85
учреждения, специализированной организацией в единой информационной
системе в сфере закупок или направление оператору электронной площадки
информации и документов, подлежащих размещению, направлению, с
нарушением требований, предусмотренных законодательством Российской
Федерации о контрактной системе в сфере закупок, либо нарушение
указанными лицами порядка предоставления конкурсной документации или
документации об аукционе, порядка разъяснения положений такой
документации, порядка приема заявок на участие в определении поставщика
(подрядчика, исполнителя), окончательных предложений, за исключением
случаев, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц
в размере 30 тысяч рублей; на юридических лиц ‒ 100 тысяч рублей.
Также требует совершенствования профессиональная подготовка
заказчиков, непрерывного повышения уровня их компетентности
и профессионализма.
Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 27.12.2019)
«О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения государственных и муниципальных нужд», провозглашая
принцип профессионализма, указывает, что заказчик должен быть
квалифицированным специалистом в сфере закупок, но не закрепляет
конкретных требований к нему.
В связи с этим представляется необходимым доработать нормы
Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 27.12.2019)
«О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения государственных и муниципальных нужд», устанавливая более
чёткие требования к заказчикам. Кроме того, необходимо разработать
образовательные и профессиональные стандарты подготовки специалистов в
области закупок для государственных и муниципальных нужд. Наиболее
продуктивным способом подготовки квалифицированных кадров, занятых в
сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, стало бы
создание в юридических вузах РФ специальностей в сфере государственных
и муниципальных закупок либо отдельных кафедр этого направления на
86
юридических факультетах вузов нашей страны. Будущий сотрудник более
глубоко изучит специфику данной работы, а после выпуска сможет
повышать уровень своих познаний в части изучения новелл законодательства
РФ в сфере закупок.
3.2. Анализ коррупции в сфере государственных закупок
На сегодняшний день можно констатировать, что разработаны и
действуют нормативно-правовые и институциональные основы
противодействия коррупции. В теоретическом плане также написано
множество работ, посвященных проблемам коррупции и ее
противодействию. При этом даже несмотря на снижение динамики
преступности по коррупционным общественно опасным деяниям, уровень
коррупции по-прежнему достаточно высок, что выражается как в
соотношении количества коррупционных преступлений к общему
количеству общественно опасных деяний, так и в масштабах и последствия
коррупционных преступлений. Субъектами преступлений становятся
высокопоставленные чиновники, руководители крупных корпораций, в том
числе и государственных корпораций. Коррупция выступает угрозой
экономической безопасности России как составной части национальной
безопасности.
К признакам коррупции можно относить элементы коррупционных
преступлений и в целом данного социального явления, а именно: социальную
сущность – разложение власти, подрыв экономических основ; правовую
сущность – запрещенность нормами права; психологическую сущность –
корыстная мотивация. В структуру коррупции входят не только
коррупционные преступления, но и иные правонарушения
(административные, дисциплинарные, гражданско-правовые).
Несмотря на то, что большинство точек зрения о коррупции являются
негативными, существуют и другие теории и концепции, которые оценивают
данное явление как положительное. Так, например, существует концепция,
87
которая положительно оценивает влияние коррупции на экономику. Не
секрет, что с помощью коррупционных связей расширяются экономические
возможности, которые фактически затруднены при бюрократической
системе. При этом, коррупция является основой теневой экономики.
С экономической точки зрения коррупция способствует созданию
определенных преимуществ
1
. На основе коррупции активно могут
развиваться те или иные отрасли экономики, которые не развиваются путем
государственной поддержки и отсутствия, например заинтересованности
самого государства. Государство начинает обращать на эти отрасли
внимание только тогда, когда уровень роста данных отраслей начинает
играть доминирующую роль.
По мнению зарубежных исследователей «коррупция позволяет
осуществлять важную экономическую деятельность, масштабы которой в
противном случае сократились бы крайне резко»
2
.
Высокая конкуренция в сфере государственных и муниципальных
закупок создает почву для недобросовестных участников данного процесса,
которые стремятся нажиться на всех этапах государственных закупок.
Осуществление закупок включает следующие стадии: анализ рынка,
формирование заказа, выбора способа размещения заказа, построения плана-
графика подготовки документации, способ размещения заказа, заключения
контракта, исполнения заказа
3
.
