5
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .............................................................................................................. 6
ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ........................................................................ 10
1.1. Понятие и сущность государственных закупок .................................... 10
1.2. Нормативно-правовое обеспечение государственных закупок ........... 23
1.3. Современная модель государственных закупок в Российской
Федерации ........................................................................................................... 33
ГЛАВА 2. ИНСТРУМЕНТЫ И МЕХАНИЗМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
ЗАКУПОК ЗАРУБЕЖОМ .................................................................................... 48
2.1. История становления и развития государственных закупок за рубежом
.............................................................................................................................. 48
2.2.Международный опыт государственных закупок .................................... 60
ГЛАВА 3. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ИСПОЛНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ И ЗА РУБЕЖОМ .......................................................................... 69
3.1. Значение профессионального уровня в системе государственных
закупок ................................................................................................................ 69
3.2. Анализ коррупции в сфере государственных закупок ............................ 86
3.3. Особенности контрактной системы в сфере государственных закупок в
РФ и за рубежом ................................................................................................. 92
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ..................................................................................................... 99
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ ........................................... 104
Нормативно-правовые акты ................................................................................. 104
6
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы работы. Контрактная система ‒ один из
важнейших механизмов, который нацелен на реализацию социально-
экономической функции конкретными органами государственной и
муниципальной власти. Несмотря на то, что в России создана нормативно-
правовая основа регулирования государственных закупок, а также действуют
организационные механизмы, до сих пор сохраняется ряд проблем. С одной
стороны, стоит признать, что у современной контрактной России существует
множество преимуществ. Во-первых, это возможность поиска поставщика
товаров, работ и услуг на основе тендера. Во-вторых, на современном этапе
развития осуществление государственных закупок в большинстве случаев
осуществляется с помощью информационно-коммуникативных технологий –
электронного аукциона, что снижает множество рисков. В-третьих, действует
четкий механизм этапов, документального обеспечения проведения
государственных закупок. Однако, несмотря на это, существуют проблемы
эффективности, наличие недобросовестных субъектов – участников тендера.
Заявление одних параметров до проведения способов государственной
закупки и других после выигрыша тендера показывает неэффективность
регулирования механизмов государственных закупок.
Обращение к сравнительному анализу государственных закупок в
России и в зарубежных странах позволяет выявить общее и частное, оценить
положительный опыт некоторых государств, с возможностью перенимания
эффективного механизма в российской практике.
Во многих развитых странах мира существуют эффективные
механизмы государственных закупок, создана обширная система
нормативно-правового регулирования, а также определена ответственность
субъектов тендера.
7
Несмотря на наличие различных моделей института государственных
закупок, в зарубежных странах существуют институты, которые могут стать
предметом для возможного внедрения в России.
Как показывает существующая система государственных закупок за
последние годы, несмотря на внесение изменений и дополнений, в
законодательство, практика до сих пор далека от совершенства, что приводит
к различного рода мошенническим действиям, обману после заключения
договора и другим негативным последствиям.
В свете существующих проблем института государственных закупок
в России тема исследования является актуальной и значимой.
Цель выпускной квалификационной работы ‒ выявить основные
проблемы института государственных закупок и сформулировать
направления совершенствования контрактной системы России, учитывая
международный опыт.
Задачи работы:
‒ сформулировать понятие и сущность государственных закупок
‒ изучить нормативно-правовое обеспечение государственных закупок
‒ проанализировать современную модель государственных закупок в РФ
‒ исследовать историю становления и развития государственных закупок
за рубежом
‒ охарактеризовать международный опыт государственных закупок за
рубежом
‒ рассмотреть профессиональный уровень в системе государственных
закупок
‒ проанализировать коррупцию в сфере государственных закупок
‒ исследовать особенности контрактной системы в сфере
государственных закупок в РФ и за рубежом.
Объектом выпускной квалификационной работы являются
правоотношения, связанные с государственными закупками.
Предметом исследования служит правовое регулирование в сфере
государственных закупок в России и в зарубежных странах.
8
Теоретико-методологической базой исследования стали российские и
зарубежные монографии, публикации в отечественных периодических
изданиях, официальные статистические и информационные данные,
нормативные правовые акты, программные разработки органов
государственной власти в области государственных закупок.
Так, в частности, среди работ обобщающего характера, посвященных
основам института государственных закупок, стоит отметить исследования
В.А.Абросимовой, А.Г. Громенко, Р.Е.Артюхина, И.С.Гавриловой, С.В.
Новикова, А.Э. Катвалян, Я.В.Коженко, А.А. Рудковского, А.В. Лашутиной,
Д.Д. Семаковой, И.Николаевой, В. Бровкиной, Д.А.Федотова и других.
