5
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………………..6
ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИНСТИТУТА ОПЕКИ И
ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОГО СЕМЕЙНОГО ПРАВА……...9
1.1 История развития норм отечественного законодательства
об опеке и попечительстве……………………………………………………………..…9
1.2 Роль, значение и основные задачи опеки и попечительства
над несовершеннолетними детьми……………………………………………………..21
1.3 Правовая природа договора об осуществлении опеки и попечительства
над несовершеннолетними детьми……………………………………………………..26
ГЛАВА 2. СУБЪЕКТЫ СЕМЕЙНО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ ОПЕКИ
(ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА) НАД ДЕТЬМИ………………………………………………...35
2.1 Органы опеки и попечительства: структура, задачи, полномочия……………….35
2.2 Опекуны и попечители, как субъекты института опеки и попечительства,
освобождение и отстранение опекунов и попечителей от исполнения ими своих
обязанностей…………………………………………………………………………..…40
2.3 Опекаемые и подопечные как субъекты института опеки и попечительства…...48
ГЛАВА 3 СОСТОЯНИЕ, ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА НАД НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИМИ ДЕТЬМИ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ…………………………………………………………57
3.1 Актуальные проблемы опеки и попечительства
над несовершеннолетними детьми в РФ…………………………………………….....57
3.2 Предложения по совершенствованию законодательства в сфере опеки и
попечительства над несовершеннолетними детьми…………………………………...60
ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………………………………..63
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ……………………………………..68
ПРИЛОЖЕНИЯ………………………………………………………………………….74
6
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Семья играет огромную роль в жизни
каждого человека, а особенно в жизни ребенка. Семья для ребенка является первым
и самым главным источником социальных идеалов, закладывает основы
общественного поведения, именно в семье у ребенка формируется определенное
мировоззрение на жизнь.
В современной России без родительской опеки остаются сотни тысяч детей в
силу различных обстоятельств, будь то смерть родителей, материальные либо
жилищные трудности семьи, рост внебрачной рождаемости.
Государство берет на себя ответственность за детей, оставшихся без
родительской опеки, направляя их в детские воспитательные учреждения. Но
ребенок, оставшийся без попечения родителей и переданный в детское учреждение,
чувствует себя там обездоленным. Таким образом, ни одно детское учреждение не
заменит ребенку семью, даже чужую.
Положения, провозглашенные Конвенцией ООН о правах ребенка и
воспринятые российским законодательством, устанавливают приоритетность
семейных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, по
сравнению с практикой передачи их в детские специализированные учреждения,
что, прежде всего, отвечает интересам ребенка. Среди форм семейного воспитания
детей-сирот законодатель отводит важную роль опеке и попечительству над
несовершеннолетними детьми.
Одним из приоритетных направлений государственной политики,
определяющей в настоящее время административные и экономические реформы,
является забота о формировании здорового поколения, гармонично развивающегося
общества.
В России дети являются одной из самых незащищенных социальных групп. В
поддержке государства и социальных органов нуждаются не только дети,
оставшиеся без попечения родителей, но и дети из семей, которые кажутся вполне
благополучными.
7
Актуальность темы выпускной квалификационной работы обусловлена тем,
что опека и попечительство была и остается наиболее распространенной правовой
формой устройства несовершеннолетних граждан. В этой форме заложен огромный
положительный потенциал, позволяющий устроить судьбу нуждающегося в
социальной заботе гражданина наилучшим способом, с одной стороны, наиболее
приближенным к проживанию в семье, а с другой стороны – обеспечивающим
контроль за соблюдением прав и интересов гражданина.
Данная тема актуальна ввиду сложившегося в современной России положения
семьи и детства. Произошедшие изменение социально-экономического строя, отказ
от прежней идеологии, негативные миграционные и демографические процессы
повлекли за собой существенные перемены в обществе. В результате этого
последние 10 лет в России прослеживается устойчивая тенденция увеличения
количества семей, не обеспечивающих должных условий для воспитания и
содержания своих детей.
