76
«Монолитстрой» жалобы на действия министерства соответствующая
информация уже была собрана и оформлена в ходе проверки по указанной
жалобе, осуществляя 11.05.2017 внеплановую проверку на основании пункта 2
части 15 статьи 99 Федерального закона № 44-ФЗ с составлением в тот же день
акта по результатам проверки и вынесением в адрес министерства предписания,
антимонопольный орган действовал в рамках закона и предоставленных ему
полномочий
1
.
Вышеуказанные обстоятельства дела № А74-12101/2017 служат ярким
примером того, как неоднозначно суды разных инстанций истолковали одну и
туже норму права - пункт 2 части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе, а
также насколько неоднозначно суды трактуют принципы, закрепленные
законодательством о контрактной системе. Точку в рассматриваемом деле
поставил Верховный суд РФ, поддержав позицию судов апелляционной и
кассационной инстанций и отказав в передаче кассационной жалобы для
рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим
спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Таким образом, вышеуказанное Определение Верховного суда РФ от
28.12.2018 года в совокупности с постановлениями судов апелляционной и
кассационной инстанций позволило говорить не только о законности
вынесенного Хакасским УФАС Росси акта внеплановой проверки, но и
повлияло на дальнейшее применение антимонопольным органом пункта 2
части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе, как одного из оснований для
проведения внеплановой проверки субъектов контроля, вне зависимости от
того, в какой форме поступает в контролирующий орган информация о
нарушении законодательства о контрактной системе.
В целом же, рассматриваемое влияниесудебной практики на
правоприменение Закона имеет несколько проявлений:
_________________
1
Постановление Третьего Арбитражного апелляционного суда от 29.06.2018 по делу
№ А74-12101/2017// информационная система: [сайт]. URL: http://kad.arbitr.ru
77
когда суды обеспечивают действие закона путем толкования
противоречивых положений, устранения неточностей, дополнительных
разъяснений, выработки процедурных правил его реализации;
когда судебные органы снижают активность регулятивного
воздействия закона путем его недостаточного применения;
когда судебная практика реализации закона расширяет пределы его
действия, установленные законодательным органом;
когда складывается противоречивая судебная практика понимания
и реализации закона.
Указанные варианты влияния судебной практики на действие закона
нельзя назвать исключительно положительными. Среди них есть и явно
неконструктивные, что негативно сказывается на общей положительной
оценке, эффективности правоприменения законодательных актов в сфере
закупок.
78
ГЛАВА 4. ОСНОВНЫЕ НОВЕЛЛЫ ЗАКОНА О КОНТРАКТНОЙ
СИСТЕМЕ В СФЕРЕ ЗАКУПОК И ЗАКОНА О ЗАКУПКАХ
ОТДЕЛЬНЫМИ ВИДАМИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ. ПРОБЛЕМЫ
ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СФЕРЫ ЗАКУПОК И
ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО ИХ РАЗРЕШЕНИЮ
4.1Основные изменения в сфере закупок в 2020 году
Изменения в правила закупок общим количеством на 100 страниц
Президент В.В. Путин подписал первого мая прошлого года, это были Законы
от 01.05.2019 № 69-ФЗ, № 70-ФЗ и № 71-ФЗ. Поистине огромный пакет
изменений в Законы № 44-ФЗ и № 223-ФЗ, внесенный тремя Федеральными
законами, вступил в силу в пять этапов - с 1 и 12 мая, с 1 и 31 июля и с 1
октября 2019 года. Внезапно, впервые со дня появления на свет 44-ФЗ, был
принят ряд изменений, существенно облегчающий жизнь специалистам по
закупкам. Основные новшества Закона о контрактной системе в сфере закупок,
с разбивкой по тематикам изменений, отражены в Приложениях 7-14.
Минфин выпустил видео, в котором заместитель министра финансов
Алексей Лавров говорит про уже принятые к 44-ФЗ поправки и рассказывает о
том, какие еще изменения в Закон планируется внести в 2020 году. Среди
запланированных изменений в 44-ФЗ можно выделить следующие.
Введение универсальной предквалификации: при НМЦК более 20
миллионов рублей потребуется опыт выполнения контракта с ценой не менее
20% от 20 миллионов.
