15
представленного и на сегодняшний день, это порочная практика современной
государственной контрактной системы. С другой стороны, сами органы
сознательно могут идти на закупку некачественного товара для экономии
бюджетных средств, например, сливочной масло на основе пальмового для
школ больниц, при этом экономятся огромные средства, однако страдает в
будущем здоровье детей. В этом смысле тендер – неурегулированная на
сегодняшний день система, обладающая множеством лазеек, созданных для
бюджетной эффективности.
В соответствии с законодательством о контрактной системе, её целью
является удовлетворение государственных и муниципальных нужд, с одной
стороны, а с другой – эффективность осуществления закупок, обеспечение
гласности и прозрачности государственного и муниципального заказа.
Кроме того, целью контрактной системы является и предотвращение
коррупции, злоупотреблений в сфере закупок. Это предполагает создание
эффективного механизма контрактной системы, основанной на том, что
государство будет обеспечивать выполнение обязательств, в силу
потребности в качественных товарах и услугах, на эффективном
использовании ресурсов, а также оптимизации управления рисками и как
следствие снижение коррупционной составляющей государственного
сектора
1
.
Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг
фактически создает механизмы совершенствования процедур
государственных закупок с учетом специфики того или иного вида
государственных нужд. Оценка эффективности функционирования
контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг предоставляет
возможность выявить пробелы в нормативном регулировании на стадии
размещения государственного заказа, разрабатывать предложения по
изменениям процедур закупок в соответствии с оценкой конечной
эффективности государственных нужд.
1
Ковалева Е.С. Торги: теоретические основы и проблемы правового регулирования //
Вестник Института мировых цивилизаций. 2017. № 14. С. 96.
16
К неоспоримым преимуществам контрактной системы в сфере
закупок товаров, работ, услуг стоит отнести: формирование общих
принципов организации процесса государственных заказов, а также
урегулирование всех этапов, сопутствующих размещению заказов,
прогнозирование, исполнение заключенных договоров и контроль
1
. Система
государственных закупок основывается на организованных потоках товаров,
работ и услуг, финансовых средств и информации.
Процесс закупок для государственных нужд состоит из следующих
этапов: определение потребности в приобретении необходимой продукции,
формирование заказа с учетом данной потребности, размещение заказа,
установление договорных отношений с поставщиком, исполнение сторонами
обязательств по контракту
2
(рисунок.2).
Рисунок 2. Процесс осуществления тендера в области
государственных закупок
Как видно из рисунка 2 система государственных закупок состоит
из нескольких этапов, первым из которых выступает планирование.
Если говорить о стадиях, то прежнее законодательство недостаточно
регулировало вопросы этапов закупки, в частности, основной упор делался
1
Елизарова Н. Контроль в сфере государственных закупок // Хозяйство и право. 2014. № 1.
C.102.
2
Гаврилова И.С., Новиков С.В. Контрактная система в госзакупках: теория и практика -
М., 2017.С. 8.
17
на систему выбора поставщика. Преимуществом нового законодательства
в области закупок является следующее:
- регулирование всех этапов тендера, начиная от планирования
и заканчивая процессом контроля и результирующим этапом заключения
договора;
- регламентация вопросов, касающихся плана закупок;
- подробное регулирование различных видов определения
поставщика;
- информационное взаимодействие и электронная система
обеспечения тендера для соблюдения принципов открытости и прозрачности
деятельности при проведении тендеров;
- повышение системы контроля за закупками.
В отличие от прежнего законодательного регулирования современная
система тендера в области государственных закупок имеет электронную
систему взаимодействия. Это позволяет во многом облегчить
администрирование тендеров, а также сделать проведение торгов
открытыми, в том числе и для общественности
1
. В этом смысле,
на сегодняшний день существует как система государственного контроля
за закупками, так и общественного контроля.
Общественный контроль предполагает, что контроль может
осуществляться как общественными организациями, так и отдельными
гражданами. В основном, деятельность ведется общественными палатами,
как на федеральном, так и региональном уровнях.
Как уже упоминалось выше, особенностью государственных закупок
является наличие специальных субъектов по заключению контракта
2
(рисунок 3.).
1
Семакова Д.Д. Государственные закупки (правовое обеспечение деятельности
государственного заказчика)// Аллея науки. 2018. Т. 1. № 11 (27). С. 800.
2
Гаврилова И.С., Новиков С.В. Контрактная система в госзакупках: теория и практика -
М., 2017. С. 12.
18
Рисунок 3. Субъектный состав тендера в сфере
государственных закупок
Таким образом, определяющую роль в специфике государственных
закупок имеет наличие заказчика в лице органов государственной или
муниципальной власти. В данном случае, стоит говорить об органах
федерального, регионального и муниципального уровня. В структуре
иерархии данных органов заказчиков можно выделять по отраслевой
принадлежности. В научной литературе еще до принятия нового закона в
большей степени использовалось не понятие контрактной системы как
сейчас, а определение государственного заказа, исходя из этого, в научной и
учебной литературе закрепилось понятие государственного заказчика, что
олицетворяет собой представителя органов власти.
