86
Такую ситуацию нельзя назвать приемлемой, поскольку это приводит к
усложнению процедур закупок и нарушению законодательства.
Однако, несмотря на существующее положение дел, законотворчество не
прекращается. В частности, в настоящее время идет активное обсуждение
необходимости способов упрощения осуществления процедур проведения
закупок. Первые попытки уже предприняты – большинство закупок переведены
в электронный формат. Кроме того, в нынешних условиях, на пути к
цифронизации, ранее поднимаемый в литературе вопрос о необходимости
систематизации законодательства в сфере закупок кажется все более имеющим
право на жизнь.
Подобной позиции придерживается и Министерство финансов РФ,
представитель которого Червова А.А., указывая на неэффективность
современного правового регулирования сферы государственных закупок,
отметила: «Должен появиться единый документ, законодательством это
предусмотрено, которыйбудет содержать основные вопросы регулирования,
единообразные подходы. Мы говорим про формирование единых механизмов,
инструментов, принципов. Отдельные главы будут регламентировать закупки в
разных отраслях». В частности, новый кодифицированный нормативный
правовой акт может иметь название Контрактный кодекс
1
.
Критический анализ показывает, что существующая система
нормативных правовых актов в сфере государственных закупок является
неоправданно путанной и избыточно загроможденной, в то время как в
мировой практике ее упрощение представляется наиболее приоритетной
задачей, что подтверждается проводимыми реформами в таких странах, как
Франция, Италия, Испания, Польша и другие.
Отдельно следует сказать о проблеме организации контрольной
_________________
1
О.В. Синчурин. Некоторые проблемы правового регулирования сферы закупок
товаров, услуг и работ для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Закон и
право: журнал. – 2019. - № 11. – С.124
87
деятельности за сферой закупок. Так, Закон № 44 установил достаточно
широкий круг контролирующих органов, который включает органы внешнего и
внутреннего контроля; контрольные органы федерального, регионального и
муниципального уровней; органы, контролирующие расходование бюджетных
средств, и органы, контролирующие соблюдение антимонопольного
законодательства при проведении процедур закупок.
Указанная ситуация неизбежно приводит к различным подходам в
применении законодательства о закупках, снижению эффективности защиты
финансовых интересов РФ, а также негативно влияет на защиту конкуренции.
Возвращаясь к теме внедрения смарт-контрактов в России следует
отметить, что популяризации использования данного способа регулирования
отношений между контрагентами пока мешает отсутствие правового
регламентирования их природы и особенностей, а также и обычный
человеческий фактор страха перед неизведанным.
Министерство финансов РФ в своем законопроекте «О цифровых
финансовых активах» предлагает законодательно закрепить понятие «смарт-
контракта» как договора в электронной форме, исполнение прав и обязательств
по которому осуществляется путем совершения в автоматическом порядке
цифровых транзакций в распределенном реестре цифровых транзакций в строго
определенной им последовательности и при наступлении определенных им
обстоятельств. В законопроекте указывается, что защита прав сторон смарт-
контракта должна осуществляться по аналогии с защитой прав сторон договора,
заключенного в электронной форме. С учетом полностью автоматизированной
природы смарт-контрактов, в том числе в связи с невозможностью отмены
транзакций, становится непонятно, как на них можно по аналогии
распространить регулирование обычных договоров, заключаемых в
электронной форме
1
.
_________________
1
Проект Федерального закона N 419059-7 «О цифровых финансовых активах и о
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (о
88
Проблемой является и оплата по таким договорам. На данный момент
расчет может производиться только криптовалютойEtherium. Учитывая, что
Центробанк России не рекомендует использовать подобную валюту при
расчетах, то вряд ли госкомпании охотно пойдут на работу по такой системе.
Также, нужно учитывать, что смарт-контракты в России пока вне
правового поля. Полноценными участниками экономики они должны стать до
2025 года в рамках проекта «Цифровая экономика».
Сфера закупок является весьма специфичной, требующей
специализированных знаний всех ее участников. Поэтому актуальной остается
проблема профессиональной подготовки тех, кто призван реализовывать
процедуры закупок.
Отметим, что в РФ по настоящее время отсутствует полноценная
профессиональная подготовка контрактных управляющих (дополнительное
профессиональное образование за две недели вряд ли можно считать таковым).
Так, в соответствии с требованиями ФЗ № 44 допускается включение в
состав комиссий по закупкам лиц (до 50%), не прошедших профессиональную
подготовку и повышение квалификации в сфере закупок, а также лиц, не
обладающих специальными знаниями, относящимися к объекту закупки.
Указанное положение оказывает негативное влияние на эффективность работы
комиссий, на обоснованность, законность и адекватность принимаемых ими
решений, а также противоречит принципу профессионализма, закрепленного в
ФЗ № 44 в качестве базового.
Кроме того, отсутствие квалифицированных кадров в области
организации и проведения конкурсных торгов не способствует верному
правоприменению и эффективному использованию бюджетных денежных
средств. Количество специалистов в сфере закупок остается слишком
маленьким по сравнению с потребностями в них по всей России.