Подача жалоб будет возможна только через ЕИС. Одно лицо
сможет подать только одну жалобу на закупочную документацию. На
обжалование действий других участников введут запрет.
Количество способов закупки сократят до трех — аукцион, конкурс,
запрос котировок.
79
К составу заявок при всех процедурах введут единые требования.
Вся закупочная информация будет формироваться в извещении, что
исключит документацию о закупке.
Направление уведомления о расторжении контракта ускорят и
упростят
1
.
Новые поправки планируется принять весной, в силу они вступят в июле.
Безусловно, они увеличат эффективность, прозрачность и конкурентность
закупок.
Касаемо изменений Закона о закупках отдельными видами юридических
лиц, то их не так много. Среди основных это то, что заказчиков по Закону
№ 223-ФЗ обязали закупать больше товаров, работ и услуг у субъектов малого
и среднего предпринимательства. С 2020 года доля закупок у МСП должна
составлять не менее 20 %, вместо прежних 18 %.
Кроме того, с 01.01.2020 года исполнители договоров из числа малых
и средних предприятий получат оплату через 15 рабочих дней, а не через 30
календарных, как это происходило ранее. Изменения по срокам коснутся, в том
числе таких закупок, где количество участников изначально не ограничивали
субъектами МСП, но победителем оказалось малое предприятие. Аналогичные
условия будут работать для случаев, когда МСП выступало в качестве
субподрядчика.
ГИС Независимый регистратор начнет действовать с 2020 года.
Фиксацию действий система будет производить не только по Закону № 44-ФЗ,
но также в рамках закупок у малых и средних предприятий по Закону № 223-
ФЗ. Объектом для фиксации будут электронные конкурсы и аукционы.
Дополнительно система будет следить за работоспособностью ЕИС
и электронных площадок.
_________________
1
URL: https://tender-rus.ru/news/popravki-v-44-fz-prinyatye-i-zaplanirovannye
80
4.2 Цифронизация закупок
Недавние принятые изменения в Федеральные законы № 223-ФЗ и № 44-
ФЗ о тотальном переводе закупок в электронный вид ознаменовали завершение
процесса электронизации закупок, что способствовало повышению
эффективности осуществления закупок, снижению количества процедур
«латентного характера», маскирующихся под конкурентные, предотвращению
коррупции и улучшению доступности в сфере закупок.
Перевод закупок в электронный формат – всемирный тренд, характерный
не только для российской государственной системы закупок. Так, Директивы
Европейского союза по закупкам в рамках стратегии «Европа-2020»
предполагают полную электронизацию закупок, в связи с чем законодательство
стран, входящих в объединение, подлежит унификации, а государственные
закупки – формализации и полной электронизации. Самым важным
достижением принятия законопроектов о переводе в электронный формат всех
закупок товаров, работ, услуг является возможность перехода на следующий
этап развития системы закупок – ее возможная цифровизация или
дигитализация (Приложение 6).
Использование развитых информационных технологий (системы
электронных торгов, интернет-магазинов и электронных торговых площадок,
мобильных приложений, B2B marketplace и пр.) служит реализации
технических методов борьбы со злоупотреблениями, неэффективностью и
коррупцией в сфере закупок.
Новый этап развития закупок открывает возможности использования
прогрессивных информационных технологий в государственных закупках для
создания умной системы закупок, основанной на применении блокчейна,
умных контрактов (smartcontract).
Смарт-контракт – это цифровая программа, которая работает по
принципу «если…, то…». Например, в систему поступила информация, что
81
поставщик доставил детали на склад заказчика. После этого автоматически
происходит оплата услуги
1
.
При этом, смарт-контракт - это не просто договор, а программа,
поскольку условия сделки программируются в блокчейн-сети. Программа
привязана к банковским счетам компаний. Прописываются алгоритмы
действий, которые напоминают домино. Одно совершенное действие
автоматически приводит к следующему. Сотрудничество может происходить
без бумажных договоров и привлечения нотариусов с юристами. Ключевые
условия заранее прописываются и их нельзя незаметно изменить в пользу
одного из участников сделки.
