16
попечителя, запрещалось продавать и закладывать свои имения.
Таким образом, в исследуемый период и вплоть до конца XIX в. в России
была признана необходимость социального обеспечения детей, которые
остались без семьи. Принятый в 1832 г. Свод Законов Российской Империи
также регламентировал положения об опеке и попечительстве. При этом,
последняя форма устройства детей устанавливалась не только над
несовершеннолетними лицами, но и над больными (безумными,
сумасшедшими, глухонемыми и немыми). Свод установил возраст подопечных
лиц, который был разделен на три группы: первая – с момента рождения и до
наступления 14-летнего возраста; вторая – от 14 до 17 лет; третья – от 17 до 21
года.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что в дореволюционный
период в Российском государстве уделялось особое внимание развитию форм
устройства детей, оставшихся без попечения родителей.
После октября 1917 г. детская беспризорность приобрела громадные
масштабы и стала следствием Первой мировой войны, революции, гражданской
войны и голода. Вместе с тем, немалую роль сыграли и социальная политика и
государственная установка на умаление роли семьи. Государство объявлялось
высшим опекуном каждого ребенка, понятие «родительская власть» – права и
обязанности родителей и детей. В 1917 г. была ликвидирована существовавшая
много лет система устройства детей-сирот на полное государственное
обеспечение. Созданные в первые годы советской власти детские дома
размещались в хороших особняках, с большими наделами земли, садами и
огородами. В дальнейшем институт опеки и попечительства принял
общегосударственный характер. В связи с началом Гражданской войны много
малолетних детей осталось без семьи, появилось большое количество
беспризорников, которые не редко пополняли ряды преступных структур
8
.
На законодательном уровне, в частности, в Кодексе законов об актах
8
Ковпак Р.А. Становление и развитие законодательства о социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся
без попечения родителей // Крымский Академический вестник. – 2020. – № 14. – С. 81.
17
гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве (КзаГС),
принятом 16 сентября 1918 г. на сессии ВЦИК, положения об опеке и
попечительстве, были закреплены в разделе IV, в котором подробно
законодатель описал, какие органы должны осуществлять функции опеки.
Согласно ст. 185 КзаГС, к таковым относились Отделы Социального
Обеспечения при Губернских и Народный Комиссариат Социального
Обеспечения. При этом, функции опекунских учреждений в отношении
российских граждан, которые проживали за границей, должны были
выполняться представителями Российского государства за границей.
Прекращалась опека с ее снятием, а также при наступлении условий, указанных
в ст. 208 рассматриваемого Кодекса. Данный правовой акт продолжал
действовать вплоть до принятия в 1927г. нового Кодекса законов о браке, семье
и опеке РСФСР
9
.
Таким образом, исследование Кодекса законов об актах гражданского
состояния, брачном, семейном и опекунском праве показало, что законодатель
по сравнению с законодательными нормами дореволюционного
законодательства, существенно расширил положения об опеке, которые вышли
на более высокий законодательный уровень. При этом, некоторые положения
нашли свое закрепление и в ныне действующем российском законодательстве
об опеке и попечительстве, например, в ч. 3 ст. 36 Гражданского кодекса РФ, в
ч. 2 ст. 15 Федерального закона от 24.04.2008 №48-ФЗ «Об опеке и
попечительстве».
Дальнейшее правовое регулирование института опеки и попечительства
осуществлялось Кодексом законов о браке, семье и опеке РСФСР,
утвержденным и введенным в действие Постановлением ВЦИК с 01 января
1927 г. Кодекс 1927 г. установил опеку над несовершеннолетними лицами, не
достигшими возраста 14 лет, а также над лицами, признанными слабоумными
или душевнобольными (ст. 69). Попечительство же устанавливалось над
9
Бондаренко Ю.М. Социальная защита детей-сирот в России: исторический аспект // Научная дискуссия
современной молодёжи: актуальные вопросы, достижения и инновации : Сборник статей VIII Международной
научно-практической конференции. – 2019. – С. 99.