В рамках исследования опыта зарубежных стран в области
государственных закупок, в работе использованы труды Е.С.Баранниковой,
которая рассмотрела международные торги, Е.А.Винокурцевой,
А.А.Гиголаева, П.Г. Шеленговского, К.Т. Жунуспаева изучивших, в целом,
опыт зарубежных стран в области государственных закупок; С.А.Глотова,
А.Г.Лычагина, О.П.Савёлова, И.А.Штанова, П.А.Паулова, В.А. Сотниковой,
посвятившим исследования проблемам опыта контрактной системы США,
Е.С.Ефановой, изучившей государственные закупки Германии, Ю.С.Пай,
охарактеризовавший опыт управления государственными закупками в
развитых странах.
Также стоит назвать и исследователей, раскрывающих проблемы и
предлагающих меры совершенствования в области института
государственных закупок, в частности, работы А.Н.Алексеева,
Н.К.Гришиной, А.С. Балдиной, Е.Л. Васяниной, В.И. Гладких, В.А. Дадалко,
Н.И. Ингман, З.А. Коноваловой, И.А. Любый, С.С. Матевосян и другие.
Методологической основой исследования выступает системный
подход, позволяющий рассматривать институт государственных закупок и
его элементы как систему, а также такие методы как: нормативно-
логический, исторический, метод моделирования, сравнительного
правоведения, синтеза, дедукции, индукции, анализа, сравнения, обобщения
и статистический метод.
9
Структура работы. Выпускная квалификационная работа состоит из
введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
10
ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Понятие и сущность государственных закупок
Современный этап развития института государственных закупок
характеризуется новыми теоретико–методологическими подходами, которые
позволяют выявить и объективно оценить те или иные аспекты институтов,
входящих в данную отрасль права. Государственные закупки в рамках
регулирования имеют многоаспектное значение, что определяет разные
подходы к понятию государственных закупок и наличие дискуссий. Стоит
различать научно-методологический подход к понятию государственных
закупок и нормативно-правовое определение, которое закреплено в
законодательстве.
Несмотря на то, что на сегодняшний день в области государственного
заказа существует множество исследований, монографических трудов,
концептуальные разработки не поспевают за изменениями правового и
практического механизмов осуществления тендера. Однако стоит отметить,
что в целом понятие тендера существует достаточно давно, под ним
понимается «конкурентное состязание между участниками за право
заключения договора»
1
.
Основная дискуссия в научной литературе складывается в
употреблении различных синонимов к понятию института государственных
закупок. При этом важное значение имеет то, что речь идет не просто о
государственных закупках товаров, работ и услуг в узком смысле слова, но и
характеристик института посредством определенного способа. Обращение к
концептуальным положениям института государственных закупок
показывает, что некоторые исследователи различают понятие тендера и
1
Баранникова Е.С. Международные торги: проблемы терминологии //Журнал
российского права. 2017. № 1 (241). С. 115.
11
понятие конкурса
1
, другие наоборот, считают, что тендер объединяет
различные виды торгов, в которые входит и конкурс. По мнению
Е.С. Бранниковой, стоит просто говорить о разных видах торгов, которые
объединяет понятие тендера
2
. В этом смысле некоторые исследователи
употребляют не понятие тендера, а понятие торгов, тем самым подчеркивая
гражданско-правовую природу тендера. Такая позиция обуславливается тем,
что любой тендер заканчивается подписанием договора, а договор является
предметом гражданско-правового регулирования
3
.
Таким образом, в некоторых исследованиях подчеркивается, что под
проведением государственных закупок стоит понимать особую процедуру
юридического характера, имеющую гражданско-правовую природу
4
.
Рассматривая структуру понятий, стоит указать на то, что понятие
«тендера» и «торги» являются на сегодняшний день синонимами, а уже в
структуре торгов выделяются различные способы проведения
государственных закупок. В этом смысле стоит говорить об определенной
специфике государственных закупок. Это обусловлено тем, что тендер в
области государственных закупок предполагает наличие специального
субъекта права – субъекта торгов в лице органов государственной или
муниципальной власти.
В этом смысле, в структуре института государственных закупок стоит
выделять различные виды торгов: государственного характера,
международного уровня, подрядные и другие, а уже в рамках данных торгов
нужно выделять конкретные способы: в виде открытого и закрытого
аукциона, конкурса и др.
Если обратиться к научной литературе, то стоит отметить, что
понятие государственных закупок недостаточно развито, при этом в понятие
государственного заказа встречается гораздо чаще, чем трактовка понятия
1
Барыкин С. Е., Константинов И. И. Системное моделирование подрядных торгов
(конкурсов) в строительстве. СПб., 2018. С. 14.
2
Бранникова Е.С. Указ. Соч. С. 116.
3
Ковалева Е.С. Торги: теоретические основы и проблемы правового регулирования //
Вестник Института мировых цивилизаций. 2017. № 14. С. 96.
4
Там же.
12
государственных закупок. Обращение к словарям экономического характера
показывает, что «на англ. понятие звучит так: governmentprocurement, publictendering,
publicprocurement ‒ это покупка товаров, работ и услуг для нужд государства за
счет бюджетных средств»
1
. То есть в данном случае в сравнении с законом
закупка – это покупка, не совокупность действий. При этом обращение к
конкретным определениям государственных закупок показывает также
дискуссионность.