«Если заключение и исполнение контрактов будет осуществляться с
применением блокчейн-технологии, то нельзя будет подделать или изменить
«задним числом» сведения о квалификации участника закупки об успешном
исполнении контрактов. Кроме того, подобная платформа может быть полезна
для свободного рынка и использована его участниками. В перспективе, мы
можем рассчитывать на взрывное развитие добросовестной конкуренции в
различных отраслях, так как будут автоматизировано выявляться и
исключаться недобросовестные участники закупок, недобросовестные
исполнители контрактов», - сообщил заместитель руководителя ФАС России
Рачик Петросянв заседании Оргкомитета XIV Всероссийского Форума-
выставки «ГОСЗАКАЗ – ЗА честные закупки»
2
.
Следует отметить, что договоры на основе блокчейна уже работают, но
пока на простом уровне в банковском секторе, бухгалтерском учете, при
регистрации объектов недвижимости.
Например, один из первых смарт-контрактов был заключен в 2016 году.
Участниками стали компании Ирландии и Сейшельских островов. Европейский
поставщик отправил на острова партию сыра, которую перевозили на корабле с
_________________
1
Т. Слабодин. Когда смарт-контракты изменят закупки российских компаний //
Информационный портал «Торг уместен» https://umestentorg.com/
2
ФАС России: [сайт]. URL: https://fas.gov.ru/publications/14342
82
датчиками геолокации. Как только корабль вошел в порт, то в систему пришел
сигнал — деньги можно отправлять. Сделку проводили банк Barclays и
израильская компания Wave. А в 2017 году российская компания S7 Airlines
впервые в мире продала авиабилет с помощью смарт-контракта. Посредником
выступил Альфа-банк, а сделка проходила на блокчейн-платформе с помощью
криптовалютыEtherium. Эксперты рассчитывают, что в ближайшем будущем
импульс развитию смарт-контрактов в России может дать программа
«Цифровая экономика», которая нацелена на развитие современных
технологий.
В 2018 году в Минэкономразвития попробовали внедрить на блокчейне
процесс организации и проведения закупок по ФЗ-44, от момента приема
заявок, автоматического формирования протокола непосредственно в системе,
проверки платежей и обеспечения заявок, которые поступают, до момента
заключения и исполнения контракта. Внутри системы заложили принципы
«умного контракта» в части алгоритмов по действиям в зависимости от
поступления событий, что позволило параллельно вести реестры учета по
различным блокам, таким как заявки, внутренние документы - входящие,
кадровые, финансовые, а также документы для контролирующих органов.
Эксперимент с блокчейном - часть общего движения Минэкономразвития
к новому пониманию документа. Ведомство хочет уйти от понимания
документа как такового к блокам данных, которые хранятся в разных реестрах,
и компоновке документов из этих блоков данных.
Использование умных контрактов возможно в целях автоматического
возврата обеспечения исполнения контракта (залога) поставщикам и
зачисления средств на их счета по результатам установленных процедур. Такую
услугу уже предлагают на коммерческом рынке. Так, Сбербанк представил
обновленную версию «Сервиса гарантированных расчетов» – онлайн-
инструмента для защиты взаиморасчетов между покупателями и поставщиками
товаров и услуг (сервис позволяет гарантировать продавцу плату за поставку
товара или оказанную услугу, а покупателю – получение товара или услуги)
83
Умные контракты также можно использовать и в закупках у
единственного поставщика: на основе элементарных алгоритмов система может
выбирать наиболее подходящий по описанию товар, работу, услугу и
автоматически заключать контракт по заданным критериям. В целом
применение технологии smartcontract является предвестником слома
традиционных институтов регулирования, используемых в юриспруденции, и
началом конца классического договорного права.
Умные контракты снижают риски недобросовестного исполнения сделки,
уменьшают транзакционные издержки, связанные с заключением и
исполнением контрактов. Умные контракты обладают потенциалом, способным
превосходить традиционное договорное право. Таким образом, умные
контракты можно рассматривать как инновационный элемент контрактных
систем, в том числе используемый в сфере закупок товаров, работ, услуг для
государственных и муниципальных нужд.
"Блокчейн, действительно, позволяет обеспечить прозрачность системы
государственных закупок, и, с одной стороны, защитить государство от
мошеннических действий. С другой стороны, бизнес от невыполнения
государством своих обязательств",- подчеркнул в своем выступлении на XIV
Всероссийском Форуме-выставке "ГОСЗАКАЗ-ЗА честные закупки" Сергей
Глазьев, Советник Президента Российской Федерации.
