46
2.3 Проблемы правового регулирования социальной защиты детей-сирот
и детей, оставшихся без попечения родителей
Как справедливо утверждает С.В. Бойцова, институт прав ребенка в
российском праве является комплексным, межотраслевым институтом,
включающим в себя не только нормы гражданского законодательства, но также
нормы конституционного, семейного, трудового, социального, жилищного, а
также гражданского процессуального права
32
.
При обращении к специальному правовому статусу ребенка,
закрепленному на внутригосударственном уровне, необходимо выделить
следующие нормативно-правовые акты: Семейный кодекс РФ, федеральные
законы от 24.07.1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в
Российской Федерации», от 21.12.1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных
гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей», от 24.04.2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве»,
от 17.07.1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи».
Закон от 21.12.1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по
социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей» закрепляет такие дополнительные гарантии, как право на
образование, право на медицинское обеспечение, право на имущество и жилое
помещение, право на труд, а также право на судебную защиту.
Особое внимание следует уделить несовершенству механизма
предоставления жилья указанным категориям граждан, которым на основании
ч. 1 ст. 109.1 Жилищного кодекса РФ от 29.12.2004 г., а также ст. 8
Федерального закона № 159-ФЗ органом исполнительной власти субъекта РФ
предоставляется благоустроенное жилое помещение специализированного
жилищного фонда по договору найма специализированных жилых помещений.
Специализированный жилищный фонд, включающий в себя восемь
самостоятельных видов жилых помещений, характеризуется рядом общих черт.
32
Бойцова С.В. Особенности защиты семейных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей
// Евразийское Научное Объединение. – 2018. – Т. 3. – № 1 (35). – С. 198.
47
Во-первых, все помещения, входящие в специализированный фонд,
должны находиться в публичной (государственной или муниципальной)
собственности. Во-вторых, все эти помещения предоставляются определенным
категориям граждан в связи с их правовым состоянием. В-третьих, временный
характер правового состояния предопределяет срочность договоров найма
соответствующих помещений.
Предоставление детям-сиротам и детям, оставшимся без родительского
попечения, жилого помещения из специализированного жилищного фонда
обусловлено необходимостью предоставления такому ребенку временного
отрезка для его социализации и адаптации в обществе, а также предотвращения
неправомерных действий недобросовестных участников гражданского
оборота
33
.
Категорию детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей,
законодатель трактует широко, поскольку помимо непосредственно детей-
сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, относит к ней лиц в
возрасте от 18 до 23 лет, приобретших статус ребенка-сироты или ребенка,
оставшегося без родительского попечения, до достижения совершеннолетия, а
также лиц в возрасте от 18 до 23 лет, оставшихся сиротами в переходный
указанный период.
Решение о предоставлении специализированного жилого помещения по
договору найма специализированного жилого помещения выносится лишь при
наличии предусмотренных законом условий и в порядке, им установленном.
Прежде всего, ребенок должен быть гражданином Российской
Федерации, если иное не установлено международным договором РФ, а также
иметь статус ребенка-сироты или ребенка, оставшегося без родительского
попечения.
Вышеуказанные условия необходимы для наделения ребенка
специальным правовым статусом, однако их недостаточно для возникновения у
33
Гаибназарова С.Э. Правовые основы социальной защиты детей-сирот и детей оставшихся без попечения
родителей // Интернаука. – 2019. – № 2-2 (84). – С. 11.
48
исследуемого лица права на жилье, которое, в свою очередь, связано с таким
юридическим фактом, как включение в список детей-сирот, детей, оставшихся
без попечения родителей, а также лиц из их числа, которые подлежат
обеспечению жилыми помещениями.
Благодаря данному списку происходит определение требуемых объемов
ежегодного финансирования, выделяемого на цели обеспечения жильем
указанной категории лиц.
Время подачи заявления о включении в анализируемый список является
строго установленным и определяется возрастным диапазоном анализируемых
лиц от 14 до 23 лет.
Следует отметить, что обязанность по включению в данный список
возложена не только на законных представителей детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей, достигших возраста 14 лет, но также и на
органы опеки и попечительства, которые призваны выполнять аналогичные
действия в случае неподачи соответствующего заявления законными
представителями ребенка
34
.
