26
1) Конституция Российской Федерации.
Данный нормативно-правовой акт имеет высшую юридическую силу на
территории Российской Федерации, и, исходя из юридической теории,
являетсяактом декларативного характера, то есть положения, указанные в
Конституции, являются опорными для определения основ и руководящих начал
законодательства в сфере закупок.
В соответствии со статьёй8 Конституции, в Российской Федерации
гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение
товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода
экономической деятельности. Поскольку отношения, регулируемые Законом
№223-ФЗ, относятся к предмету гражданского законодательства, то
регулирование данного института права относится Конституцией к предмету
исключительного ведения Российской Федерации (в силу п. «ж» и п. «о» ст.71
Конституции РФ).
2) Федеральные законы.
Закон №223-ФЗ является «техническим законодательным актом», в
частности по отношению к Федеральному закону №44-ФЗ. Это объясняется
несколькими моментами, определяющими закон с точки зрения юридической
техники и содержания правовых норм. Так, в статье 1 Закона №223-ФЗ в
качестве целей не определяется регулирование процедуры закупки как таковой.
Целью правового регулирования являются обобщённые формулировки,
например, «обеспечение единства экономического пространства», «создание
условий для полного удовлетворения потребностей нужд отдельных видов
юридических лиц», «обеспечение гласности и прозрачности и закупок» и
другие.
Технический характер Закона №223-ФЗ определяется и объёмом
инструментов правового регулирования – несмотря на большое количество
регулируемых правоотношений, законодатель предусмотрел в данном акте всего
8 статей. Многие из положений в указанных статьях либо частично дублируют
положения Закона №44-ФЗ (например, в отношении закупок у субъектов малого
27
и среднего предпринимательства), либо содержат нормы, отсылающие к иным
нормативно-правовым актам.
Нельзя не заметить, что основу регулирования Законом №223-ФЗ
составляют отношения об информационной составляющей деятельности
юридических лиц, таких, как объём сведений, подлежащий размещению в
Единой информационной системе (далее - ЕИС), обязанность по
информированию Казначейства РФ об исполнении договора и др.
В то же время, все остальные моменты, касающиеся, например, закупки у
единственного поставщика - отдаются на откуп регламентирования заказчиком
самостоятельно, посредством принятия положений о закупках.
Закон №223-ФЗ и Гражданский кодекс Российской Федерации (далее – ГК
РФ) имеют идентичный статус федерального закона. Однако часть 2 статьи 3 ГК
РФ определяет, что гражданское законодательство состоит непосредственно из
Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов,
затрагивающих гражданские правоотношения. Если норма гражданского права
содержится в комплексных федеральных законах, которые отнести к одной
отрасли права затруднительно, то данная норма не должна противоречить
положениям Гражданского кодекса.
Кроме того, поскольку федеральное законодательство действует на
основании принципа «специальная норма сильнее общей», то при
возникновении правовой коллизии, в первую очередь необходимо действовать
на основании специальных положений для конкретного правоотношения, а
лишь затем переходить к положениям общих федеральных законов. При
использовании Закона №223-ФЗ подобный принцип используется во
взаимосвязи с Федеральным законом от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите
конкуренции". Также к числу законодательства, имеющего приоритет перед
общими нормами Закона №223-ФЗ, относят требования Федерального законаот
04.05.2011 № 99-ФЗ«О лицензировании отдельных видов деятельности».
Таким образом, рассматриваемый Федеральный закон занимает
центральную позицию в группе федерального законодательства, в виду того,
28
что положения закона содержат специальные нормы гражданского
законодательства, однако, не исключена взаимосвязь и с другими специальными
законами.
3) Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, акты органов
исполнительной власти
Пунктом 3 статьи 3 ГК РФ определено, что отношения, связанные с
гражданским законодательством, могут регулироваться Указами Президента
РФ. При этом в отношении рассматриваемого Закона №223-ФЗ прямых указов
Президента РФ в настоящее время не предусмотрено, однако, действуют акты,
которые вследствие их применения в определённой степени влияют на
закупочную деятельность.Например, к таковым относится Указ Президента РФ
от 28.11.2015 №583 «О мерах по обеспечению национальной безопасности
Российской Федерации и защите граждан Российской Федерации от преступных
и иных противоправных действий и о применении специальных экономических
мер в отношении Турецкой Республики».
