6
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .............................................................................................................. 7
Глава 1. Теоретические аспекты социальной защиты детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей ................................................................... 10
1.1 Понятие и правовой статус детей-сирот и детей, оставшихся
без попечения родителей .................................................................................... 10
1.2 История развития социальной защиты детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей ............................................................. 155
1.3 Понятие социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей .......................................................................................... 20
Глава 2. Анализ нормативно-правового регулирования социальной защиты
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей .............................. 255
2.1 Особенности и показатели социальной защиты детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей в России .............................................. 255
2.2 Регулирование социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей ........................................................................................ 399
2.3 Проблемы правового регулирования социальной защиты детей-сирот
и детей, оставшихся без попечения родителей ............................................... 469
Глава 3. Совершенствование правового регулирования социальной защиты
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей .............................. 555
3.1 Направления совершенствования законодательства в области правового
регулирования социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей ........................................................................................ 555
3.2 Обоснование эффективности предложенных мер ....................................... 60
ЗАКЛЮЧЕНИЕ .................................................................................................... 666
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ............................................ 699
7
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность. В современном российском обществе остро стоит
проблема социальной адаптации детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей, а также причин и условий, в связи с которыми
существует такое явление как безнадзорные дети. В далеком прошлом осталось
тяжелое военное и послевоенное время, однако вопрос правовой и социальной
защищённости несовершеннолетних безнадзорных не утратил своей
актуальности. Изменились лишь обстоятельства попадания детей в такую
категорию. На первый план, на мой взгляд, вышли утрата семейных ценностей,
увеличение числа детей, родившихся вне брака, в связи с умалением
значимости последнего, низкая юридическая грамотность населения.
Согласно данным Росстата на 1 января 2020 года численность детей-
сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, составила порядка
полумиллиона человек. По сравнению с аналогичным периодом прошлого года,
эта цифра немного выросла, но, тем не менее, прогресс налицо, так как за
последние четыре года данная цифра все же снизилась вдвое. Это связано, в
первую очередь, с изменением политики самого государства, проводимой в
отношении повышения качества жизни несовершеннолетних. Наконец-то
началась реализация целевых программ на всех уровнях, касающихся области
образования, воспитания, здравоохранения и организации доступного детского
отдыха. Все эти факты в совокупности и создали реальные предпосылки для
положительной динамики в области охраны прав и законных интересов детей.
Однако согласно статистике порядка полумиллиона детей по-прежнему
находятся в тяжёлых жизненных условиях и недостаточно социально
защищены.
Важнейшая составляющая социальной функции любого правового
государства – забота о детях-сиротах и детях, оставшихся без попечения
родителей.
Поэтому важно исследовать вопросы правового регулирования
8
социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей,
чтоб иметь возможности совершенствовать данную сферу, для повышения
качества жизни данных детей.
Объект исследования – общественные отношения, формирующиеся
вокруг вопросов социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей.
Предмет исследования – нормативно-правовые акты, регулирующие
социальную защиту данных детей.
Цель исследования – разработать рекомендации по повышению
эффективности социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей.
Задачи исследования:
1) исследовать понятие и правовой статус детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей;
2) рассмотреть историю развития социальной защиты детей-сирот и
детей, оставшихся без попечения родителей;
3) проанализировать основы социальной защиты детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей;
4) исследовать особенности и показатели социальной защиты детей-сирот
и детей, оставшихся без попечения родителей в России;
5) проанализировать регулирование социальной защиты детей-сирот и
детей, оставшихся без попечения родителей;
6) выявить проблемы правового регулирования социальной защиты
данных детей;
7) разработать рекомендации по совершенствованию правового
регулирования в данной сфере;
8) обосновать эффективность предложенных рекомендаций.
Методы исследования: анализ и синтез информации по теме работы,
нормативно-правовой.
Информационная база исследования: нормативно-правовые акты,
9
регулирующие социальную защиту детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей. Труды таких авторов, как Н.А. Анциферова,
К.Н. Астахова, С.Н. Подлесных, Е.А. Баркова, С.В. Бойцова, Ю.М. Бондаренко,
Н.А. Борисова, К.Д. Бородина, П.П. Бурдельный, С.Н. Харченко, Е.Н. Клочко,
В.А. Гришина, В.А. Селиванова и другие.
Структура работы: исследование включает в себя введение, три
разделенные на параграфы главы, заключение и список использованной
литературы.
Во введении обосновывается актуальность исследования, определяются
объект и предмет, ставится цель и задачи.
Первая глава посвящена исследованию теоретических аспекты
социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей,
анализируется правовой статус данных детей, история законодательного
регулирования им социальной помощи и сама данная помощь на современном
этапе.
Во второй главе анализируется нормативно-правовое регулирование
социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей,
и выявляются проблемы в данной сфере.
Третья глава посвящена поиску возможностей оптимизации
регулирования социальной помощи детям-сиротам и детям, оставшимся без
попечения родителей.