Примеров коррупции в рамках института государственных закупок
достаточно много. Так, например, 27 сентября 2017 года стало известно об
аресте начальника отдела технического обеспечения продовольственного
управления Министерства обороны полковника Александра Вакулина. Ему
было предъявлено официальное обвинение в получении взятки на 368
миллионов рублей. По данным следствия, при выполнении государственных
1
Маркович А.А. Коррупция: положительные и отрицательные стороны и подходы к её
решению // [Электронный ресурс]: http://www.econf.rae.ru/pdf/2012/05/1306.pdf
2
Ball J. Digging Deep // Wall Street Journal. 2006. 10 January
3
Рязанцев И.И. Коррупционные риски и индикаторы коррупции в сфере размещения
государственных и муниципальных заказов //Муниципальная академия. 2019. № 2. С. 100.
88
контрактов на поставку «пищевой» спецтехники для Минобороны он
совершил хищение не менее чем на 20 миллионов рублей. Кроме того, он
получил от руководителя одной из коммерческих организаций взятку в 368
миллионов рублей за содействие и общее покровительство. Было возбуждено
уголовное дело по статьям «Мошенничество» и «Получение взятки»
1
.
13 апреля 2017 года стало известно, что в отношении бывшего главы
республики Марий Эл Леонида Маркелова возбуждено уголовное дело
о получении взяток по двум эпизодам. 6 апреля президент РФ В.В. Путин
освободил Л. Маркелова, который подал в отставку по собственному
желанию, от должности главы Марий Эл
2
. По данным следствия, Л.
Маркелов получил от учредителя фабрики ОАО «Акашевская» Николая
Криваша через доверенное лицо Наталью Кожанову более 235 миллионов
рублей взятки за покровительство и содействие при выплате средств
господдержки на развитие сельскохозяйственного комплекса, в связи с чем,
он обвиняется в получении взятки и двух эпизодах второй части статьи 285
УК РФ (превышение должностных полномочий).
Кроме того, Л. Маркелову вменяется незаконное приобретение и
хранение боеприпасов (30 патронов). 6 мая 2019 года в Нижегородском
районном суде начались слушания по делу Л. Маркелова. Маркелов
находится под арестом, свою вину он не признает.
2 июня 2016 года Басманный суд Москвы санкционировал арест мэра
Владивостока Игоря Пушкарева, обвиняемого в злоупотреблении
должностными полномочиями и коммерческом подкупе. По версии
следствия, в 2008-2015 годах за взятки в 75 миллионов рублей он помогал
определенным компаниям выигрывать конкурсы на строительство дорог: в
частности, лоббировал свое предприятие «Востокцемент», переоформленное
1
Чиновник Минобороны арестован за рекордную в истории ведомства взятку, узнал
«Коммерсантъ» // [Электронный ресурс]: https://www.znak.com/2017-09-
26/chinovnik_minoborony_arestovan_za_rekordnuyu_v_istorii_vedomstva_vzyatku_uznal_kom
mersant
2
Уголовные дела против губернаторов // [Электронный ресурс]:
https://ria.ru/20170404/1491435157.html
89
на брата после вступления в должность мэра
1
. По делу Пушкарева проходили
еще два фигуранта – его брат Андрей и экс-директор муниципального
предприятия «Дороги Владивостока» Андрей Лушников. 9 апреля 2019 года
суд приговорил Игоря Пушкарева к 15 годам колонии и штрафу в размере
500 миллионов рублей за коррупцию и злоупотребление полномочиями.
Брату Пушкарева Андрею суд назначил восемь лет условно с аналогичным
штрафом в 500 миллионов рублей. Третий фигурант Андрей Лушников
получил 10 лет колонии строгого режима со штрафом 500 миллионов рублей.
Его суд освободил от наказания по одному эпизоду коммерческого
подкупа в связи с истечением сроков давности. Никто из фигурантов вины не
признал. Приговор был обжалован и в силу не вступил. 27 мая 2019 года
Генпрокуратура России подготовила иск к осужденному за коррупцию
Игорю Пушкареву и его соучастникам на 3,2 миллиарда рублей.
Коррупционные преступления в сфере государственного заказа влекут
большие финансовые потери для государства, выраженные в неправомерном
расходовании бюджетных средств и нарушении принципа добросовестной
конкуренции, что порождает недоверие к органам государственной власти со
стороны населения.
