16
признания торгов недействительными. Впервые появляется обязанность
обосновывать начальную (максимальную) цену контракта в документации,
исключается двухэтапных процесс размещения заказа, вводится процедура
электронного аукциона, ряд квалификационных критериев, ограничивающих
возможность участия в закупке отдельных лиц, запрещается закрытие заказов,
кроме тех, что составляли государственную тайну, допускается приобретение
товаров, работ, услуг у единственного источника. Закладываются основы для
создания единого информационного пространства. Таким образом, все
перечисленное ознаменовало собой принятие Федерального закона «О
размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг
для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 № 94-ФЗ, в
соответствии с которым осуществлялись закупки для государственных нужд в
период с 2005 года по 2014 год.
С принятием Федерального закона «О контрактной системе в сфере
закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ (далее по тексту - Закон о
контрактной системе, 44-ФЗ) закупка представляет собой целостный процесс,
осуществляются различные виды контроля на каждой её стадии. На
законодательном уровне вводятся такие понятия, как планирование и и
нормирование в сфере закупок, мониторинг проведения закупочной
деятельности, аудит и контроль за соблюдением законодательства и др.
На основании выше изложенного, можно говорить о том, что развитие
государственных закупок делится на несколько периодов, каждый из которых
характеризуется своим Федеральным законом (Приложение 1).
1.2Законодательство Российской Федерации о контрактной системе в
сфере закупок
Функционирование контрактной системы регламентируется и
регулируется Бюджетным кодексом Российской Федерации, Гражданским
кодексом Российской Федерации, Налоговым кодексом Российской Федерации,
17
ЗакономN 44-ФЗ и другими законодательным документами (Приложение 2).
С 2014 года отношения, направленные на обеспечение государственных и
муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности
осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и
прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и
других злоупотреблений в сфере таких закупок регулирует Закон о контрактной
системе.
Особенности регулирования отношений не урегулированных
вышеназванным Законом могут быть установлены отдельными федеральными
законами.Нормы права, содержащиеся в иных федеральных законах и
регулирующие отношения в сфере закупок, должны соответствовать Закону №
44-ФЗ.
В случаях, предусмотренных законодательством о контрактной системе,
Президент РФ, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной
власти, Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом",
Государственная корпорация по космической деятельности "Роскосмос" вправе
принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения,
возникающие по вопросам применения контрактной системы
1
.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации,
органы местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией в
случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о
контрактной системе, принимают правовые акты, регулирующие отношения, по
вопросам применения контрактной системы в сфере закупок на
субфедеральном уровне (Приложение 2). Данные правовые акты должны
соответствовать нормативным правовым актам, более высокого уровня. Так,
если международным договором Российской Федерации установлены иные
_________________
1
О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд: федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ //
Собрание законодательства Российской Федерации. – 2013. – № 14. – Ст. 1652.
18
правила, чем те, которые предусмотрены Законом о контрактной системе, то
применяются правила международного договора
1
.
Осуществление закупок для обеспечения государственных и
муниципальных нужд является целенаправленной деятельностью, где
законодатель выделяет следующие цели осуществления закупок
2
:
достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных
государственными программами Российской Федерации (в том числе
федеральными целевыми программами, иными документами стратегического и
программно-целевого планирования РоссийскойФедерации), государственными
программами субъектов Российской Федерации (в том числе региональными
целевыми программами, иными документами стратегического и программно-
целевого планирования субъектов Российской Федерации), муниципальными
программами;
исполнения международных обязательств Российской Федерации,
реализации межгосударственных целевых программ, участником которых
является Российская Федерация, за исключением исполняемых в соответствии с
государственными программами;
выполнения функций и полномочий государственных органов
Российской Федерации, органов управления государственными
внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов
субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными
внебюджетными фондами, муниципальных органов.
Достижение целей закупки обеспечивается последовательностью
организации и проведения закупок (Рисунок1).
_________________
1
Закон о контрактной системе в сфере закупок
2
Закон о контрактной системе в сфере закупок
19
Рисунок 1. Этапы реализации закупки в рамках контрактной системы.
Согласно законодательному определению, контрактная система состоит
из участников контрактной системы, действий, направленных на обеспечение
государственных и муниципальных нужд, а также Единой информационной
системы в сфере закупок (далее по тексту – ЕИС). Совокупность участников
контрактной системы и осуществляемых ими действий представлена в Таблице
1.