18
несовершеннолетними в возрасте от 14 до 18 лет, а также над
совершеннолетними, которые в силу своего физического состояния здоровья не
могли защищать свои права (ст. 70). Рассматриваемый правовой акт внес
изменения и в структуру органов опеки и попечительства. Анализ Кодекса от
01.01.1927 г. показал, что в положениях, посвященных опеке и попечительству,
на первом месте оказывается забота о воспитании подопечных, в том числе и
детей-сирот, защита их личности, законных прав и интересов, в том числе и
имущественных. Помимо исследуемого Кодекса 1927 г., вопросы, связанные с
опекой и попечительством, регламентировались и другими нормативно-
правовыми актами. Так, 18 июня 1928 г. ВЦИК принял Положение об органах
опеки и попечительства, которое непосредственно закрепляло порядок
осуществления отделами народного образования всех функций по опеке и
попечительству: порядок учреждения и прекращения опеки, назначение
опекунов и освобождение их от опекунских обязанностей, контроль за
действиями опекунов, принятие соответствующих мер по охране имущества
подопечного и ряд других
10
.
Таким образом, все подзаконные нормативно-правовые акты, связанные с
опекой и попечительством, имели своей целью превратить этот институт в
более действенный инструмент охраны прав и свобод детей, которые остались
без родительского попечения.
Опека и попечительство как форма устройства детей-сирот, продолжала
развиваться, и это нашло свое отражение в принятом 29.12.1995 г. Семейном
кодексе Российской Федерации (СК РФ). В СК РФ, в первоначальной редакции,
законодатель включил положения по опеке над несовершеннолетними, а также
по защите личных (неимущественных) прав и интересов подопечного. Но после
принятия Федерального закона от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и
попечительстве» в правовом регулировании отношений по опеке и
попечительству произошли кардинальные перемены. Этот закон
10
Бондаренко Ю.М. Социальная защита детей-сирот в России: исторический аспект // Научная дискуссия
современной молодёжи: актуальные вопросы, достижения и инновации : Сборник статей VIII Международной
научно-практической конференции. – 2019. – С. 101.
19
непосредственно регламентирует правовые отношения, связанные с
установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над
недееспособными или не полностью дееспособными гражданами. Положения
первой части Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ),
регламентирующие институт опеки и попечительства, имеют также важное
значение в настоящее время. В нем содержатся правила об установлении,
осуществлении и прекращении опеки, как в отношении взрослых, так и в
отношении малолетних детей (ст. ст. 31-40). Эти правила являются общими по
отношению к правилам, установленным в Федеральном законе от 24 апреля
2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве». Поэтому, гражданско-правовые
нормы заняли основное место в правовом регулировании отношений по опеке и
попечительству
11
.
Таким образом, исторический анализ правового регулирования
социальной защиты прав детей-сирот позволил сделать вывод о том, что
вопросы социальной защиты детей-сирот возникали еще во времена Русской
Правды – правового памятника Древней Руси. На всем протяжении развития
российского государства и общества, государственные органы стремились
защитить права и интересы детей, оставшихся без попечения родителей, на
каждом этапе расширяя свои возможности путем издания соответствующих
нормативно-правовых актов. Некоторые положения кодифицированных актов
нашли свое отражение в действующем российском законодательстве. Большое
значение законодатель придавал установлению в органах опеки и
попечительства контроля над исполнением опекунами и попечителями своих
обязанностей, а также возложению ответственности на опекунов и
попечителей. Это обусловлено особенным отношением к детям, оставшимся
без родителей, со стороны государства, так как они остро нуждаются в защите
своих интересов в силу малолетнего возраста.
11
Гаибназарова С.Э. Правовые основы социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей // Интернаука. – 2019. – № 2-2 (84). – С. 11.
20
1.3 Понятие социальной защиты детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей
Любые социальное и экономические изменения в современных
государствах совершенно не означают, что в обществе не будет детей, по
каким-либо причинам, оставшимся без попечения родителей. Заботу о таких
детях и устройство их дальнейшей жизни возлагается на государство. В связи с
этим, одним из самых важных элементов функции каждого государства
является качественная забота о малообеспеченных гражданах, которые, в силу
определенных обстоятельств, оказались в трудных жизненных ситуациях не по
своей воле. В данном случае, речь, в первую очередь, идет о детях-сиротах и
детях, оставшихся без попечения родителей. Множество норм российского и
международного права, которые гласят о человеке, как о высшей ценности
государства и подчеркивают особую необходимость поддержки, а так же
защиты детей, оставшихся без попечения родителей. Такие слои населения
совершенно беззащитны, и поэтому особенно нуждаются в помощи не только
государства, но и общества
12
.