На основе вышеизложенного можно говорить о том, что блокчейн и
смарт-контракт – это уже не абстрактные термины, а конкретные технологии,
которые будут находить применение в системе закупок при переходе на
полную цифровизацию. Только новые технологические решения смогут
фундаментально решить вопрос эффективности закупок.
В ходе XIV Всероссийской практической конференции-семинаре
«Государственные и муниципальные закупки – 2019» начальник Управления
контроля размещения госзаказа ФАС России Артем Лобов подробно
84
остановился на развитии электронных магазинов (marketplace)
1
.
Главное преимущество маркетплейсов – скорость:
Процедура закупки займет у контрагентов максимум шесть часов;
Сведения о коммерческих предложениях с каждого маркетплейса
войдут в единую базу и станут доступны в любом электронном магазине;
Время от подачи жалобы до ее рассмотрения сократится до
нескольких часов, жалобы на такие закупки будут рассматривать в режиме
онлайн
ФАС России по развитию направления электронных магазинов или
агрегаторов торговли предлагает реализовать два механизма. Один -
осуществление закупок малого объема (до 300 тыс. рублей) по торговой марке,
другой - для закупок объемом до 20 млн. рублей - по группе товаров из
Каталога товаров, работ, услуг (КТРУ), который содержится в ЕИС.
В настоящее время в сегменте госзакупок для автоматизации закупок
малого объема используются так называемые электронные магазины
электронных торговых площадок (работают по принципу каталога
предложений поставщиков или интернет-магазинов), аналогичные сервисы
субъектов РФ (например, Электронный маркет Государственного комитета по
регулированию контрактной системы в сфере закупок Республики Хакасия), а
также ЕАТ «Березка», использование которого с апреля 2019 года обязательно
для федеральных госзаказчиков). Эксперты оценивают общий объем
госзакупок малого объема приблизительно в 1 трлн. рублей.
С недавнего времени, рабочая группа Госдумы РФ занимается
консолидацией предложений по оптимизации закупочного процесса, известно,
что поступило более 300 предложений. Депутаты планируют принять
законопроект к марту 2020 года
2
.
_________________
1
ФАС России: [сайт]. URL: https://fas.gov.ru/news/28743
2
Подготовка норм об автоматизации закупок малого объема может начаться в 2020
году // [Электронный ресурс] // URL: http://prozakupki.interfax.ru/articles/1518 (дата
обращения 10.02.2020)
85
Таким образом, в ближайшее время, большинство старых процедур уйдет
в небытие, поскольку электронные магазины - маркетплейсы – будущее
системы госзакупок.
4.3 Проблемы правового регулирования сферы госзакупок и предложения
по их разрешению
Уже сегодня можно говорить о том, что в целом механизмгосзакупок в
нашей стране довольно активно и эффективно работает, но есть и некоторые
проблемы, тесно связанные с процедурой организации, проведения и всего
механизма действия госзакупок в Российской Федерации.
Проблемам правового регулирования сферы закупок в настоящее время
посвящен ряд исследований, в которых авторы указывают на его недостатки и
предлагают конкретные предложения по их устранению.
Обобщая упомянутые в литературе проблемы, можно выделить среди них
наиболее важные и серьезные, препятствующие нормальному
функционированию системы закупок, к которым относят следующее.
В первую очередь необходимо отметить нестабильность
нормативного правового регулирования. Уже принято более 60 поправок в ФЗ
№ 44 и ФЗ № 223, более 80 законопроектов поданы на рассмотрение в
законодательный орган. Как следствие, возникают коллизии и пробелы, в
первую очередь, в части правоприменения.
Парадокс нормативного правового регулирования рассматриваемой
сферы состоит в том, что ответы на ряд важнейших вопросов, связанных с
регулированием контрактной системы, содержатся исключительно в письмах
Федеральной антимонопольной службы и Министерства экономического
развития РФ. При этом такие разъяснительные письма отнюдь не являются
нормативными правовыми актами, а лишь выражают позицию государства по
вопросам правоприменительной практики в сфере государственных закупок.