Указанное положение не ограничивает право ребенка самостоятельно
обратиться с заявлением в письменной форме о включении его в список, при
условии достижения им полной дееспособности.
Таким образом, факт включения в список детей-сирот, детей, оставшихся
без попечения родителей, а также лиц из их числа, подлежащих жилищному
обеспечению, является главным правообразующим юридическим фактом,
влекущим возникновение права на жилищное обеспечение, отсутствие
которого служит самой распространенной причиной отказа в судебном порядке
в удовлетворении требований о предоставлении специализированного жилого
помещения.
Зачастую несвоевременная постановка на учет обусловлена правовой
неграмотностью и ненадлежащим информированием исследуемой категории
34
Гапонов О.И. Реализация защиты прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей //
Конституционно-правовое регулирование общественных отношений: теория, методология, практика :
Материалы международной научно-практической конференции. – 2018. – С. 114.
49
лиц о необходимости и важности своевременной подачи заявления о
включении в данный список.
Согласно обзору практики рассмотрения судами дел, утвержденному
Президиумом Верховного Суда РФ 20.11.2013 г., отсутствие указанных лиц на
учете нуждающихся в жилых помещениях без учета конкретных причин,
приведших к этому, само по себе «не может рассматриваться в качестве
безусловного основания для отказа в удовлетворении требования таких лиц о
предоставлении им вне очереди жилого помещения, поэтому судам следует
выяснять причины, в силу которых истец своевременно не встал (не был
поставлен) на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении».
Однако, несмотря на закрепленный вышеприведенный перечень, в
современных реалиях органы правосудия в редких случаях встают на сторону
анализируемой категории граждан.
Так, например, Верховный Суд Республики Коми принял во внимание
факт неоднократного и неправомерного отказа уполномоченных органов
местного самоуправления в удовлетворении заявления лица о включении в
список граждан, обеспечиваемых жилым помещением, тем самым
удовлетворив исковые требования лица, не включенного в список не по его
вине до достижения им 23 лет.
В другом споре Свердловский областной суд установил, что причиной
отсутствия лица в списке нуждающихся явилось неисполнение должностными
лицами органов местного самоуправления своих обязанностей по передаче
учетного дела истца для постановки на учет в иной уполномоченный орган,
вследствие чего удовлетворил требования о постановке на учет и
предоставлении жилого помещения после достижения лицом 23 лет.
В большинстве случаев судебная практика показывает, что при
достижении 23 лет граждане фактически лишены возможности восстановить
срок постановки на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление мер
50
социальной поддержки
35
.
При этом зачастую не принимается во внимание не исчерпывающий
перечень причин несвоевременной постановки детей-сирот, детей, оставшихся
без попечения родителей, и лиц из их числа на учет нуждающихся в жилом
помещении, признаваемыми судами уважительными и, как следствие,
служащими основанием для защиты в судебном порядке права на внеочередное
обеспечение жильем, изложенный в ранее указанном обзоре судебной
практики, утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 20 ноября 2013 г.
Например, к таким причинам относятся: ненадлежащее выполнение
обязанностей по защите прав этих лиц в тот период, когда они были
несовершеннолетними, их опекунами, попечителями, органами опеки и
попечительства, образовательными и иными учреждениями, в которых
обучались и (или) воспитывались истцы; состояние здоровья детей-сирот и
детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа, которое
объективно не позволяло им встать на учет нуждающихся в жилом помещении.
Важно подчеркнуть, что факт включения в список служит
подтверждением наличия у ребенка субъективного права на жилищное
обеспечение, реализация которого во временном отрезке отсрочена рядом
юридических фактов.
Прежде всего, на момент реализации права на жилье ребенок должен
достичь 18 лет либо ранее 18 лет в случае приобретения полной
дееспособности, или в ином случае, прямо предусмотренном
законодательством субъектов РФ.