Объектом исследования выпускной квалификационной работы являются
общественные отношения в сфере опеки и попечительства.
Предмет исследования – нормы права, регулирующие отношения опеки и
попечительства.
Акцент в работе ставится на исследование предмета, задач и принципов
института опеки и попечительства, а также направлений совершенствования
структуры и содержания данного института.
Целью выпускной квалификационной работы является исследование и анализ
правового института опеки и попечительства над несовершеннолетними детьми в
Российской Федерации.
Поставленная цель обусловила решение следующих задач:
1. Охарактеризовать историю развития норм отечественного законодательства
об опеке и попечительстве;
2. Рассмотреть понятие, цели и основные задачи опеки и попечительства над
несовершеннолетними детьми;
8
3. Определить виды и формы опеки и попечительства над
несовершеннолетними детьми;
4. Проанализировать источники правового регулирования опеки и
попечительства над несовершеннолетними детьми;
5. Определить правовой статус субъектов семейно-правовых отношений опеки
(попечительства) над детьми;
6. Оценить состояние, проблемы и перспективы развития опеки и
попечительства над несовершеннолетними детьми в Российской Федерации.
Для решения указанных задач, в исследовании использовались общенаучные
методы исследования: диалектико-материалистический, предполагающий
объективность и всесторонность познания исследуемых явлений, а также
специально-юридические методы исследования - сравнительно-правовой,
формально-юридический и системный.
Нормативной базой работы являются Конституция Российской Федерации,
Конвенция о правах ребенка, Декларация прав ребенка, Семейный кодекс
Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Гражданский
процессуальный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс
Российской Федерации, федеральные законы Российской Федерации, нормативные
акты, приказы и инструкции.
Теоретическую базу настоящего исследования составляют труды ученых в
области философии, социологии, теории государства и права, семейного,
гражданского, административного права: С.С. Алексеева, М.В. Антокольской, Л.И.
Беляевой, Ю.Ф. Беспалова, В.И. Бошко, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, B.В.
Витрянского, М.Ф. Владимирского, Е.М. Ворожейкина, З.И. Ворониной, М.А.
Галагузовой, И.В. Гессен, А.Г. Гойхбарга, Н.М. Ершовой, О.Ю. Ильиной, О.С.
Иоффе, O.A.Красавчикова, Е.А. Крашенинникова, A.B. Малько, Г.К. Матвеева, Н.И.
Структурно выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех
глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
9
ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИНСТИТУТА ОПЕКИ И
ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОГО
СЕМЕЙНОГО ПРАВА
1.1 История развития норм отечественного законодательства
об опеке и попечительстве
Институт опеки и попечительства в российском законодательстве прошел
сложный путь становления и развития.
Данный институт в Семейном праве России возник как форма устройства
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Целью института опеки
и попечительства было содержание, воспитание, образование этих детей, защита их
прав и интересов
1
.
Опека над несовершеннолетними имеет свою давнюю историю. Опека
(tutela) и попечительство (cura) как способы восполнения недостающей
дееспособности граждан были известны в течение многих веков еще в римском
праве, где для осуществления имущественных прав ребенка отец искал среди
добропорядочных квиритов опекуна; таким образом, опека в римском праве, как
отмечал К.П. Победоносцев, назначалась наряду с ее назначением по суду, по
закону и по завещанию, в основном, на основании договора (tutela legetemaa, tutela
dativa, tutela testamentaria, tutela pactitia)
2
.
Опеке подвергались женщины и мальчики до четырнадцати лет. Юноша от
четырнадцати до двадцати пяти лет мог не только просить у претора защиты при
совершении по неопытности невыгодной для себя сделки (restitutio in integrum), но и
назначения ему попечителя-куратора.
Римское право выработало основные принципы осуществления опеки и
попечительства: принцип безвозмездности и добровольности
3
.