Так положение детей-сирот в нашей стране, и динамика их сокращения в
государственном реестре данных, а так же меры, которые предпринимаются
для значительного снижения их численности, являются одними из главных
элементов функции по реализации государственной политики в этой сфере.
Тема детей-сирот так же публично и часто освещается в средствах
массовой информации и на телевидении. Несмотря на такое живое обсуждение,
данная сфера государственной политики в области социальной поддержки
детей-сирот пока остается не до конца изученной с практической точки зрения.
С точки зрения же сравнительного анализа численности детей-сирот,
находящихся под прямым надзором в специализированных организациях
социального обслуживания, то эти организации имеют бесспорные показатели
12
Демирчян О.К. Жилищные права детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей // Проблемы
законотворчества в свете современных реформационных процессов : Сборник статей по итогам
Международной научно-практической конференции. – 2018. – С. 57.
21
сокращения реестра данных детей-сирот. Так, например, по официальным
статистическим данным Департамента государственной политики в сфере
защиты прав детей по состоянию на 2020 год, численность таких детей
составила 147 тысяч, из их числа 93 тысячи 642 находятся под
квалифицированным надзором в специализированных организациях для детей-
сирот
13
.
Государственные инструменты политики в области социальной защиты
детей сирот, а так же малозащищенных граждан, осуществляются в
соответствии с общепризнанными нормами, установленными
законодательством РФ:
право на жилище;
бесплатное медицинское обслуживание;
социальная адаптация и социальная реабилитация детей, которые
находятся в трудной жизненной ситуации;
выплаты государственных пособий, гарантированных
законодательством;
основное и среднее полное общее образование, на конкурсной основе
среднее и высшее профессиональное образование.
На региональном уровне социальная защита детей-сирот регулируется
напрямую региональным законодательством, которое опирается и не
противоречит федеральному законодательству. В настоящее время в нашей
стране остро стоит вопрос о проблеме формального закрепления норм, которые
могли бы регулировать вопросы социальной защиты детей-сирот. Такие нормы,
которые могли бы регулировать права и обязанности субъектов,
непосредственно осуществляющих эту защиту. Особое внимание следует
уделять непосредственной практической реализации перечисленных норм, а так
же функционированию правовых механизмов, которые позволят наиболее
эффективно реализовать предоставленные государственные права, гарантии и
13
Муталиева Д.Р. О социальной поддержке и вопросах социализации детей, живущих в детских домах и
интернатах // Современная психология и педагогика: проблемы и решения : Сборник статей по материалам VI
международной научно-практической конференции. – 2018. – С. 13.
22
пользоваться всеми льготами. Более того, детям-сиротам необходима правовая
и социальная защита со стороны государства, для поддержания здорового
физического и психологического здоровья, поддерживая нормальные условия
жизни.
Решение самых острых проблем в настоящее время, заключается в
улучшении системы попечительства и сиротства, поощрении государством
семейных форм устройства детей и создании благоприятных для их воспитания
и активного развития условий; создании индивидуальных программ работы
детских учреждений с учетом особенностей самих детей. То есть необходимо
обязательно учитывать у детей-сирот наличие навыков и способностей к
разнообразным видам трудовой деятельности, а также особенностей личности и
развития индивидуальных наклонностей. Должны создаваться достойные
условия жизни в государственных специализированных учреждениях для
поддержания здоровья и развития детей, оставшихся без опеки и
попечительства родителей. Помощь в социальной адаптации по достижении
совершеннолетия, так и обеспечение достойным жильем и помощь в
обязательном трудоустройстве.