10
Глава 1. Теоретические аспекты социальной защиты детей-сирот и
детей, оставшихся без попечения родителей
1.1 Понятие и правовой статус детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей
Законодательное регулирование опеки и попечительства в течение не
одного десятка лет в Российской Федерации фактически не менялось. Сдвиг в
этой сфере права произошел после вступления в силу Федерального закона от
24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве»
1
. Закон урегулировал
отношения, которые возникают в связи с установлением, осуществлением и
прекращением опеки и попечительства над недееспособными или не полностью
дееспособными гражданами.
Конвенция ООН «О правах ребенка» – международный правовой
документ, который определяет права детей на образование, пользование
достижениями культуры, правом на отдых, досуг и оказание иных услуг детям
государствами, которые являются членами ООН.
Основным правовым документом Российской Федерации является
Конституция Российской Федерации. В области общественной политики
государства данный документ закрепляет принципы и направления
деятельности государства в Российской Федерации.
Хотелось бы отметить, что все законы и подзаконные акты, которые
приняты в Российской Федерации, которые направлены на урегулирование
положений несовершеннолетних, не должны противоречить Конституции РФ,
Конвенции ООН о правах ребенка и иным международным правовым актам,
ратифицированных Россией.
Такими законодательными актами, которые призваны защищать права
детей, в том числе детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей,
являются:
1. В соответствии с Гражданским Кодексом Российской Федерации
1
Федеральный закон от 24.04.2008 № 48-ФЗ (ред. от 01.03.2020) «Об опеке и попечительстве» // Российская
газета. – № 94. – 30.04.2008.
11
органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти
субъекта РФ, а также органы местного самоуправления, только в том случае,
если законом субъекта Российской Федерации они наделены такими
полномочиями.
2. Семейный кодекс Российской Федерации устанавливает формы
воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, объем
их прав, дополнительно к правам всех несовершеннолетних на территории
Российской Федерации, а так же требования к личности опекуна (попечителя),
определяет круг его правомочий в сравнении с иными лицами, такими как
родители или родственники, устанавливает обязательное участие органа опеки
и попечительства при рассмотрении споров, которые непосредственно связаны
с воспитанием детей
2
.
3. Судебному порядку усыновления посвящена глава Гражданско-
процессуального кодекса РФ.
4. Федеральный закон от 24 июля 1998 года № 124-ФЗ «Об основных
гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» устанавливает гарантии
законных интересов ребенка, с целью создания правовых, социально-
экономических условий для реализации прав и законных интересов ребенка.
5. Федеральный закон от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ «О
дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей» указывает общие принципы, содержание
и меры социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей, а также лиц из их числа.
6. Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ «Об основах
системы профилактики безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних». Настоящий Федеральный закон в соответствии с
Конституцией Российской Федерации и общепризнанными нормами
международного права определяет основные положения правового
2
Анциферова Н.А. Дополнительные гарантии по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей // Проблемы взаимодействия гражданского общества, государства и бизнеса : Сборник
научных статей по материалам IX международного научно-практического форума. – 2017. – С. 9.
12
регулирования отношений, которые возникают в связи с деятельностью по
профилактике безнадзорности и правонарушений лиц, не достигших
совершеннолетнего возраста.
7. Постановление Правительства РФ от 18.05.2009 г. № 423 «Об
отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении
несовершеннолетних граждан» проявивших инициативу стать опекунами или
попечителями, осуществления некоторых полномочий органов опеки и
попечительства в отношении граждан, не достигших совершеннолетнего
возраста, заключения договора об осуществлении опеки или попечительства в
отношении несовершеннолетнего лица, создания приемной семьи, а так же
контроля за условиями жизни и воспитания ребенка (детей) в приемной семье
и т.д.
Ребенок, не имеющий родительского участия, – это особый, трагический
мир, требующий не слепого сочувствия, а всемерной поддержки со стороны
общества и государства. В юридической теории и практики в отношении
данной категории детей применяется впервые закрепленный ст. 121 Семейного
кодекса РФ от 29.12.1995 г. № 223-ФЗ термин «дети, оставшиеся без попечения
родителей». Кроме данной дефиниции юристами и социологами используются
такие определения, как «дети-сироты», «социальные сироты», «дети,
находящиеся в трудной жизненной ситуации». Остановимся на содержании
каждого из этих понятий
3
.
Равно как и термин «дети, оставшиеся без попечения родителей»,
определения понятий «дети-сироты» и «дети, находящиеся в трудной
жизненной ситуации» легализованы законодателем. Первое – ст. 1
Федерального закона от 21 декабря 1996 г. «О дополнительных гарантиях по
социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»
– определяется как «лица, в возрасте до 18 лет, у которых умерли оба или
единственный родитель». Второе, в различных интерпретациях, нашло свое
3
Бондаренко Ю.М. Социальная защита детей-сирот в современных государствах // ADVANCED SCIENCE
сборник статей VII Международной научно-практической конференции. – 2019. – С. 124.
13
определение в законодательстве субъектов РФ.