Таблица 1 - Совокупность участников контрактной системы и их действия
Наименование
участника
контрактной
системы
Наименование
федерального
органа
Действия, направленные на обеспечение
государственных нужд
Федеральный орган
исполнительной
власти по
регулированию
контрактной
системы в сфере
закупок
Министерство
финансов
Российской
Федерации
Выработка государственной политики в части
осуществления закупок. Мониторинг закупок.
Согласование функциональных требований к
ЕИС.
Планирование закупок товаров, работ, услуг
Определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей)
Заключение контракта
Особенности исполнения контракта
Мониторинг закупок товаров, работ, услуг
Аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг
Контроль за соблюдением законодательства
20
Иные федеральные
органы
государственной
власти,
уполномоченные на
осуществление
нормативно-
правового
регулирования и
контроля в сфере
закупок
Федеральное
Казначейство
Контроль финансового обеспечения закупок.
Ведение реестра контрактов. Ведение реестра
банковских гарантий и размещение его в ЕИС.
Создание, развитие, ведение и обслуживание
ЕИС, установление порядка регистрации и
порядка пользования ЕИС.
Иные федеральные
органы
государственной
власти,
уполномоченные на
осуществление
нормативно-
правового
регулирования и
контроля в сфере
закупок
Счетная палата
Российской
Федерации
Аудит закуп за счет средств федерального
бюджета и бюджета государственных
внебюджетных фондов. Экспертно-аналитическая
деятельность, осуществляемая посредством
анализа и оценки информации о законности,
целесообразности, эффективности расходов на
закупку.
Федеральная
антимонопольн
ая служба
России
Контроль в сфере закупок (в части соблюдения
процедуры проведения закупки и заключения
контракта). Ведение реестра недобросовестных
поставщиков. Проведение плановых и
внеплановых проверок в отношении заказчиков,
уполномоченных органов, операторов
электронных площадок.
Федеральная
служба
финансово-
бюджетного
надзора
Внутренний государственный финансовый
контроль закупок (в части обоснования закупок и
начальной (максимальной) цены контракта,
нормирование, применение мер ответственности
в рамках исполнения контракта, соответствие
товаров (работ, услуг) условиям контракта,
соответствие результатов исполнения контрактов
целям осуществления закупок.
Заказчики (в т.ч. Государственная
корпорация по атомной энергии
"Росатом", Государственная
корпорация по космической
деятельности "Роскосмос")
Планирование закупок, заключение контрактов с
победителями электронных процедур,
исполнение обязательств, контроль за
исполнением контракта, ведомственный контроль
в сфере закупок.
Участники закупок
Аккредитация на торговых площадках, подача
заявок и участие в определении поставщика
(подрядчика, исполнителя). Обжалование
действий (бездействий) заказчика,
уполномоченного орган и их комиссий.
Уполномоченные органы,
уполномоченные учреждения,
специализированные организации
Осуществление функций по организации
документооборота, подготовка и размещение
извещения, банковское сопровождение контракта,
консалтинговые услуги и пр.
Операторы электронных площадок
Организация и проведение аукционов в
электронной форме, аккредитация участников,
проверка определенных сведений по участникам
и пр.
21
В Законе о контрактной системе предусмотрены особенности закупки
товаров, работ, услуг, происходящих из иностранного государства, то есть в
Законе определено применение национального режима при проведении
закупок.
Так, к товарам, происходящим из иностранного государства или группы
иностранных государств, работам, услугам, соответственно выполняемым,
оказываемым иностранными лицами, применяется национальный режим на
равных условиях с товарами российского происхождения, работами, услугами,
соответственно выполняемыми, оказываемыми российскими лицами, в случаях
и на условиях, которые предусмотрены международными договорами РФ
1
.
Между тем, в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения
обороны страны и безопасности государства, защиты внутреннего рынка
России, развития национальной экономики, поддержки российских
товаропроизводителей Правительством РФ устанавливаются запрет на допуск
товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг,
соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, и
ограничения допуска указанных товаров, работ, услуг для целей осуществления
закупок. Определение страны происхождения указанных товаров
осуществляется в соответствии с российским законодательством
2
.
Кроме того, федеральный орган исполнительной власти по
регулированию контрактной системы в сфере закупок по поручению
Правительства Российской Федерации устанавливает условия допуска для
целей осуществления закупок товаров, происходящих из иностранного гос-
ударства или группы иностранных государств, работ, услуг, соответственно
выполняемых, оказываемых иностранными лицами, за исключением товаров,
работ, услуг, в отношении которых Правительством РФ установлен запрет
3
.