Недостатки правового регулирования прослеживаются и в
цифровых финансовых активах)» // СПС «КонсультантПлюс»
89
механизме защиты прав участников закупок. Возможным решением проблемы
может быть создание третейского суда по решению споров по вопросам
закупок – специализированного, действующего на постоянной основе
третейского арбитражного суда для более компетентного и оперативного
решения споров.
Отдельным пунктом среди всех проблем имеет смысл выделить
неэффективное использование института общественного контроля. Так, в 2018
г. результаты обязательного общественного обсуждения крупных закупок,
размещенных в соответствии с положениями ФЗ № 44, учитывались лишь в
0,5% случаев
1
.
Всего за время действия института общественного обсуждения закупок
этот показатель упал в 28 раз. Принцип прозрачности контрактной системы
основан, в том числе, на возможности проведения общественного контроля.
Известно, что отсутствие общественного контроля часто приводит к
злоупотреблениям.
Указанные недостатки зачастую приводят к мнению о том, что
целесообразно было бы сохранить старую систему закупок, регулирование
которой осуществлялось ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных
нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ, поскольку действующее законодательство
разрабатывалось на «скорую руку», содержит много ляпов, которые «еще
исправлять и исправлять».
На сегодняшний день, законодательство в сфере государственных
закупок крайне нестабильно, оно постоянно реформируется, однако реформы
должны проводиться на основе глубокой теоретической проработки правовых
аспектов и приводить к созданию стабильного комплекса нормативных
_________________
1
А.Т. Шамрин, Е.Б Белогурова, И.В Ведерин, К.И. Головщинский, П.С. Гладышев,
М.Ю. Погорелко, М.С. Турчан. Система закупок в Российской Федераци" за 2018 год //
Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики». – 2019. С.5.
90
правовых актов, а не разрозненному уточнению несогласующихся между собой
правовых норм.
Ввиду сказанного выше Президентом России В.В. Путиным были даны
поручении по повышению эффективности контрольной деятельности в сфере
закупок товаров, работ и услуг с целью обеспечения государственных и
муниципальных нужд; в частности, речь также шла и об усовершенствовании
правового регулирования сферы закупок.
Подводя итог исследованию, отметим, что проблема правового
регулирования сферы закупок остается актуальной, особенно в условиях, когда
сокращаются бюджетные поступления из-за введения в отношении Российской
Федерации санкций.
Проанализированные недостатки правового регулирования прямо или
косвенно способны формировать коррупциогенные риски, что негативно
сказывается на всей сфере закупок. В связи с этим очень важно тщательно и
вдумчиво разрабатывать положения законодательства о закупках, вносить в
него изменения и стремиться к максимальной прозрачности данного института.
Законодателю необходимо стремиться к скорейшему созданию
«реальной» цифровой системы госзаказа, полноценной работе маркетплейсов,
внедрению систем блок-чейн и смарт-контракт.
Также необходимо создать полноценно работающий контроль за
результатами проведённых закупок. В настоящее время такие функции
закреплены за органами финансового контроля, но по факту зачастую такой
контроль имеет место быть лишь «на бумаге». Предлагается, что любой
гражданин, как пользователь результатов исполнения государственного или
муниципального контракта, должен получить право подать жалобу на
некачественную услугу (некачественную дорогу, плохо отремонтированную
детскую площадку и так далее), а уполномоченный орган власти – быстро и
оперативно рассмотреть жалобу и принять соответствующие меры
реагирования (при необходимости).
91
Для повышения эффективности механизма работы сферы закупок в части
снижения доли несостоявшихся процедур, возможно, рассмотреть вариант
ввода в контрактную систему нового механизма – обязательного маркетинга
закупок. В целях повышения уровня конкуренции и доверия к рынку
госзакупок предусмотреть направление заказчиком предложений принять
участие в размещении закупки не менее 10 компаниям, в профиль деятельности
которых входит объект закупки.
Кроме того, целесообразно ужесточить административную и уголовную
ответственность за нарушения в сфере государственных закупок, обеспечить ее
неотвратимость (нередки случаи применения судами статьи 2.9 КоАП при
рассмотрении жалоб на постановления антимонопольного органа о
привлечении к административной ответственности должностных лиц), а также
необходимо ужесточить квалификационный отбор специалистов в сфере
государственных закупок и регулярно повышать профессиональный уровень
сотрудников контрольных органов, эффективность их взаимодействия с
прокуратурой и общественными организациями.
92
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Государственные закупки являются мощным инструментом, который
помогает государству выполнять свои основные функции: защита (военно-
промышленный комплекс), продовольственная безопасность
(агропромышленный комплекс), энергетическая безопасность (топливно-
энергетический комплекс), социальная (здравоохранение, наука, культура,
образование), охрана и сохранение природных ресурсов. Именно поэтому
данная сфера вызывает интерес со всех сторон общества.
Характер государственных закупок определяет реальные направления
государственной политики в отношении общества, в том числе:
- развитие и совершенствование рыночной системы и конкуренции,
- становление единого экономического пространства,
- поддержка субъектов РФ,
- поддержка национального производства,
- поддержка малого и среднего предпринимательства и
некоммерческих организаций,
- укрепление институционализма за счет имеющихся правил и
требований на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Механизм государственных закупок - один из основополагающих
инструментов регулирования экономики, который имеет весомое влияние на ее
структуру и динамику и определяет социально-экономическое развитие страны,
поэтому важно отслеживать состояние контрактной системы.
