6
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .............................................................................................................. 8
ГЛАВА 1. ДЕЙСТВУЮЩАЯ СИСТЕМА РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗАКУПОК В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.............................................................................. 13
1.1 История формирования института государственных закупок в России ....... 13
1.2 Законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере
закупок .................................................................................................................... 16
1.3 Нормативная основа закупок товаров, работ и услуг отдельными видами
юридических лиц.................................................................................................... 25
ГЛАВА 2. СПОСОБЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПОСТАВЩИКОВ (ПОДРЯДЧИКОВ,
ИСПОЛНИТЕЛЕЙ) В СФЕРЕ ЗАКУПОК ТОВАРОВ, РАБОТ, УСЛУГ.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ, ИСПОЛНЕНИЕ И РАСТОРЖЕНИЕ КОНТРАКТОВ ............. 33
2.1 Конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков,
исполнителей)......................................................................................................... 33
2.2 Неконкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков,
исполнителей)......................................................................................................... 38
2.3 Заключение, исполнение и расторжение государственного контракта ........ 43
2.4 Оценка результативности проведения госзакупок в Республике Хакасия за
2019 год ................................................................................................................... 47
ГЛАВА 3. КОНТРОЛЬ В СФЕРЕ ЗАКУПОК ТОВАРОВ, РАБОТ И УСЛУГ ... 54
3.1 Виды контроля в сфере закупок ...................................................................... 54
3.2 Административная ответственность в сфере закупок .................................... 59
3.3 Оценка соблюдения заказчиками Республики Хакасия законодательства в
сфере закупок ......................................................................................................... 62
3.4 Влияние судебной практики на правоприменение Закона ............................ 72
ГЛАВА 4. ОСНОВНЫЕ НОВЕЛЛЫ ЗАКОНА О КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЕ
В СФЕРЕ ЗАКУПОК И ЗАКОНА О ЗАКУПКАХ ОТДЕЛЬНЫМИ ВИДАМИ
ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ. ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
СФЕРЫ ЗАКУПОК И ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО ИХ РАЗРЕШЕНИЮ .................... 78
4.1 Основные изменения в сфере закупок в 2020 году ........................................ 78
7
4.2 Цифронизация закупок .................................................................................... 80
4.3 Проблемы правового регулирования сферы госзакупок и предложения по их
разрешению ............................................................................................................ 85
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ...................................................................................................... 92
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ ................................................ 96
ПРИЛОЖЕНИЯ .................................................................................................... 103
8
ВВЕДЕНИЕ
Мир уже давно вступил в эпоху взрывного развития цифровых
технологий, которые самым непосредственным образом влияют как на
экономические, так и на правовые аспекты жизнедеятельности человечества.
Изменения в экономике происходят с такой скоростью, что законодательство
просто за ними не успевает. Многие экономические явления живут менее
законодательного цикла. Уходу экономики в цифру сопутствует процесс
глобализации, что накладывает свой отпечаток на законодательное
регулирование
1
.
В Стратегии развития информационного общества на 2017-2030 годы
цифровая экономика определяется как хозяйственная деятельность, ключевым
фактором производства которой являются данные в цифровом виде, обработка
больших объемов и использование результатов анализа которых по сравнению
с традиционными формами хозяйствования позволяют существенно повысить
эффективность различных видов производства, технологий, оборудования,
хранения, продажи, доставки товаров и услуг.
Цифровая экономика – приоритетное направление государственной
политики и одна из ключевых и наиболее обсуждаемых тем в информационном
пространстве. Действия всех хозяйствующих субъектов подчинены движению к
генеральной цифровой цели, заданной руководством страны.