По мнению прокуратуры, в целях противодействия коррупции в
системе государственного заказа помимо существующих механизмов,
необходимо совершенствование условий, процедур и механизмов
государственных и муниципальных закупок, в том числе путем расширения
практики проведения открытых аукционов в электронной форме, а также
создание комплексной федеральной контрактной системы, обеспечивающей
соответствие показателей и итогов выполнения государственных контрактов
первоначально заложенным в них параметрам и утвержденным показателям
соответствующего бюджета; осуществление последовательного и
организационного парламентского и общественного контроля за закупками
для государственных и муниципальных нужд.
1
Дело экс-мэра Владивостока Игоря Пушкарева // [Электронный ресурс]:
http://rapsinews.ru/trend/pushkarev_03062016/
90
Анализируя международные договоры и соглашения по вопросам
экстрадиции, заключаемые между Российской Федерацией и иностранными
государствами, необходимо отметить, что унифицированные правила выдачи
лица совершившего преступление отсутствуют. Кроме того, РФ не
ратифицировала Конвенцию «О гражданско-правовой ответственности за
коррупцию».
Конвенция ООН против коррупции ‒ один из фундаментальных
международных правовых актов, позволяющих бороться с коррупцией на
глобальном уровне. Российская Федерация с самого начала принимала
активное участие в разработке, как самой Конвенции, так и механизма
оценки ее исполнения. Во исполнение международных обязательств Россией
за довольно короткий срок принято более десяти новых федеральных
законов, внесены изменения в сорок с лишним действующих федеральных
законов, в сотни ведомственных нормативных правовых актов. Реальными
результатами таких усилий становятся конкретные уголовные дела против
чиновников, включая губернаторов, министров. Выработка целостной
международной стратегии противодействия коррупции и осуществление
последовательной и скоординированной политики по ее реализации должны
носить системный, научно обоснованный характер и базироваться на связи
законодательства с теорией и практикой. Поэтому в России также предстоит
совершенствовать национальное законодательство.
Имплементация предлагаемых механизмов противодействия
коррупции в систему национального права должна предполагать наличие
ряда условий. Обязательными из них являются законодательно
установленные правовые механизмы предупреждения коррупции.
Только в том случае, если имеющиеся механизмы предупреждения
коррупции не срабатывают, по смыслу конвенции должен использоваться
«аварийный» механизм антикоррупционной защиты – обращение к судебным
мерам защиты прав потерпевших от коррупции, включая возможность
получения ими компенсации за ущерб от коррупции, а также готовность
91
судебной национальной системы к квалифицированному рассмотрению
гражданско-правовых дел о коррупции.
Такая готовность связана с возможностью использовать в
гражданском судопроизводстве результаты уголовного производства по
делам о коррупционных преступлениях или результаты установления и
разрешения конфликта интересов государственных гражданских служащих,
который может иметь характер дисциплинарного коррупционного проступка,
административного коррупционного правонарушения или гражданско-
правового коррупционного деликта.
Вопросы возмещения вреда от различных коррупционных проявлений
могут быть результативно рассмотрены в суде только в том случае, когда
национальным законодательством предусмотрены определения
коррупционных правонарушений, субъектов коррупции в том понимании,
которое обусловлено международными обязательствами в части уголовной
ответственности за коррупцию.
В рамках мер совершенствования государственных закупок
предлагается, что как можно большее количество стран для эффективности
правосудия должно создать специализированные суды по коррупционным
преступлениям. Создание специализированного антикоррупционного суда
должно повысить эффективность той или иной национальной судебной
системы.
Специализированный суд, который занимается только
коррупционными делами или аналогичными преступлениями будет иметь
более благоприятное соотношение судей и дел и, следовательно, дела о
коррупции будут рассматриваться быстрее. Специализированный
антикоррупционный суд может осуществлять надзор за судебной системой,
чтобы назначать более способных судей по делам о коррупции.
Проблемные вопросы, связанные с причинами совершения
коррупционных преступлений и их дальнейшей квалификацией
многообразны и вызваны в основном, неопределенностью и
92
противоречивостью правовых норм, криминализацией новых деяний, а также
множеством причин и условий их совершения.
Основными причинами коррупционных преступлений в сфере
государственного заказа, помимо несовершенства действующего
законодательства, можно выделить отсутствие достаточного контроля над
финансированием государственных закупок, а также недобросовестное
поведение их участников и заказчиков.