Так, например, некоторые исследователи склонны терминологически
выделять общественные закупки, под которыми понимаются публичные
закупки, регулируемые закупки предприятий государственного сектора
экономики и оборонные закупки
2
.
По мнению М.В. Шмелевой, государственные закупки лежат в
плоскости гражданско-правового регулирования, поскольку такие дефиниции
публичных закупок, как порядок заключения, изменения, расторжения
государственных и муниципальных контрактов, гражданско-правовых
договоров, рассматриваются через нормы Гражданского кодекса Российской
Федерации, поэтому понятие государственных закупок отражает гражданско-
правовые отношения
3
.
Согласно точке зрения А.Н. Алексеева, Н.К. Грищиной «систему
государственных закупок можно рассматривать как завершенный полный
комплекс мероприятий, цель которых ‒ максимально выгодное для заказчика
приобретение за счет бюджетных средств товаров и услуг, необходимых для
удовлетворения государственных и муниципальных нужд, путем заключения
государственного контракта»
4
.
1
FinancialGuide: Государственные закупки // [Электронный ресурс]:
http://www.financialguide.ru/encyclopedia/goszakupki
2
Смотрицкая С. С., Черных С. И. Общественные закупки как стратегический инструмент
научно-технического развития российской экономики // Инновации. 2017. № 4 (222).С. 35.
3
Шмелева М. В. Теоретико-методологические основы государственных (муниципальных)
закупок. М.: Юрлитинформ, 2018. С. 121.
4
Алексеев А.Н., Гришина Н.К. Системный подход к совершенствованию государственных
закупок // Транспортное дело России. 2019. № 2. С. 21.
13
Решение задач закупочной деятельности позволяет поддерживать
развитие субъектов малого предпринимательства, организаций инвалидов и
иных организаций социальной сферы.
Особенностью правовой природы торгов в области государственных
или муниципальных закупок является специфика государственного
регулирования, основанная на эффективности бюджетной системы.
Контрактная система предполагает конкурентную борьбу между
соискателями государственного заказа
1
. Предмет конкуренции ‒ бюджетные
средства, направляемые на закупку продукции для государственных нужд.
Таким образом, стоит говорить о том, что контрактная система,
ориентирована на соблюдение принципов рационализма в использовании
бюджетных средств
2
(рисунок 1.)
Рисунок 1. Контрактная система в структуре экономической
эффективности
Как видно из рисунка 1 необходимо учитывать при использовании
бюджетных средств экономическую эффективность. При проведении тендера
большое значение имеет стоимость контракта и выделяемых бюджетных
средств на его заключение. Разница между суммой контракта и
затраченными бюджетными средствами будет являться экономическим
эффектом тендера. Однако проведение тендера – это также затраты на его
1
Пахомова Л.М. Проблемы дефиниций правового регулирования системы публичных
закупок //ArsAdministrandi. Искусство управления. 2019. Т. 11. № 2. С. 187.
2
Гаврилова И.С., Новиков С.В. Контрактная система в госзакупках: теория и практика -
М., 2017.С. 7.
14
организацию и осуществление, поэтому под экономической эффективностью
понимается разница затрат на проведение тендера и экономическим
эффектом.
Таким образом, несмотря на гражданско-правовую природу
контрактных отношений в сфере государственных закупок, стоит учитывать
и специфику и особенности государственно-правового регулирования, то
есть сферы публичных интересов. Бюджетное регулирование имеет важное
значение, для современного контрактного обеспечения тендера. Договор
заключается с тем поставщиком, который наиболее выгоден государству с
точки зрения бюджетной составляющей. В этом смысле существуют как
определенные плюсы, так и минусы.
«Реализация с помощью закупочной деятельности федеральных,
региональных и местных целевых программ, позволяет опережающими
темпами развивать: индустриальное, социальное, экономическое
пространство страны. Тем самым формируются не только насущные, но и
долгосрочные перспективы развития и потребности государства,
муниципалитетов и общества»
1
. Эффективность закупок в рамках этих
программ определяет в целом эффективность и перспективы развития
российской экономики.
Экономия бюджетных средств за счет закупок позволяет подходить
к системе государственного регулирования с рациональной точки зрения.
Сэкономленные средства идут на другие нужды государства, в этом
достигается общественная эффективность государственного заказа. С другой
стороны, существует множество подводных камней в системе проведения
тендера. Так, например, в ходе тендера может быть представлен один товар,
который будет оптимален как для бюджета, так и для потребительских целей
закупки. Однако после окончания тендера и заключения договора, товар
может оказаться совершенно другим, например, в несколько раз хуже
1
Жунуспаев К.Т. Теоретические и правовые аспекты государственных закупок в
зарубежных странах// Международный журнал прикладных наук и технологий Интеграл.
2019. № 3. С. 50.