_________________
1
Закон о контрактной системе в сфере закупок
2
Закон о контрактной системе в сфере закупок
3
Закон о контрактной системе в сфере закупок
22
Подводя итог вышеуказанному, проще сказать, что национальный режим
в закупках представляет собой набор следующих мер:
запрет на закупку отдельных товаров иностранного происхождения;
ограничение на закупку иностранных товаров;
условия их допуска на рынок госзакупок.
Схематично действие разных мер национального режима в закупках
можно выразить следующим образом (Рисунок 2).
Рисунок 2. Действие разных мер национального режима.
В целом же, нормативная база по нац.режиму весьма обширна. Список
нормативно-правовых актов, регулирующих национальный режим в
госзакупках, приведен в Таблице 2.
Таблица 2 - Нормативно-правовые акты, регулирующие национальный режим в
сфере закупок товаров, работ, услуг
Запреты в закупках по 44-ФЗ
Наименование НПА
Сфера регулирования
Постановление
Правительства РФ от 14
января 2017 г. № 9
Установлен запрет на допуск товаров, происходящих из
иностранных государств, либо работ (услуг), выполняемых
(оказываемых) лицами таких государств. Исключением
являются товары, указанные в Постановлении и товары,
происходящие из государств — членов Евразийского
Запрет
Если участник
предложил
иностранный
товар, заказчик его
заявку отклоняет.
Исключение: в РФ
или странах
Таможенного союза
объект закупки не
производится
Примеры:
иностранное ПО,
товары
машиностроения
Ограничение
Правило «Третий
лишний»: заказчик
должен отклонить
иностранную заявку,
если поданы 2 заявки
из РФ или ЕАЭС с
товаром от разных
производителей.
Есть исключения,
например, закупка по
постановлению
№ 1469 (стенты) –
достаточно одной
заявки с российским
товаром
Примеры: медизделия
и препараты,
радиоэлектроника
Условия допуска
Заявка с иностранным
товарам не
отклоняется, но
предложение с
российским товарам
имеет 15%-ную
ценовую
преференцию.
Особенности: при
реализации каждого
метода закупки
преференция
предоставляется по-
своему
Самые разные
товарные группы
23
экономического союза (далее – ЕАЭС). Здесь стоит указать,
какие государства являются членами ЕАЭС. К ним помимо
России относятся: Белоруссия, Казахстан, Армения,
Киргизия.
Продолжение таблицы 2 - Нормативно-правовые акты, регулирующие
национальный режим в сфере закупок товаров, работ, услуг
Постановление
Правительства РФ от 16
ноября 2015 г. № 1236
Установлен запрет на допуск программ для электронных
вычислительных машин и баз данных, которые реализуются
независимо от вида договора на материальном носителе и
(или) в электронном виде по каналам связи, происходящих
из иностранных государств. Кроме этого в регламенте
приводятся случаи исключения для программного
обеспечения. Прописаны случаи включения либо
отсутствия такого обеспечения в российском либо
евразийском реестрах.
Постановление
Правительства РФ от 5
сентября 2017 г. № 1072
В регламенте дается Приложение с перечнем продукции
мебельной и деревообрабатывающей промышленности,
происходящей из иностранных государств, на которые
распространяется запрет на допуск (за исключением ЕАЭС).
Постановление
Правительства РФ от 14
июля 2014 г. № 656
Здесь указаны требования, которые распространяются на
спецтехнику, грузовую и пассажирскую технику, тракторы,
прицепы, полуприцепы и т.д. С полным перечнем
машиностроительной продукции, происходящей из
иностранных государств можно ознакомиться в
Приложении к данному постановлению.
Постановление
Правительства РФ от 11
августа 2014 г. № 791
Установлен запрет на товары легкой промышленности. К
указанным видам товаров и услуг согласно относятся ткани,
полотна, ковровые и текстильные изделия, одежда,
спецодежда, белье и аксессуары, кожа, чемоданы, обувь,
услуги по текстильному прокату и др. Полный перечень
приведен в Приложении к данному документу.
Ограничения в закупках по 44-ФЗ
Постановление
Правительства РФ от 10
июля 2019 г. N 878
В этом документе предлагается перечень некоторых видов
радиоэлектронной продукции, которая производится в
иностранных государствах, и в отношении которой
применяются ограничения и условия допуска.
