и социальной сфере нашего общества. Не случайно, если
проанализировать содержание нормативных актов в сфере социального
обеспечения, можно отметить достаточно большое количество внесенных
изменений и дополнений.
1.3 Понятие, виды и структура правонарушений в сфере
социального обеспечения
Центральным разделом нашего исследования является анализ
правонарушений в сфере социального обеспечения. Прежде всего,
необходимо дать определение правонарушению, проанализировать
различные подходы к определению данного понятия, а также его виды,
признаки и оснований ответственности за совершение правонарушения. Так,
важное место занимает социологическое и непосредственно юридическое
определение понятия правонарушения. С точки зрения юриспруденции,
правонарушение представляет собой виновное, противоправное деяние
вменяемого лица, причиняющего вред другим лицам и обществу, влекущее
юридическую ответственность
24
.
24
Марченко М. Н., Дерябина Е. М. Теория государства и права [текст]: учебник для
бакалавров. /М. Н. Марченко, Е. М. Дерябина// — Москва: Изд-во Проспект, 2017. С. 79.
34
Как было отмечено выше, в деятельности как нормотворческих, так и
правоприменительных органов в сфере социального обеспечения нарушения
социальных прав граждан принимает массовый характер, что
свидетельствует о недостаточной эффективности существующих гарантий
конституционных прав граждан. Это приводит к тому, что указанные права
оказываются не гарантированными и, будучи нарушенными, не
восстанавливаются, поскольку в праве социального обеспечения отсутствуют
нормы, предусматривающие ответственность за нарушение прав граждан.
Следует отметить то, что особенность конфликта граждан, либо иных
лиц с государством, который проявляется в форме правонарушений, состоит
в том, что субъекты действуют противоправно, вопреки нормам права,
запрещающим соответствующее поведение или обязывающим к активным
действиям. Поскольку каждая норма права закрепляет не только обязанности,
но и права, то всякое нарушение нормы права представляет собой
посягательства на права других лиц и, следовательно, является социально-
вредным, опасным.
Однако не всякое причинение вреда другому лицу является
правонарушением. Законодательством допускаются ситуации, в которых
подобные действия признаются правомерными. Это, например, причинение
вреда в состоянии необходимой обороны, крайней необходимости, с согласия
потерпевшего, при выполнении профессиональных обязанностей, в случаях
производственного риска, задержания лица, совершившего преступление,
выполнения законного приказания руководителя по работе, службе.
В плане формальной логики характеристика правонарушения как
общественно опасного деяния указывает на его родовой признак,
противоправность и виновность образуют его видовые отличия.
Следовательно, фактор общественной опасности признан обязательным
свойством любого правонарушения. Данный факт, можно даже сказать,
вынуждено признан, так как в действующем законодательстве, а именно в ч.2
ст.14 Уголовного Кодекса РФ определено следующее: «не является
35
преступлением действие (бездействие), хотя формально и содержащее
признаки какого-либо деяния, предусмотренного настоящим Кодексом, но в
силу малозначительности не представляющее общественной опасности»
25
.
Правонарушение характеризуется строго определенными признаками,
которые отделяют факт нарушение норм права от нарушения норм морали,
общественных организаций и так далее. Так, первым признаком выступает
деяние, которое может выражаться, как в действии, так и в бездействии.
Стоит акцентировать внимание на том, что событие ни в коем случае не
может считаться признаком правонарушения.
Следующим признаком принято называть противоправный характер
совершенного деяния, в результате чего был нанесен ущерб правовым
интересам, как физических лиц, так и государства в целом. Однако если
деяние совершенно и повлекло за собой моральный ущерб, который не
предусмотрен правовыми нормами, то такое деяние не может быть признано
правонарушением. Данный принцип подразумевает под собой умысел
законодателя проинформировать потенциальных правонарушителей о
существующих правонарушениях, о последствиях за их совершение путем
опубликования такой информации в официальных источниках. Так, было бы
совершенно не правильно применять меры юридической ответственности в
отношении лиц, которые совершили те или иные деяния, повлекшие урон,
однако не нарушившие правовые нормы, так как данный факт представлял
бы собой прямое противоречие принципа законности. Однако такая ситуация
вполне может трактоваться как пробелы в законодательстве, которые
необходимо дорабатывать и устранять во избежание не наказанных
возможных правонарушений.
Не менее важным признаком правонарушения можно считать
нанесенный деянием вред, который определяется как совокупность
отрицательных последствий. Естественно, вред, нанесенный деянием, может
25
Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996г. № 63-ФЗ (ред. от 03.12.2019)
// Собрание законодательства РФ, 17.06.1996, № 25, ст. 2954.