Статус данных органов как государственных заказчиков не требует
какого-либо получения разрешений, или иного регламентирования для
совершения тендера, так как статус обеспечивается правовым
регулированием в сфере публичных интересов и бюджетного
упорядочивания отношений.
19
В структуре органов власти стоит выделять уполномоченные органы
на совершение государственного заказа. Как правило, это структурные
подразделения по управлению государственным заказом, созданные
в системе государственного регулирования того или иного субъекта РФ,
например управление государственного заказа Амурской области.
В Санкт-Петербурге это Комитет по государственному заказу.
В структуре указанных органов работает определенный штат
специализированных сотрудников, которые занимаются непосредственно
деятельностью в области государственного заказа. Однако стоит отметить,
что на сегодняшний день не во всех органах созданы структурные
подразделения, которые занимаются государственными закупками, однако в
большинстве органов они есть. В основном, речь идет об органах
муниципального уровня, где выделение отдельного штата, структурного
подразделения обуславливается бюджетной экономией и затратами на
административное управление.
Основная договорная деятельность после проведения тендера
заключается между государственным заказчиком и поставщиком. Поставщик
– это субъект, который должен победить в тендере для получения статуса
участника договорных отношений с заказчиком
1
. Поэтому цель работы
поставщика в рамках тендера это предложить лучшие условия, чтобы
удовлетворить потребности государственного заказчика.
В рамках товаров, лучшими условиями будет соотношение цены и
качества предлагаемого товара, при услугах, это также качество и цена
услуг, но и возможно влияние может оказать репутация поставщика в
деловых кругах, так как поставка услуг несколько отличается от специфики
поставки товаров. То же самое касается и выполнения работ.
Уполномоченный орган выполняет все специальные процедуры и
этапы, которые необходимы в ходе проведения тендера, начиная от плана
размещения заказа и заканчивая подписанием контракта. В научной
1
Ильина Ю. Государственные закупки: правовые и стратегические аспекты // Наука и
инновации. 2018. № 6. С.35.
20
литературе указывается, что на сегодняшний день, наличие в структуре
органов власти специальных уполномоченных органов на осуществление
тендера в области государственных закупок является необходимым и
полностью оправданным
1
Дело в том, что уполномоченный орган не только регламентирует
свою деятельность в рамках осуществления тендера, но и имеет
компетентных и подготовленных субъектов для совершения
государственных закупок.
Преимущество уполномоченных органов в сфере проведения торгов
со стороны государственных органов обуславливается экономической
целесообразностью, основанной на экономии бюджетных средств с одной
стороны, а с другой – использованием компетентных и профессиональных
трудовых ресурсов в сфере тендерных отношений.
В рамках информационного обеспечения для органов власти
расширены возможности использования электронной формы торгов, что
значительно упрощает процедуру тендера. Уполномоченные органы могут
проводить закупки исключительно электронным способом. Еще совсем
недавно не было электронных площадок, на сегодняшний день их
множество, кроме того, на уровне органов власти ведется не только
статистический анализ проведения торгов, но и анализируется
экономический эффект от проведения тендеров в течении того или иного
года, с прогнозирующим эффектом на следующий год.
Электронное обеспечение на сегодняшний день позволяет снизить
риски недобросовестности деятельности субъектов тендера, как в рамках
размещения заказа, так и поиска добросовестных поставщиков.
Единственное, что не может электронная система это проверить качество
товара, работы и услуги.
1
Городнова Н.В., Поспелов Н.С. Государственные закупки в РФ: проблемы, решения,
повышение эффективности // В книге: Инновационный потенциал национальной
экономики: приоритетные направления реализации. Новосибирск, 2017. С. 119.
21
Следует отметить, что в структуре проведения государственных
закупок возможно использование специальной организации, то есть
фактически делегирование функций государственного органа власти
конкретному юридическому лицу, уполномоченному совершать действия от
лица государственных органов. В этом смысле государственный или
муниципальный орган тем самым облегчает себе деятельность, передавая
полномочия на договорной основе в области тендерной деятельности.
Практика привлечения специализированных организаций для
проведения торгов существовала и ранее, поэтому с принятием нового
законодательства практика продолжилась, только с повышенным уровнем
ответственности, которое предполагает не только гражданское, но и иное
законодательство.
В качестве специализированной организации может выступать только
юридическое лицо, которое осуществляет деятельность в области:
- определения поставщика:
- ведения всей документации, связанной с проведением тендера,
- работы с информационными ресурсами в ходе проведения тендера;
- выполнения иных функций, в области обеспечении тендера
1
.