Постановление
Правительства РФ от 5
февраля 2015 г. № 102
Ограничения допуска применяются к некоторым видам
медицинских изделий и медицинским изделиям
одноразового применения из поливинилхлоридных
пластиков, произведенных в иностранных государствах.
Постановление
Правительства РФ от 30
ноября 2015 г. № 1289
Ограничения и условия допуска применяются к
лекарственным препаратам, включенным в перечень
жизненно необходимых и важнейших лекарственных
препаратов.
Постановление от 22
августа 2016 г. № 832
В документе приведен перечень некоторых пищевых
продуктов, в отношении которых применяются ограничения
и условия допуска. К ним относятся: рыба, мясо, молоко,
масло, сыр, рис, сахар и т.д.
Постановление
Правительства РФ от 20
В документе установлены ограничения на допуск оружия
спортивного огнестрельного с нарезным стволом, патронов
24
сентября 2018 г. № 1119
и боеприпасов прочих и их деталей.
Продолжение таблицы 2 - Нормативно-правовые акты, регулирующие
национальный режим в сфере закупок товаров, работ, услуг
Условия допуска в закупках по 44-ФЗ
Приказ Министерства
Финансов РФ от 4 июля
2018 г. №126н «Об условиях
допуска товаров,
происходящих из
иностранного государства
или группы иностранных
государств, для целей
осуществления закупок
товаров для обеспечения
государственных и
муниципальных нужд»
1. Если поставщик подал заявку с товарами из ЕАЭС, и она
соответствует требованиям документации и извещению о
запросе котировок, то ему предоставляется преимущество в
виде 15 %
Если заявка содержит товары, указанные в Приложении к
данному Приказу и происходящие из ЕАЭС,
применяется понижающий 15 %-ный коэффициент.
Контракт заключается по цене победителя. Это применимо
к процедурам конкурса, запроса котировок, запроса
предложений.
2. Контракт заключается сниженным на 15 %, если в заявке
содержатся товары, указанные в Приложении и страной
происхождения хотя бы одного из них является НЕ ЕАЭС.
Но также контракт заключается по цене победителя, если в
предложении указаны товары из Приложения и страны
ЕАЭС. Применимо для аукциона.
Безусловно, перед проведением закупки заказчику следует изучить
вышеуказанные нормативные акты, поскольку в каждом из них установлены
собственные правила применения и различные перечни товаров, на которые
распространяется соответствующий нормативный акт.
Можно выделить следующую структуру Постановлений Правительства
РФ в отношении запретов по 44-ФЗ:
применяются для целей осуществления закупок для обеспечения
государственных и муниципальных нужд;
устанавливают запрет на допуск товаров, происходящих из
иностранных государств (за исключением государств – членов Евразийского
экономического союза);
регламентируют случаи неприменения запретов на допуск товаров,
происходящих из иностранных государств (за исключением государств –
членов Евразийского экономического союза);
25
указывают обязательность подтверждения соответствия продукции,
либо наличия (отсутствия) производства товаров на территориях указанных
субъектов;
приводят перечень товаров (либо их отдельных видов),
происходящих из иностранных государств, в отношении которых
устанавливается запрет на допуск.
Что касается структуры Постановлений Правительства РФ в отношении
ограничений и условий допуска, то ее можно выразить следующим образом:
применяются для целей осуществления закупок для обеспечения
государственных и муниципальных нужд;
приведены случаи отклонения, либо не отклонения заявок
участников закупок заказчиком;
указаны случаи, при которых ограничения на допуск не
применяются;
обязательным условием является подтверждение страны
происхождения товара;
дается перечень товаров, происходящих из иностранных
государств, в отношении которых применяются ограничения на допуск.
Таким образом, национальный режим реализован в нормативно-правовых
актах, принятых Правительством РФ на законодательном уровне и направлен
на развитие экономики нашей страны, нацелен на поддержку российского
товаропроизводителя и создание ему экономически выгодных условий участия
в закупках. Необходимкак для государственных, так и для муниципальных
нужд.
1.3 Нормативная основа закупок товаров, работ и услуг отдельными
видами юридических лиц
В силу своего комплексного характера, институт закупок товаров
отдельными видами юридических лиц имеет многоступенчатую иерархию
источников нормативно-правового регулирования, к которым относят
следующее.