В общей модели особое положение занимает закупочная отрасль,
составляющая 1/3 ВВП страны – свыше 33 трлн рублей. Это стратегически
важная отрасль, являющаяся важнейшим элементом любой рыночной
экономики, и крайне приоритетная сфера, объединяющая в себе интересы
государства, крупнейших компаний, банковского сектора и субъектов среднего
и малого бизнеса. Именно за счет совершенствования системы закупок на
_________________
1
Цифровая экономика и антимонопольное регулирование: экспертная оценка
инициатив ФАС России: электрон.журн. 2019. URL: https://www.eg-online.ru/article/396711/
(дата обращения 12.02.2020)
9
государственном уровне планируется комплексное развитие конкуренции и
наращивание экономической эффективности в условиях международных
санкций.
Ранее президент России Владимир Путин говорил о необходимости
трансформации системы государственного управления на основе цифровых
технологий
1
. Разумеется, это применимо и к закупочной отрасли как к одному
из важнейших направлений деятельности органов государственной власти. И на
сегодняшний день именно закупки стремительно становятся цифровой сферой -
порядка 69,4% госзакупок по 44-ФЗ в 2019 году проводилась в форме
электронного аукциона, согласно мониторингу Минфина, активно идет
цифровизация закупок малого объема.
С использованием цифровых технологий изменяются повседневная жизнь
человека, производственные отношения, структура экономики и образование, а
также возникают новые требования к коммуникациям, вычислительным
мощностям, информационным системам и сервисам. Это обуславливает
необходимость модернизации и становления новой институциональной формы
организации рынка государственного заказа, которая позволит создать
«умную» экономику закупок. Однако методы преобразования существующей
институциональной структуры не представлены в трудах ни отечественных, ни
зарубежных специалистов и ученых. Отсутствуют подходы к теоретическому и
методологическому осмыслению управления закупками в эпоху цифровой
экономики.
Проблема формированияэффективно функционирующей и
конкурентоспособнойсистемы управления закупками становится весьма
актуальной, поскольку государствозанимаетвсеболее активную позицию в
российской экономике и появляется необходимость развивать совершенные
механизмы рынка государственных (муниципальных)закупокдля их
соответствияпостоянноразвивающейсяэкономикеРоссии, с учётом того, что
_________________
1
Президент России: [сайт]. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/54983
10
современной тенденцией экономического развития страны является глобальная
«цифровизация» — проникновение цифровых технологий практически во все
сферы общественной жизни.
Безусловно, уже сейчас становится неоспорим тот факт, что механизм
государственных закупок - это один из основополагающих инструментов
регулирования экономики, который имеет весомое влияние на ее структуру и
динамику и определяет социально-экономическое развитие страны.
На сегодняшний день в сфере государственных и корпоративных закупок
выбран активный курс на развитие электронных закупок. Уже совершены
ключевые шаги по направлению электронизации закупок:
развиты институты электронных площадок;
создана единая информационная система – ЕИС (вся информация
по закупкам, контрактам/договорам, порядке их исполнения хранится в одной
базе данных и доступна для ознакомления без взимания платы);
запущен и работает Каталог товаров, работ, услуг;
приняты законы об «электронных процедурах».
Вместе с тем, система госзаказа из года в год становится все более
громоздкой и трудно применимой всеми участниками правоотношений, в виду
чего, изучение и анализ правовых основ регулирования механизма закупочного
процесса, с последующим анализом проблем и выработкой путей по их
разрешению, позволит в последующем участникам закупок применять такие
знания на практике в максимально эффективном русле.
Таким образом, целью написания работы является изучение сущности и
оценка механизма правового регулирования закупок в эпоху цифровой
экономики.
Достижение данной цели предполагает решение следующих задач:
изучить теоретические аспекты функционирования механизма работы
государственных закупок; ознакомиться с историей формирования института
государственных закупок в России;
11
проанализировать основные способы определения поставщиков
(подрядчиков, исполнителей);
описать процесс заключения, исполнения и расторжения
контрактов в системе управления закупками;
изучить формы, методы контроля в сфере закупок;
ознакомиться с основными новеллами законодательства в сфере
закупок,выявить проблемы в правовом регулировании и предложить пути
совершенствования законодательства.