Законодатель на основании абз. 3 п. 1 ст. 8 Федерального закона № 159-ФЗ
«О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей» конкретизирует время реализации права
на жилье, связывая его с окончанием срока пребывания в «образовательных
организациях, учреждениях социального обслуживания населения, учреждениях
35
Икаева Л.М., Эскерханова Л.Т. Характеристика системы учреждений социальной защиты детей-сирот в
России (по сравнению с зарубежным опытом) // Высокие технологии и инновации в науке : Сборник статей
Международной научной конференции. – 2019. – С. 96.
51
системы здравоохранения и иных учреждениях, создаваемых в установленном
законом порядке для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей,
по завершении получения профессионального образования, либо окончании
прохождения военной службы по призыву, либо окончании отбывания наказания
в исправительных учреждениях».
На момент подачи заявления о предоставлении жилого помещения лица
из числа детей-сирот и детей, оставшихся без родительского попечения,
должны нуждаться в жилом помещении.
Таким образом, время реализации права на жилье законодатель связывает
исключительно со временем приобретения полной дееспособности, ввиду этого
суды совершенно справедливо отклоняют доводы государственных и
муниципальных органов о необходимости реализации жилищных прав
исследуемых лиц в порядке очередности и получения субвенций на
формирование специализированного жилищного фонда.
Данные Счетной палаты Российской Федерации, датированные 1 января
2020 г., свидетельствуют о негативной статистике, согласно которой
численность детей-сирот, состоящих на учете на получение жилья, составляет
258 тыс. чел., из них 65% – старше 18 лет
36
.
В настоящее время установленный незамедлительный срок
предоставления специализированного жилого помещения в современных
реалиях не соблюдается, что подтверждается анализом практики прокурорского
надзора за исполнением законодательства об исполнительном производстве и
деятельностью судебных приставов.
Так, по данным Прокуратуры Саратовской области, в 2019 г. в области
насчитывается 6470 детей-сирот и детей, оставшихся без родительского
попечения. Из них 4883 ребенка включены в список нуждающихся в жилом
помещении, однако лишь за 1722 детьми закреплены жилые помещения из
специализированного жилищного фонда.
36
Бурдельный П.П., Харченко С.Н., Клочко Е.Н. Социальная политика в сфере защиты детей сирот // Научный
электронный журнал Меридиан. – 2020. – № 5 (39). – С. 17.
52
В 2019 г. территориальными прокурорами Саратовской области было
подано 88 исков о предоставлении детям-сиротам и детям, оставшимся без
родительского попечения, жилых помещений, в 2018 же году данное
количество увеличилось и составило 121 иск.
Вынесенные решения судов как по исковым заявлениям органов
прокуратуры, так и по заявлениям самих детей-сирот, детей оставшихся без
попечения родителей, и лиц из их числа при их добровольном неисполнении со
стороны Министерства строительства и ЖКХ Саратовской области (далее –
министерство) передаются на принудительное исполнение в Межрайонный
отдел судебных приставов по исполнению особых исполнительных
производств УФССП России по Саратовской области (далее – межрайонный
отдел, отдел).
В 2018 г. для исполнения в вышеуказанный орган поступило 436 решений
судов о предоставлении жилых помещений и в общем количестве составило
1729. Фактическим предоставлением жилых помещений было исполнено
только 294 производства. Остаток неисполненных производств составил 1377.
В 2019 г. на исполнение в межрайонный отдел поступило 500
аналогичных решений судов. Число находящихся в производстве
исполнительных дел достигло 1939. Жилые помещения в 2018 г.
министерством были предоставлены 370 детям-сиротам и детям, оставшимся
без попечения родителей, а также лицам из их числа. Остаток неисполненных
решений судов на конец года составил 1537.
В 2019 г. на исполнение отдела поступило 585 решений судов
аналогичной категории. Общее же количество находящихся на исполнении
решений судов данной категории в 2019 г. достигло 2428. По результатам
проведенных аукционов Министерством строительства и ЖКХ Саратовской
области в 2018 г. детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей,
предоставлено 194 жилых помещения.
Остаток неисполненных решений судов указанной категории на конец года
составил 2220. В 2020 г. на исполнение межрайонного отдела уже поступило 530
53
решений судов с аналогичными требованиями. За истекший период года детям-
сиротам и лицам из их числа министерством предоставлено только 209 жилых
помещений. Однако общее количество неисполненных решений судов
составляет 2360 производств, или столько же жилых помещений
37
.