Существует огромный ряд Постановлений Правительства РФ, который
был принят в силу обязательности требований Федерального закона №223-
ФЗ.Например, Постановлением Правительства РФ от 21.06.2012№ 616
установлен перечень товаров, работ, услуг, закупка которых возможна в
электронной форме. Всего в перечень включено 147 наименований различной
продукции и услуг, входящих вОКПД, к которым в том числе относят закупки
по наименованию "троллейбусы", "копировальные аппараты", "компьютерное и
электронное оборудование", "услуги складирования и хранения". Стоит
обратить внимание на возможность осуществления государственных закупок в
электронной формепо наименованиям "картинки переводные", "очки для
коррекции зрения", "карты игральные"
1
.
Федеральным законом №223-ФЗ предусмотрен ряд вопросов, по которым
_________________
1
Об утверждении перечня товаров, работ и услуг, закупка которых осуществляется в
электронной форме: Постановление Правительства РФ от 21.06.2012 № 616//Собрание
законодательства Российской Федерации. – 2012. – № 26. – Ст. 3533.
29
законодатель позволяет и обязывает принимать нормативно-правовые акты
федеральные органы исполнительной власти. Данные акты должны
соответствовать положениям Постановлений Правительства РФ и
вышестоящим нормативно-правовым актам.Например, в рамках национального
режима принято Постановление Правительства РФ от 16 сентября 2016 г.
№ 925 «О приоритете товаров российского происхождения, работ, услуг,
выполняемых, оказываемых российскими лицами, по отношению к товарам,
происходящим из иностранного государства, работам, услугам, выполняемым,
оказываемым иностранными лицами», целью которого является
предоставление преимуществ для товаров, работ, услуг отечественного
производителя. Постановление может быть применено при проведении любого
способа закупки, кроме закупки у единственного поставщика.
Согласно данному нормативному акту к победителю применяется 15%-
ный понижающий коэффициент, если закупка проводилась путем конкурса или
в виде иной процедуры, при которой победитель определялся на основе
стоимостных критериев и сопоставлением заявок, соответствующим
документации. При этом заявка должна содержать российские товары, либо
выполняться российским лицом. При выполнении данных условий контракт
заключается по цене участника-победителя, предложившего наиболее низкую
цену
1
.
Контракт заключается с победителем по сниженной на 15 % цене в том
случае, если процедура проводилась путем аукциона или способом понижения
цены на «шаг». А также, если в заявке указан иностранный товар, либо услуга,
оказываемая иностранным лицом.
_________________
1
О приоритете товаров российского происхождения, работ, услуг, выполняемых,
оказываемых российскими лицами, по отношению к товарам, происходящим из
иностранного государства, работам, услугам, выполняемым, оказываемым иностранными
лицами:Постановление Правительства РФот 16.09.2016 № 925 //Собрание законодательства
Российской Федерации. – 2016. – № 39. – Ст. 5649.
30
Если при данных условиях цена контракта снижается до нуля и
проводится на право заключения договора, то договор заключается с
победителем по стоимости выше на 15 % от предложенной им.
4) акты муниципальных образований
В случае, прямо определенном в части 8 статьи 8 Федерального закона
№223-ФЗ, нормативное регулирование в отношении ряда хозяйственных
обществ с муниципальным участием может осуществляться и с помощью
муниципальных нормативных правовых актов.
5) локальные нормативные акты
Опорным документом в деятельности каждого участника закупок
отдельными видами юридических лиц является соответствующий локальный
нормативно-правовой акт. Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона
№223-ФЗ заказчик обязан принять правовой акт, регламентирующий правила
закупки (далее - положение о закупке).
Положение о закупке - локальный акт, который подлежит размещению в
ЕИС. При этом Законом №223-ФЗ предусмотрен закрытый перечень
должностных лиц, уполномоченных на принятие решения о закупках (Рисунок
3).
Рисунок 3. Перечень субъектов, обладающих полномочиями, по принятию и
изменению положения о закупках в рамках Федерального закона №223-ФЗ.