Объектом исследования является механизм государственных закупок в
Российской Федерации.Предметом - экономические отношения,
складывающиеся в процессе функционирования российской системы закупок.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что
сформулированные в ходе работы выводы могут быть использованы в рамках
обучения по экономическим дисциплинам, в том числе в программах
подготовки и повышения квалификации специалистов в сфере закупок.
Практическая значимость определяется разработанными по результатам
исследования рекомендациями по оптимизации и повышению эффективности
механизма работы контрактной системы, которые могут быть востребованы
участниками государственных закупок, в том числе заинтересованными
органами государственной власти на федеральном и региональном уровне при
выработке государственной политики в соответствующей области.
В процессе исследования использовались нормативные акты Российской
Федерации и Республики Хакасия, регулирующие исследуемые процессы или
оказывающие на них опосредованное влияние; результаты авторских
исследований, материалы периодической печати, материалы научных
семинаров и конференций.
В исследовании применялись такие общенаучные методы, как
сравнительно-правовой метод исистемно-структурныйметоднаучного
исследования, а также специальныеметодыпознания: логический,
исторический, формально-юридический и др.
12
Структура работы обусловлена предметом, целью и задачами
исследования. Работа состоит из введения, четырех глав и заключения.
Введение раскрывает актуальность, определяет степень научной
разработки темы, объект, предмет, цель, задачи и методы исследования,
раскрывает теоретическую и практическую значимость работы.
В первой главе рассматривается действующая система регулирования
закупок в Российской Федерации, в том числе история формирования
института государственных закупок в нашей стране.
Во второй главе раскрываются различные способы определения
поставщиков (подрядчиков, исполнителей): конкурентные и неконкурентные, а
также рассматривается процесс заключения, исполнения и расторжения
контракта. На основе данных Государственного комитета по регулированию
контрактной системы в сфере закупок приводится анализ результативности
проведения государственных закупок в Республике Хакасия за 2019 год.
Третья глава посвящена контролю в сфере закупок товаров, работ, услуг
– рассматриваются виды контроля в сфере закупок, меры административного
реагирования за нарушение законодательства о контрактной системе в сфере
закупок, оценивается соблюдение заказчиками Республики Хакасия Закона №
44-ФЗ, а также влияние судебной практики на правоприменение Закона.
В четвертой главе речь идёт об основных новеллах Федерального закона
«О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ и
Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг
отдельными видами юридических лиц», рассматриваются основные проблемы
правового регулирования сферы госзакупок и выдвигаются предложения по их
разрешению.
В заключении подводятся итоги исследования, формируются
окончательные выводы по рассматриваемой теме.
13
ГЛАВА 1. ДЕЙСТВУЮЩАЯ СИСТЕМА РЕГУЛИРОВАНИЯ
ЗАКУПОК В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1 История формирования институтагосударственных закупок вРоссии
Новый обособленный элемент национальной экономики - сфера закупок
товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд
(государственные закупки) сформировался буквально за несколько последних
лет, однако, закупки в российском государстве имеют длительную историю.
Государственные закупки в России берут своё начало ещё в XVII веке в
период правления Алексея Михайловича. Первым официальным
подтверждением государственного заказа стал Указ, определяющий подрядную
цену для доставки сухарей и муки в Смоленск. Царь повелел отправить
грамоты воеводам в близлежащие города, московским боярам и купцам,
которые согласились бы отвезти муку и сухари в Смоленск. За перевоз
определенного объема груза царские люди торговались с купцами «по сороку и
по сороку по пяти алтын и по полуторы рубли». При этом сам хлебный груз
освобождался от пошлины. Государство еще не проводило открытый конкурс в
классическом виде, но уже формировало заказ, отбирало исполнителей,
формулировало условия контракта. Инициатива царя продемонстрировала
пример желания заказчика вести диалог с поставщиком на рациональной и
экономически выгодной основе
1
.
Вместе с тем, по-настоящему система госзаказа начала своё развитие в
период правления Петра Первого. Было создано ведомство, на которое
возлагаласьобязанность по поставке товаров, услуг для государственных нужд.