Считаем, что в целях противодействия коррупции в сфере
государственного заказа и, следовательно, снижения финансовых потерь,
необходима разработка более эффективных механизмов управления
государственными закупками и ужесточение наказаний за совершения
рассматриваемых правонарушений и преступлений. Данные
Минэкономразвития и международный опыт свидетельствуют о том, что для
эффективной борьбы с коррупцией, которая наносит огромный ущерб
экономической и финансовой стабильности страны, органам исполнительной
власти необходимо совершенствовать существующие механизмы управления
системы государственных закупок и формировать новые.
3.3. Особенности контрактной системы в сфере государственных
закупок в РФ и за рубежом
Совершенствование российского законодательства в сфере
контрактной системы государственных закупок происходит на фоне двух
противоречивых тенденций: с одной стороны, в условиях усиления
геополитической напряженности в российское национальное
законодательство вводятся инструменты протекционного характера, с другой
стороны, интеграция национального законодательства в сфере
государственных закупок происходит на фоне формирования
соответствующих международных стандартов прокьюремента. Инструменты,
направленные на создание защитного режима государственных закупок и их
93
открытого доступа для интеграции в международный рынок товаров, работ,
услуг, представлены в таблице.
Для достижения наибольшего удовлетворения потребностей
заинтересованных сторон должны быть решены три основные задачи:
планирование потребностей заказчика под заданные ресурсы; проведение
метода закупки, позволяющего определить поставщика, с которым
заключается контракт, и эффективное использование ресурсов при поставке
товаров, работ, услуг, позволяющее удовлетворить нужды заказчика.
Интеграция национальных систем предусматривает эффективное
взаимодействие, гармонизацию и унификацию национальных
законодательных систем
1
.
С учетом особенностей государственной экономической политики на
уровне национальных законодательств принимаются нормативно-правовые
акты, уточняющие и расширяющие базовые положения принятых
международных документов в области государственных закупок,
отражающих специфику той или иной системы закупок.
Таким образом, различия в национальных законодательствах ряда
стран обусловлены проводимой государственной экономической политикой.
Существенное значение имеет специфика системы управления, степень
централизации экономики. Поскольку государственные закупки во всех
странах являются важным инструментарием экономической политики, то
правовое регулирование этой сферы нуждается в дальнейшем
совершенствовании.
Международным сообществом разработан эффективный механизм
регулирования публичных, в том числе государственных, закупок,
призванный гармонизировать национальные законодательства.
Особое место должен занимать организационный контроль в области
бюджетного регулирования государственных закупок. В настоящее время
исполнение данного контроля осложнено в связи с отсутствием
1
Коновалова З.А. Финансовые инструменты противодействия правонарушениям в сфере
закупок // Финансовое право. 2017. № 10. С.21.
94
координационных связей по осуществлению данного вида контроля, а также
по распределению полномочий по его выполнению. Выше было отмечено,
что бюджетное регулирование государственного заказа осуществляется
фактически двумя органами, в рамках своих полномочий один из которых
финансовый орган, непосредственно ведающий бюджетными финансами, а
другой – осуществляющий управление в области государственного заказа
региона.
Несмотря на то, что взаимодействие происходит постоянно, нет
контроля, например в сфере крупных государственных контрактов.
Организационный контроль должен охватывать не только все этапы
бюджетного регулирования государственного и муниципального заказа, но и
иметь механизмы мониторинга самих государственных служащих
осуществляющих функции по бюджетному контролю. Необходимо создание
организационных схем по всем этапам бюджетного регулирования, причем
на базе, как Министерства финансов регионов, так и Минэкономразвития
регионов
1
.
Одним из важных индикаторов эффективности тендеров является не
только совершенствование правоотношений, связанных с участием в тендере,
заключения контрактов, но и бюджетной эффективности, которая основана
на экономии бюджетных средств.
В рамках проблемных вопросов стоит отметить, что важное значение
имеет понятия, закрепленные в законе, на сегодняшний день не совсем ясно,
что понимать под результатами осуществления эффективности бюджетных
расходов.
По мнению некоторых исследователей, эффективность на
первоначальных этапах тендерных правоотношений может основываться не
на экономии средств, а на показателях продукта
2
.
1
Коновалова З.А. Финансовые инструменты противодействия правонарушениям в сфере
закупок // Финансовое право. 2017. № 10. С.21.
2
Там же. С. 21.