Система закупок товаров, работ, услуг для государственных и
муниципальных нужд на современном этапе развития является приоритетной
областью, нуждающейся в эффективном правовом регулировании. Это
обусловлено рядом факторов:
большие объемы выделяемых из бюджетов различных уровней
денежных средств на осуществление таких закупок;
повышенный интерес субъектов предпринимательской
деятельности, обусловленный тем, что контракт с государством позволяет
93
формировать денежный оборот на продолжительный период времени,
обеспечив тем самым стабильное существование субъектам малого и среднего
бизнеса;
заинтересованность государственных и муниципальных служб,
учреждений государственной и муниципальной собственности в своевременной
поставке товаров, выполнении работ, качественном оказании услуг, а также в
экономии бюджетных денежных средств;
общественный интерес, поскольку на закупки расходуются по
большей части денежные средства от налоговых поступлений.
Анализ нормативно-правовой базы, регулирующей отношения по
осуществлению государственных и муниципальных закупок, позволяет
сделать обоснованный вывод о нахождении ее в постоянном изменении и
дополнении. Эффективной реализации правовых норм, регулирующих сферу
государственных и муниципальных заказов, закупок, контрактов,
препятствуют отдельные проблемы, требующие глубокой теоретической
проработки и всестороннего научного обоснования.
К основным из таких проблем можно отнести нестабильность
нормативно-правового регулирования в виду постоянно меняющейся и
дорабатывающейся законодательной базы, проблемы в организации
контрольной деятельности за сферой закупок и недостатки правового
регулирования в механизме защиты прав участников закупок, отсутствие
правового регламентирования природы смарт-контрактов в параллели с
человеческим фактором страха перед неизведанным, а также проблемы
профессиональной подготовки/ переподготовки специалистов в сфере
закупок, неэффективное использование института общественного контроля.
Государство должно осуществлять контроль и мониторинг
государственных закупок, анализировать проблемы и оценивать перспективы
их решения.
Безусловно, Закон № 44-ФЗ, как основа внедрения контрактной
системы в России, является знаковым моментом в реформировании сферы
94
госзакупок. Предварительные итоги дают возможность определить
корректность выбранного пути, результативность действующих и
создаваемых институтов, а также оценить темпы реформы и риски ее
реализации. Анализ реализации закона показал, что:
улучшение системы контрактных отношений состоялось в
отношении государства;
усложнился и стал более рискованным процесс закупок для
госзаказчика;
не произошло автоматического повышения качества закупаемых
товаров, работ, услуг;
понизился уровень коррупции среди госзаказчиков;
стала актуальной проблема профессиональных кадров, как у
заказчиков, так и у малых и средних предприятий;
трудоемкость и уровень ответственности для контрактных
управляющих и работников контрактных служб увеличились;
возросла экономия бюджетных денежных средств;
выросла частота ненадлежащего исполнения контрактов.
Из анализа проблем реализации федерального законодательства
следует, что современная система контрактных отношений весьма
проблематична как для заказчиков, так и для исполнителей госзаказа. Для
правильной и результативной работы указанной системы необходим набор
ключевых мероприятий по её совершенствованию. В частности, к таким
мероприятиям могут быть отнесены внесение поправок в существующие
статьи 44-ФЗ или принятие подзаконных нормативно-правовых актов, но при
этом решение проблем госзакупок должно быть комплексным. Необходимо
заниматься совершенствованием системы контрактных отношений по всем
направлениям, отлаживая её функционал до нормативно-целевого
механизма.
Несомненно, на сегодняшний день, государство стремится довести
механизм работы закупочной деятельности до четко отлаженной системы,
95
первые шаги тому были предприняты в 2019 году, путем перевода всех
закупок в электронный формат, что способствует дальнейшему развитию
системы закупок – переходу к следующему этапу, называемому
«цифровизацией».
Новый этап развития закупок открывает возможности использования
прогрессивных информационных технологий в государственных закупках
для создания умной системы закупок, основанной на применении блокчейна,
умных контрактов (smartcontract).
За развитием и активным использованием развитых информационных
технологий (системы электронных торгов, интернет-магазинов и
электронных торговых площадок, мобильных приложений, B2B marketplace
и пр.) будущее эффективной системы закупок.
Вместе с тем, подводя итог вышесказанному, следует отметить, что
контрактная система приобрела свой сформированный вид относительно
недавно. Для ее стабильного развития, выявления и предотвращения проблем
необходимо время. Но, не смотря на это, за столь короткий срок своего
существования государственные закупки зарекомендовали себя, как один из
основополагающих инструментов, помогающих государству выполнять свои
функции, способствующий регулированию экономики, имеющий весомое
влияние на ее структуру и динамику. Можно заключить, что сформировался
новый обособленный элемент национальной экономики - государственные
закупки, которые в настоящее время трансформируются на основе
электронных технологий, стремительно становясь цифровой сферой