Для наиболее эффективного решения проблем, связанных с вопросом о
детях-сиротах в нашей стране, социальная политика государства, должна
опираться на конкретные правила и вестись в нескольких направлениях:
возрождение, развитие и акцентирование внимания на лучших
воспитательных традициях, которые основываются на гуманизме, любви и,
прежде всего, уважении к ребенку;
возвращение определенных принципов воспитания в учебные
заведения;
социально-экономическая и законодательная, поддержка семьи;
стабилизация основных социально-экономических и политических
процессов в обществе;
повышение уровня жизни граждан, при помощи увеличения числа
рабочих мест; активное развитие сельского хозяйства в регионах, а также
23
развитие промышленности и достойный уровень оплаты труда;
развитие современных форм семейного воспитания;
возрождение духовной культуры нации;
реорганизация жизнедеятельности системы учреждений для детей-
сирот, в том числе воспитательных систем этих учреждений
14
.
Выводы по главе 1
Помощь и социальная защита детей, которые остались без родителей,
является важнейшей функцией государства. Данные дети попадают в
неблагоприятные условия и необходима помощь для их успешной
социализации в обществе.
Исторический анализ правового регулирования социальной защиты прав
детей-сирот позволил сделать вывод о том, что вопросы социальной защиты
детей-сирот возникали еще во времена Русской Правды – правового памятника
Древней Руси. На всем протяжении развития российского государства и
общества, государственные органы стремились защитить права и интересы
детей, оставшихся без попечения родителей, на каждом этапе расширяя свои
возможности путем издания соответствующих нормативно-правовых актов.
Некоторые положения кодифицированных актов нашли свое отражение в
действующем российском законодательстве. Большое значение законодатель
придавал установлению в органах опеки и попечительства контроля над
исполнением опекунами и попечителями своих обязанностей, а также
возложению ответственности на опекунов и попечителей. Это обусловлено
особенным отношением к детям, оставшимся без родителей, со стороны
государства, так как они остро нуждаются в защите своих интересов в силу
малолетнего возраста.
Уделять внимание детям-сиротам необходимо, так как эти дети особенно
14
Селиванова В.А. Социальная защита детей-сирот в контексте социальной политики современного
российского общества // Студенческое сообщество и современная наука : Материалы Всероссийской научно-
практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых. Под редакцией Д.В. Щукина. – 2019. –
С. 612.
24
нуждаются в заботе и поддержке, они лишены материнской любви, и
совершенно отчуждены от семейных традиций. Поэтому особое внимание
уделяется социальной поддержке и защите таким детям, не только на
региональном уровне, но и государственная поддержка особенно значима и
актуальна.
25
Глава 2. Анализ нормативно-правового регулирования социальной
защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей
2.1 Особенности и показатели социальной защиты детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей в России
Социально-экономические и политические преобразования начала 90-
годов негативно сказались на институте семьи, брака, увеличилось количество
отказов от детей, неблагополучных семей, выросла безнадзорность и
беспризорность детей и подростков.
В связи с многочисленными проблемами детям-сиротам и детям,
оставшимся без попечения родителей, необходима социальная поддержка,
представляющая собой систему мер по оказанию помощи некоторым
категориям граждан, временно оказавшимся в тяжелом экономическом
положении путем предоставления им необходимой информации, финансовых
средств, права защиты и введения иных льгот.
На законодательном уровне достижение цели системы по обеспечению
социальной поддержки детей-сирот предполагается реализовать путем создания
нормальных условий жизни для каждого ребенка.
Следует отметить, что осуществление социальной поддержки детей-сирот
и детей, оставшихся без попечения родителей, опирается на такие нормативные
правовые акты как: Федеральный закон от 21.12.1996 г. № 159-ФЗ «О
дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей», Федеральный закон от 24 апреля 2008
года № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», Федеральный закон от
28.12.2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в
Российской Федерации» и является одним из приоритетных направлений
государственной молодежной политики в целом
15
.
Можно выделить следующие виды детских учреждений для детей-сирот
15
Супереченко Е.Д. Правовое регулирование социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей // Информация как двигатель научного прогресса : Сборник статей Международной
научно-практической конференции. – 2018. – С. 128.