Таким образом, строилась система государственных закупок, которая в
кратчайшие сроки позволяла строить крупные заводы и фабрики, в дальнейшем
также привлекаемые в эту систему для быстрого удовлетворения
_________________
1
Развитие.Эксперт: [сайт]. URL: https://razvitie.expert/longread/history.html
14
государственных нужд. Кроме того, был впервые проведен конкурс, в том
числе с публичным объявлением о проведении и условиях данного конкурса,
так чтобы любой желающий мог принять участие.
В 1722 году вышел специальный документ - «регламент», в котором
отражались нюансы управления адмиралтейством и верфью и описан порядок
торгов. Объявление о проведение конкурса размещалось в различных
населенных пунктах для ознакомления участников с его условиями.
Предложение своих услуг в письменной форме поставщик направлял в
соответствующий орган. Обязательным было подтверждение
добропорядочности претендента - наличие поручителя, которым должно было
быть известное в обществе лицо. Подряд получал тот претендент, который
предложил за свои товары, работы, услуги наименьшую цену. Такие торги
являлись открытыми и назывались «сидение при свечах».
С 1775 по 1776 год было принято постановление «О контрактах по
подряду, поставках и откупах», в котором прежние регламенты торгов
претерпели следующие изменения: сформирована Казенная палата, которая
проводила торги; размер контракта - максимум 10 000 рублей. Максимальный
срок договора - 4 года; выполнение заказа обязательно, в противном случае
производилось высчитывание денежных средств с каждого члена Казенной
палаты; торги было разрешено отменять, если условия госзаказа были
невыполнимы или стоимость товаров, работ, услуг была выше средней
расчетной за последние несколько лет; для участия в торгах необходимо было
внести залог.
В Советский период была введена новая Инструкция, которая
неоднократно претерпевала изменения. В 1983 году принят Указ об
ограничении закупок товаров, работ, услуг иностранного происхождения,
согласно которого возможно было приобретение только тех заграничных
товаров, которые не производились в пределах Советского Союза.
Изменение государственной политики после распада СССР требовало
нововведений. Начало формирования сегодняшней сферы закупок в России
15
было положено в начале 90-х прошлого века. Переход от плановой
экономической системы к рыночной потребовал иного подхода к управлению
государственными закупками. Необходимо было создать систему,
обеспечивающую выполнение государственными органами своих задач, при
этом максимально эффективно расходуя государственные средства. Именно с
этого момента можно говорить о следующем поэтапном становлении системы
государственных закупок.
В период с 1991 года по 1994 год впервые были установлены общие
правовые и экономические принципы, а также определен порядок
формирования, размещения и исполнения на контрактной (договорной) основе
заказов на закупку и поставку товаров, работ, услуг для государственных нужд
предприятиями, организациями, учреждениями, независимо от форм
собственности, расположенными на территории Российской Федерации.
Второй этап характеризуется формированием рыночной системы
государственных закупок. Отличительной чертой здесь является то, что
перечень государственных заказчиков определяется Правительством РФ.
С 1997 года устанавливается, что заказ на закупку товаров, работ, услуг
для государственных нужд размещается путем проведения торгов (конкурсов).
Впервые определяется порядок размещения заказов на закупки продукции для
государственных нужд. Формируется общая организационная концепция
проведения конкурсных торгов на поставки главным образом стандартных
товаров для нужд государственных органов всех уровней управления.
Затрагивается вопрос подготовки квалифицированных кадров для работы в
сфере закупок
1
.
На четвертом и пятом этапах устанавливаются антимонопольные
требования к проведению торгов, включая участие в торгах аффилированных
лиц. Нарушение антимонопольных требований является основанием для
_________________
1
А.Н. Литвиненко, Н.В. Мячин. Нормативное правовое регулирование сферы закупок
в Российской Федерации // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России:
журнал.- 2017. - № 4. – С.64.