Требования Федерального закона №223-ФЗ в отношении положений о
закупке устанавливают ряд обязательных элементов, которые должны
содержаться в положении, а именно:
• Высший орган управления
Государственные корпорации и
государственные компании
• Руководитель
Унитарные предприятия
(ФГУП и МУП)
• Наблюдательный советАкционерные общества
• Общее собрание/совет
директоров/наблюдательный совет
Общества с ограниченной
ответственностью
31
- дата, до наступления которой заказчик обязан внести изменения в
положение о закупке либо утвердить новое положение о закупке в соответствии
с этим типовым положением;
- порядок подготовки и (или) осуществления закупки;
- способы закупок и условия их применения;
- срок заключения по результатам конкурентной закупки договора,
установленный в соответствии с Федеральным законом № 223-ФЗ;
- особенности участия субъектов малого и среднего предпринимательства
в закупках, определяемые Правительством РФ в соответствии с положением
Федерального закона № 223-ФЗ
1
.
В положении о закупке необходимо предусмотреть конкурентные
способы осуществления закупки, к которым относят:
конкурс (открытый конкурс, конкурс в электронной форме,
закрытый конкурс);
аукцион (открытый аукцион, аукцион в электронной форме,
закрытый аукцион);
запрос котировок (запрос котировок в электронной форме,
закрытый запрос котировок);
запрос предложений (запрос предложений в электронной форме,
закрытый запрос предложений),
а также неконкурентные способы закупки - закупку у единственного
поставщика (исполнителя, подрядчика).
При этом при разработке положения о закупке заказчикам не стоит
злоупотреблять своим правом проводить закупки у единственного поставщика.
Это может привести к нарушению норм Федерального закона от 26.07.2006 №
135-ФЗ «О защите конкуренции» и (или) Закона № 223-ФЗ. Минфин
_________________
1
О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц:
федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ // Собрание законодательства Российской
Федерации. – 2011. – № 30 (часть I). – Ст. 4571.
32
России указывает, что цели Закона № 223-ФЗ не выполняются, если большая
часть закупок проводится у единственного поставщика (письмо от 19.04.2019 N
24-04-07/28730).
В положении о закупке необходимо учесть особенности проведения ряда
закупок, в частности:
закупка товаров (работ, услуг) из перечня, утвержденного
Постановлением Правительства РФ от 21.06.2012 N 616, осуществляется только
в электронной форме, за исключением установленных случаев;
конкурентные закупки среди СМСП осуществляются только в
электронной форме путем проведения конкурса, аукциона, запроса котировок
или запроса предложений с учетом требований ст. 3.4 Закона N 223-ФЗ. Такие
закупки допустимо проводить на электронных площадках из перечня,
утвержденного Распоряжением Правительства РФ от 12.07.2018 N 1447-р;
закрытые закупки в электронной форме, осуществляемые согласно
ст. 3.5 Закона N 223-ФЗ, проводятся только на электронной площадке из
перечня, утвержденного Распоряжением Правительства РФ от 12.07.2018 N
1447-р и с учетом особенностей, установленных в Положении, утвержденном
Постановлением Правительства РФ от 25.12.2018 N 1663
1
.
_________________
1
Закон о закупках отдельными видами юридических лиц
33
ГЛАВА 2. СПОСОБЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯПОСТАВЩИКОВ
(ПОДРЯДЧИКОВ,ИСПОЛНИТЕЛЕЙ) В СФЕРЕ ЗАКУПОК ТОВАРОВ,
РАБОТ, УСЛУГ. ЗАКЛЮЧЕНИЕ, ИСПОЛНЕНИЕ И РАСТОРЖЕНИЕ
КОНТРАКТОВ
2.1 Конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков,
исполнителей)
С начала 2019 года в полном объеме вступили в силу поправки к 44-ФЗ,
предусматривающие полную электронизацию госзакупок, то есть проведение
закупочных процедур только в электронной форме.
Замглавы Минфина РФ Алексей Лавров отметил, что перевод закупок в
электронный вид поможет постепенному усилению конкуренции, что, в свою
очередь, приведет цены к рыночному уровню.
Действительно, уже сейчас можно говорить о том, что электронизация
закупочной деятельности позволила упростить доступ к торгам, к подаче
документов, сократила финансовые и денежные издержки, а это значит, что
постепенно электронизация будет приводить к приходу большего количества
участников и, соответственно, к более значимой конкуренции и тенденции к
формированию рыночной цены.