Эти принципы, как и сам институт опеки и попечительства, были
реципированы из римского права странами континентальной правовой семьи
1
Чефранова Е. А. Семейное право: учебник для вузов / Е. А. Чефранова. - М.: Юрайт, 2013. – С. 102.
2
Кравцова Л. Н. Семейное право: учебник / Л.Н. Кравцова. - М.: Феникс, 2017. – С. 75.
3
Кравцова Л. Н. Семейное право: учебник / Л.Н. Кравцова. - М.: Феникс, 2017. – С. 76.
10
практически полностью (французский Гражданский кодекс, именуемый «Кодекс
Наполеона») или частично (обе редакции германского Гражданского уложения, в
том числе ГГУ 1948 г.).
В древнеримском праве упоминались и опекунские власти – магистраты,
которым вверено заведование опеками и попечительствами, т.е. участие в
назначении опекунов и попечителей и надзор за их деятельностью, контроль за
отчуждением и принятием платежей, устранение подозрительных опекунов и т.д.
При Юстиниане в Риме и Константинополе опекунскими властями являлись
praefectus urbi; в провинциях опекунскими властями были praesides и их легаты,
которые заведовали опеками над богатыми лицами, и муниципальные магистраты,
которым подлежало заведование опеками над лицами, имущество которых не
превышало 500 солидов
4
.
Центральное место в законодательстве и в доктрине в странах
континентальной правовой семьи занимало и в настоящее время занимает действие
принципа добровольности при назначении граждан опекунами (попечителями).
Однако в разные исторические периоды и в разных государствах назначение опеки
или попечительства могло быть либо добровольным актом будущего опекуна
(попечителя) либо принудительным актом рода, общины либо органов публичной
власти. Причинами такого неоднозначного решения была совокупность различных
факторов, влияющих как на волю будущего опекуна или попечителя (влияние норм
морали, порицающих оставление человека без помощи, широкий подход к
пониманию общественных повинностей гражданина и т.п.), так и на волю
законодателя при установлении принудительного порядка назначения опеки и
попечительства (например, большое число лиц, нуждающихся в особой заботе
государства)
5
.
Так, в соответствии со ст. 428–432 ФГК, отказаться от принятия опеки могут
те, для кого болезнь, удаленность от места пребывания подопечного,
исключительная профессиональная или семейная занятость делают чрезвычайно
4
Кравцова Л. Н. Семейное право: учебник / Л.Н. Кравцова. - М.: Феникс, 2017. – С. 75.
5
Кравцова Л. Н. Семейное право: учебник / Л.Н. Кравцова. - М.: Феникс, 2017. – С. 78.
11
тяжким занятие этой новой должности. Кроме того, не допускается понуждение к
принятию опеки в отношении лиц, не связанных родством или свойством с отцом
или матерью несовершеннолетнего подопечного. В течение определенного срока со
дня, когда лицу стало известно, что выбор при назначении опекуна пал на него,
должно заявить ходатайство об отводе.
Согласно германскому Гражданскому уложению каждый немец должен
принять на себя опеку как почетную обязанность. Однако параграф 1785
предусматривает 8 оснований, по которым можно отказаться от этой обязанности,
причем каждое из них понимается достаточно широко. Особо важно, что при
промедлении с назначением опекуна (можно понимать это также как промедление в
заявлении ходатайства об отказе от опеки) закон предусматривает привлечение к
ответственности за вред, причиненный подопечному таким промедлением, в
частности, возможность взыскания штрафа
6
.
Таким образом, законодательство стран Европы на протяжении столетий
предусматривало два принципа возникновения правоотношений по опеке
(попечительству): возможность добровольного установления этих отношений, даже
возможность лица ходатайствовать о назначении опекуном, и недопустимость
отказа от предложения рода, общины или соответствующего государственного
органа от назначения опеки, отсутствие выбора и исполнение этой обязанности
независимо от желания. Однако постепенно мировое сообщество уходит от модели
принудительного исполнения этой обязанности. При этом предпочтение отдается
договорным основаниям возникновения опеки и попечительства
7
.