Несмотря на определенное преимущество работы
специализированных организаций, стоит отметить, что на сегодняшний день
не выработано никаких механизмов специального или дополнительного
регулирования их деятельности, хотя речь идет о государственных закупках.
К таким организациям не предъявляются ни необходимость наличия
лицензии, ни аккредитации, как это существует в некоторых других отраслях
государственного регулирования. Необходимо понимать, что
специализированная организация является коммерческой и имеет свои
приоритетные интересы отличнее от публичных интересов в сфере
проведения тендера. При этом в структуре своей деятельности
специализированные организации имеют больше полномочий и действий.
1
Катвицкая М.Ю. Контрактная система в сфере закупок: особенности обеспечения и
гарантии // Управление собственностью: теория и практика. 2017. № 3. С.27.
22
Кроме того, стоит учитывать и тот факт, что организации используют
информацию публичного характера в области деятельности конкретных
органов власти.
Ключевым звеном в цепочке правоотношений в рамках проведения
государственных закупок выступает орган власти государственного или
муниципального уровня.
Таким образом, обращение к понятию государственных закупок
показывает, что сложились различные точки зрения в отношении понятия
государственных закупок, в частности, под ними понимается как способ
обеспечения товарами и услугами, так процесс или процедура, а также как
гражданские правоотношения договорного характера. В структуре понятия
государственных закупок значение имеет отсылка к государственному
регулированию, что указывает на специфику субъектности заказчиков –
органов государственной власти, в связи с чем некоторые исследователи
указывают на то, что необходимо различать публичные и общественные
закупки.
23
1.2. Нормативно-правовое обеспечение государственных закупок
Первостепенное значение среди источников правового регулирования
осуществления закупок товаров, работ, услуг отдельными видами
юридических лиц имеет Конституция Российской Федерации
1
, в которой
установлены базовые основы, как экономической деятельности, так и защиты
прав юридических лиц.
Гражданские и конституционные права непосредственным образом
сопряжены друг с другом, поскольку конституционное право общие
правовые принципы, из которых развиваются все остальные отрасли права.
Однако большинство гражданских прав по существу носят конституционный
характер. Конституция РФ в рамках главы 2 в ст.17- 64 определяет основные
права и свободы человека и гражданина, которые непосредственным образом
сопряжены со способами их осуществления.
Особенностью проведения государственного заказа является
специальное правовое регулирование, основанное на Федеральном законе от
05.04.2013 № 44-ФЗ (в ред. от 27.06.2019) «О контрактной системе в сфере
закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд»
2
.
Следует отметить, что правовое регулирование государственных
закупок прошло долгий путь эволюции, проб и ошибок, было принято
множество поправок и изменений к прежнему подобному закону, однако
основной проблемой оставался вопрос об эффективности государственных
закупок и снижении коррупционной составляющей. На сегодняшний день
положения закона о контрактной системе значительно расширены, усилился
контроль и ответственность лиц в сфере закупок и проведения
1
Конституция Российской Федерации // Российская газета 1993. 25 декабря.
2
Федеральный закон Российской Федерации от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной
системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд» (в ред. от 27.06.2019) // СЗ РФ 2013. № 14. ст. 1652.
24
государственных закупок. Кроме того, в последние годы претерпело
изменения и гражданское законодательство
1
.
На современном этапе развития закон о контрактной системе
включает в себя общие положения, правовое регулирование планирования,
осуществления закупок, определения поставщиков, контроль в сфере закупок
и возможность обжалования действий (бездействия).
Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (в ред. от 27.06.2019) «О
контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд»
2
устанавливает новый подход к
государственным контрактам. Что касается понятия государственных
закупок товаров, работ и услуг, то анализ данного закона показывает, что он
содержит понятие закупок.
В разделе общих положений, в ст.3, посвященной основным понятиям
указанного закона, определено понятие закупки для государственных или
муниципальных нужд. В частности, к закупке относится совокупность
действий, направленных на обеспечение нужд государства или
муниципального образования и основанных на законодательстве о
контрактной системе
3
. Таким образом, закон исходит из понятия закупки как
определенной совокупности действий.
Контрактная система предполагает конкурентную борьбу между
соискателями государственного заказа. Предмет конкуренции ‒ бюджетные
средства, направляемые на закупку продукции для государственных нужд.
Таким образом, стоит говорить о том, что контрактная система,
ориентирована на соблюдение принципов рационализма в использовании
бюджетных средств.
Если говорить о правовой природе государственных закупок с точки зрения
гражданско-правовых отношений, то основой данного регулирования
1
Катвалян А.Э. Развитие системы правового регулирования государственных закупок в
России // Финансовое право. 2019. № 1. С.39.
2
Там же. СЗ РФ 2013. № 14. ст. 1652.
3
Федеральный закон Российской Федерации от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной
системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд» (в ред. от 27.06.2019) // СЗ РФ 2013. № 14. ст. 1652.