Итак, на сегодняшний день, при осуществлении закупок применяют
конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков,
исполнителей), к которым относят конкурсы, аукционы, запрос котировок,
запрос предложений (такие процедуры проводят в электронной форме), либо
неконкурентные, к которым относят закупки у единственного поставщика
(подрядчика, исполнителя) (Приложение3).
Конкурс - это способ определения поставщика, подрядчика, исполнителя,
при котором победителем признается участник закупки, предложивший лучшие
условия исполнения контракта
1
.
_________________
1
Закон о контрактной системе в сфере закупок
34
Открытый конкурс - конкурс, в котором информация о закупке
сообщается заказчиком неограниченному количеству лиц путем размещения
заказа в ЕИС, ко всем участникам предъявляются одинаковые требования
1
.
Под открытым конкурсом в электронной форме понимается конкурс, при
котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу
лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о
проведении открытого конкурса в электронной форме и конкурсной
документации и к участникам закупки предъявляются единые требования
2
.
Конкурс с ограниченным участием - конкурс, в котором информация о
закупке сообщается заказчиком неограниченному количеству лиц путем
размещения заказа в ЕИС, ко всем участникам предъявляются единые и
дополнительные требования. Победитель определяется из числа участников,
прошедших предквалификационный отбор
3
.
Под конкурсом с ограниченным участием в электронной форме
понимается конкурс, при проведении которого информация о закупке
сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в
единой информационной системе извещения о проведении такого конкурса и
конкурсной документации, к участникам закупки предъявляются единые
требования и дополнительные требования, победитель такого конкурса
определяется из числа участников закупки, соответствующих предъявленным к
участникам закупки единым требованиям и дополнительным требованиям
4
.
Под двухэтапным конкурсом понимается конкурс, при котором
информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц пу-
тем размещения в ЕИС извещения о проведении такого конкурса и конкурсной
документации, к участникам закупки предъявляются единые требования либо
единые требования и дополнительные требования и победителем такого кон-
курса признается участник двухэтапного конкурса, принявший участие в про-
_________________
1
Закон о контрактной системе в сфере закупок
2
Закон о контрактной системе в сфере закупок
3
Закон о контрактной системе в сфере закупок
4
Закон о контрактной системе в сфере закупок
35
ведении обоих этапов такого конкурса (в том числе прошедший
предквалификационныйотбор на первом этапе в случае установления
дополнительных требований к участникам такого конкурса) и предложивший
лучшие условия исполнения контракта по результатам второго этапа такого
конкурса
1
.
Под двухэтапным конкурсом в электронной форме понимается конкурс,
при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному
кругу лиц путем размещения в ЕИС извещения о проведении такого конкурса и
конкурсной документации, к участникам закупки предъявляются единые
требования либо единые требования и дополнительные требования и
победителем такого конкурса признается участник закупки, принявший участие
в проведении обоих этапов такого конкурса (в том числесоответствующий
дополнительным требованиям) и предложивший лучшие условия исполнения
кон-тракта по результатам второго этапа такого конкурса
2
.
Закрытый конкурс - конкурс, информация о котором предоставляется
ограниченному кругу лиц, так как сведения о необходимых товарах, работах,
услугах могут представлять государственную тайну
3
.
Закрытый конкурс с ограниченным участием - конкурс, информация о
котором предоставляется ограниченному кругу лиц, так как сведения о
необходимых товарах, работах, услугах представляют государственную тайну,
победителем становится поставщик (подрядчик, исполнитель) прошедший
предквалификационный отбор и предложивший лучшие условия
4
.
Закрытый двухэтапный конкурс - конкурс, конкурс, информация о кото-
ром предоставляется ограниченному кругу лиц, так как сведения о необхо-
димых товарах, работах, услугах представляют государственную тайну, побе-
дителем признается поставщик (подрядчик, исполнитель) прошедший второй
_________________
1
Закон о контрактной системе в сфере закупок
2
Закон о контрактной системе в сфере закупок
3
Закон о контрактной системе в сфере закупок
4
Закон о контрактной системе в сфере закупок