Что касается России, то становление и развитие института опеки и
попечительства во многих отношениях проходило в ней самостоятельно. О
частичной рецепции римского права можно говорить только после проведения
Петром I реформ законодательства. Однако институт опеки и попечительства стал
развиваться гораздо раньше.
6
Алексий П. В. Семейное право: учебник / П. В. Алексий. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010.- С. 117.
7
Алексий П. В. Семейное право: учебник / П. В. Алексий. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010.- С. 119.
12
Г.Ф. Шершеневич отмечал, что постановления об опеке встречаются уже в
Русской Правде
8
.
Они являются выражением «отчасти прежнего родового порядка, отчасти
заимствованием из византийского права». После смерти отца попечение о детях
переходило к матери, которая выполняла свою задачу не в силу опекунской, а в силу
родительской власти. При полной автономии семьи в древнем обществе опека
составляет только восполнение естественной семьи, и опекунская власть строится
по образцу родительской. Только по мере развития гражданственности опека
принимает все более публичный характер, и уже родительская власть сокращается в
своем объеме применительно к опекунской. Если мать умирала или выбывала сама
из семьи вследствие нового замужества, то опека над малолетними детьми, которые
не в состоянии сами о себе заботиться, вручалась ближним родственникам.
Имущество опекаемых передавалось им при свидетелях. Опекун мог пользоваться
имуществом в свою пользу, отдавать капитал опекаемых в рост, торговлю, «зане он
прикормил и печаловался ими». По достижении зрелого возраста опекун обязан был
возвратить все имущество в целости и уплатить все растраченное
9
.
Опекуном мог быть и отчим, также с обязанностью возвратить имущество в
неприкосновенности. Задача опеки дает основание предположить, что надзор за
опекунами и рассмотрение споров, возникавших из опеки, принадлежали духовной
власти.
Что касается действия принципа добровольности при назначении опекунов и
попечителей, то В.С. Пахман, исследуя обычное право России, отмечал, что в
отдельных местностях допускался отказ от принятия опеки по разным причинам. В
то же время у «менонитов» отказ не допускался совсем.
Только Петр I придал опеке публичное значение. Постановления об опеке
нашли себе место в Указе 1714 г. о единонаследии и в инструкции магистратам
1724 г. В законодательстве Петра устанавливаются два способа учреждения опеки:
по завещанию и по назначению магистрата. Определяется возраст совершеннолетия
8
Семейное право: учеб. для вузов.. / Н. М. Коршунов [и др.]; под ред. П. В. Алексия, А. Н. Кузбагарова, О. Ю.
Ильиной, 2015. – С. 245.
9
Семейное право: учеб. для вузов.. / Н. М. Коршунов [и др.]; под ред. П. В. Алексия, А. Н. Кузбагарова, О. Ю.
Ильиной, 2015. – С. 249.
13
для наследников недвижимостей в 20 лет, для движимостей – в 18 и 17 лет.
Возможность для них совершения сделок была преграждена постановлением:
никаким письмам и записям малолетних не верить.
При Екатерине II, с изданием учреждения о губерниях 1775 г., опека
получила довольно полную организацию. Соответственно духу времени опека была
построена на сословных началах, и то закон касался только дворян и городских
обывателей. Впервые в нем было дано определение качеств, необходимых для
опекуна, и указание недостатков, препятствующих исполнению этой обязанности.
Твердость и определенность опекунскому делу дала именно Екатерина II.
Заведование опекой было устроено на сословных началах: каждое сословие
получило свои опекунские учреждения.
Впоследствии ее постановления были дополнены постановлениями ее
преемников (так, при Императоре Александре I родители в делах опекунских
подчинены были общим постановлениям об опеке и, следовательно, общему
надзору опекунских учреждений)
10
.