Вышеприведенные статистические данные Счетной палаты РФ, а также
Прокуратуры Саратовской области позволяют сделать вывод о ежегодном
увеличении количества неисполненных решений судов о предоставлении
жилых помещений детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения
родителей, и лицам из их числа, что существенным образом нарушает
жилищные права вышеуказанной категории граждан.
При этом ни создание специализированного жилищного фонда, ни
ведение учета списка лиц не обеспечивают в должной мере жилищные права
последних.
Важно помнить, что ввиду утраты возможности воспитываться в семье
дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, наделяются
специальным правовым статусом, обязанность обеспечения дополнительных
гарантий которых непосредственно закрепляется за Российской Федерацией.
Несмотря на то, что вопросы защиты семьи, материнства, отцовства и
детства, а также социальной защиты относятся к предметам совместного
ведения Российской Федерации и ее субъектов, дополнительные гарантии прав
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на имущество и
жилое помещение в настоящее время относятся к расходным обязательствам
субъектов Федерации, которые в подавляющем большинстве случаев
делегируют государственные полномочия в данной сфере органам местного
самоуправления, что еще больше усугубляет положение детей-сирот и детей,
оставшихся без родительского попечения.
Представляется, что данная ситуация недопустима и требует
кардинального реформирования в исследуемой сфере.
37
Колесова Е.А. Федеральный закон Российской Федерации от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных
гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»: достоинства и
нерешенные вопросы статьи 8 настоящего Федерального закона // Аллея науки. – 2018. – Т. 2. – № 2 (18). –
С. 638.
54
Выводы по главе 2
В связи с многочисленными проблемами детям-сиротам и детям,
оставшимся без попечения родителей, необходима социальная поддержка,
представляющая собой систему мер по оказанию помощи некоторым
категориям граждан, временно оказавшимся в тяжелом экономическом
положении путем предоставления им необходимой информации, финансовых
средств, права защиты и введения иных льгот.
Следует отметить, что осуществление социальной поддержки детей-сирот
и детей, оставшихся без попечения родителей, опирается на такие нормативные
правовые акты как: Федеральный закон от 21.12.1996 г. № 159-ФЗ «О
дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей», Федеральный закон от 24 апреля 2008
года № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», Федеральный закон от 28.12.2013
№ 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской
Федерации» и является одним из приоритетных направлений государственной
молодежной политики в целом.
55
Глава 3. Совершенствование правового регулирования социальной
защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей
3.1 Направления совершенствования законодательства в области правового
регулирования социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей
Согласно ст. 7 Конституции РФ Российская Федерация является
социальным государством, политика которого направлена на создание условий,
обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Данное
положение предопределило ценность общественных отношений, которые
касаются реализации жилищных прав граждан. В настоящее время все
большую актуальность приобретают проблемы, связанные с реализацией прав в
жилищной сфере несовершеннолетними субъектами.
Законодательство Российской Федерации регулирует жилищные
отношения с участием детей, а также устанавливает различные меры их
защиты, однако, учитывая сложившуюся социально-экономическую обстановку
в стране, они недостаточны.
Данную ситуацию обостряет слабый контроль со стороны
государственной власти, что ставит под сомнение соблюдение законности в
области жилищных правоотношений с участием детей. Особое внимание
заслуживает реализация жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей (далее дети-сироты).
Стоит отметить, что немало нарушений допускают сами органы
государственной власти и местного самоуправления при неправомерном
лишении несовершеннолетнего жилья или, например, предоставления жилых
помещений не в сроки, установленные законом. Все эти аспекты подрывают
чувство устроенности в жизни у данной категории населения, что в
дальнейшем способствует формированию у них асоциального поведения
38
.
38
Колесова Е.А. Федеральный закон Российской Федерации от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных
гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»: достоинства и
нерешенные вопросы статьи 8 настоящего Федерального закона // Аллея науки. – 2018. – Т. 2. – № 2 (18). –
С. 638.