К категории детей, оставшихся без попечения родителей, Федеральный
закон «О дополнительных гарантиях...» относит лиц в возрасте до 18 лет,
которые остались без попечения единственного или обоих родителей в связи:
с отсутствием родителей или лишения их родительских прав или
ограничением в родительских правах, признанием родителей безвестно
отсутствующими, недееспособными (ограничено дееспособными);
с нахождением родителей в учебных учреждениях; учреждениях,
исполняющих наказание в виде лишения свободы, в местах содержания под
стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления;
с объявлением родителей умершими;
с уклонением родителей от воспитания детей или от защиты их прав и
интересов;
с отказом родителей взять своих детей из воспитательных, лечебных
учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных
заведений;
в иных случаях признания ребенка оставшимся без попечения
родителей в установленном законом порядке
4
.
Так, федеральным законодательством установлено, что сироты – это дети,
потерявшие родителей по причине их смерти.
Не имеющими попечения, несовершеннолетние являются если:
родители ограничены в правах или лишены их;
подтверждена недееспособность родителей;
родители о них не заботятся;
родители безвестно отсутствуют;
родители отбывают срок;
мать и отец не известны.
Детей оставшихся без попечения родителей называют социальными
4
Бородина К.Д. Нормативно-правовое регулирование вопроса социальной поддержки детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей // Молодой исследователь: вызовы и перспективы : Сборник статей по
материалам XXXIII международной научно-практической конференции. – 2017. – С. 109.
14
сиротами. К сожалению, таких детей более 80 %.
Очевидно, что ребенок не самостоятельно обращается в уполномоченные
органы для установления статуса. Данный процесс регламентирован Приказом
Минобрнауки России от 17.02.2015 г. № 101.
Порядок действий следующий:
выявление факта оставления ребенка без присмотра. Заявление об
обнаружении таких детей поступает в органы опеки и попечительства из
организаций образования, медицины, социальных служб либо жилищных
органов, просто от любых граждан, например, соседей;
органы опеки в течение 3 дней проводят расследование и сразу
обеспечивают временное жизнеустройство ребенка: в больницу, приют или в
другое учреждение социальной защиты;
первичная информация вносится в государственный реестр данных.
Статус «оставшегося без попечения» присваивается в тот момент, когда
установлен соответствующий факт;
в течение одного месяца органы опеки обязаны устроить ребенка;
каждый этап работы заносится в журнал, а информация направляется в
общую базу данных
5
.
Сведениями государственного реестра могут бесплатно воспользоваться
кандидаты на усыновление.
В то время как в эпоху СССР детские дома являлись основной формой
жизнеустройства детей, сейчас в России упор делается на устройство в семью и
сокращение количества государственных организаций. Это представляется
правильным, так как сочетание индивидуального подхода и заботы является
более предпочтительным для ребенка.
5
Бурдельный П.П., Харченко С.Н., Клочко Е.Н. Социальная политика в сфере защиты детей сирот // Научный
электронный журнал Меридиан. – 2020. – № 5 (39). – С. 15.
15
1.2 История развития социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей
Вопросы по социальной защите детей-сирот возникали еще со времен
Древней Руси, когда была принята Русская правда – правовой памятник того
периода. Защита социальных прав детей-сирот осуществлялась путем опеки и
попечительства. Уже в этот период устанавливается опека над детьми, при
этом, опекуном мог быть только близкий родственник ребенка. Опекун должен
был заботиться о воспитании своего подопечного, охранять его от какой-либо
несправедливости, и никаких имущественных обязанностей он при этом не
имел
6
.
В дальнейшем, права опекуна и подопечного были немного расширены.
Подопечный, достигший 15-летнего возраста, считался совершеннолетним и
имел право обращаться в суд в случае, если опекун каким-либо образом
ущемлял его интересы. Данные положения были закреплены на
законодательном уровне, в частности, в Соборном Уложении 1649 г. В период
правления Петра I, одно из направлений его деятельности состояло устройство
детей, оставшихся без семьи, под опеку государства. Впоследствии институт
опеки и попечительства подвергся значительным изменениям, что явилось
значительным шагом вперед. Опека могла устанавливаться лицу, достигшего
14-летнего возраста, то попечительство – с 14 до 21 года. Опекуны исполняли
свои обязанности на возмездной основе, т.е. они получали до 5 % от доходов
подопечного, которые были получены в результате хозяйственной
деятельности. С 1785 г., лицам, достигшим возраста 17 лет, предоставлялось
право управления своими владениями, но только с согласия Дворянской опеки,
которая назначала им попечителя
7
.
Однако, лицам, не достигшим 21-летнего возраста, без согласия
6
Шахбанова Ю.А. Социальная поддержка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей // Социум,
общество и государство: история и современное развитие : Сборник научных трудов по материалам II
Международной научно-практической конференции. – 2017. – С. 218.
7
Бондаренко Ю.М. Социальная защита детей-сирот в России: исторический аспект // Научная дискуссия
современной молодёжи: актуальные вопросы, достижения и инновации : Сборник статей VIII Международной
научно-практической конференции. – 2019. – С. 100.