Останавливаясь на проблемах действия принципа добровольности при
назначении опекунов и попечителей в отношении детей, оставшихся без попечения
родителей, А.М. Нечаева отмечает, что случаи уклонения от опеки в XIX в. были
довольно частым явлением, хотя нормы российского законодательства XIX в. и
начала XX в. не позволяют точно определить, могло ли лицо отказаться от принятия
на себя опеки и попечительства
11
.
Так, Г.Ф. Шершеневич указывал на отсутствие отрицательных последствий
такого отказа и отмечал: «Практикой высказан взгляд, что опекунство не признается
обязательною общественною повинностью»
12
.
В.И. Синайский также подчеркивал, что всякий вправе отказаться от опеки,
не подвергаясь штрафу за беспричинный отказ
13
.
10
Семейное право: учеб. для вузов.. / Н. М. Коршунов [и др.]; под ред. П. В. Алексия, А. Н. Кузбагарова, О. Ю.
Ильиной, 2015. – С. 245.
11
Нечаева А.М. Россия и ее дети (ребенок, закон, государство). М.: Грааль, 2000. – С. 112.
12
Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М.: Изд. бр. Башмаковых, 1911. – С. 49.
13
Синайский В.И. Русское гражданское право. СПб., 1912. – С. 33.
14
В советский период нормы об опеке и попечительстве традиционно
закреплялись семейным законодательством, хотя закон никогда не исходил из того,
чтобы опекунами и попечителями были только члены семьи подопечных. Так,
нормы об опеке и попечительстве содержались в разд. IV Кодекса законов РСФСР
«Об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве»
(КЗАГС) 1918 г.
14
, в разд. III Кодекса законов о браке, семье и опеке РСФСР
(КЗоБСО РСФСР) 1926 г.
15
, в ст. 26 Основ законодательства Союза ССР и союзных
республик о браке и семье
16
, в гл. 13 Кодекса о браке и семье РСФСР (КоБС РСФСР
1969 г.)
17
.
В первые годы после победы революции Советское государство четко
устанавливало обязательность принятия гражданином на себя обязанностей по
опеке (попечительству). В КЗоБСО РСФСР 1926 г. принудительный порядок
назначения опекунов и попечителей был сохранен, однако в ст. 78 был расширен
перечень оснований для отказа от исполнения этих обязанностей. По этому поводу
Г.М. Свердлов отмечал, что вплоть до 1955 г. отказаться от их исполнения могли
лишь граждане, достигшие возраста 60 лет, в силу болезни или физических
недостатков, по роду занятий, а также матери, воспитывающие детей до
восьмилетнего возраста, и лица, уже назначенные опекунами или попечителями
18
.
Однако верность такого утверждения в правовой литературе подвергалась
сомнению. Так, Б.Л. Хаскельберг отмечал, что хотя правило о принудительном
назначении опеки существовало долго, на практике уже в тот период оно широко не
применялось, а в период Великой Отечественной войны вовсе перестало
применяться, что было прямо закреплено в п. 27 Инструкции Наркомпроса СССР от
8 апреля 1943 г.
19
14
Кодекс законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве принят ВЦИК 16.09.1918
// СУ РСФСР.1918. № 76 – 77. Ст. 818.
15
Кодекс законов о браке, семье и опеке (утв. постановлением ВЦИК РСФСР от 19 ноября 1926 г.) // СУ РСФСР.
1926. № 82. Ст. 612.
16
Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик (утв. ВС СССР 31.05.1991 № 2211-1) (ред. от
26.11.2001) // Ведомости СНД и ВС СССР. 26.06.1991. № 26. Ст. 733.
17
Кодекс о браке и семье РСФСР (утв. ВС РСФСР 30.07.1969) (ред. от 07.03.1995, с изм. от 29.12.1995) // Ведомости
Верховного Совета РСФСР. 1969. № 32. Ст. 1086.
18
Свердлов Г.М. Советское семейное право. М.: Госюриздат, 1955. – С. 151.
19
Свердлов Г.М. Советское семейное право. М.: Госюриздат, 1955. – С. 151.