5
Содержание
Введение……………………………………………………………………6
Глава 1. Теоретические основы взаимодействия органов
государственного и муниципального управления…………………………10
1.1 Общая характеристика взаимодействия органов местного
самоуправления и органов государственной власти в РФ…………………....10
1.2 Правовое регулирование органов местного самоуправления и
органов государственной власти………………………………………………..16
1.3 Зарубежный опыт взаимодействия органов государственного и
муниципального управления ………………………………………………...…23
Глава 2. Анализ взаимодействия органов государственного и
муниципального управления (на примере Ленинградской области)…...29
2.1 Система взаимодействия правительства Ленинградской области с
органами местного самоуправления…………………………………………....29
2.2 Актуальные проблемы взаимодействия правительства
Ленинградской области с органами местного самоуправления…………..….45
Глава 3. Разработка предложений по повышению эффективности
взаимодействия органов государственного и муниципального
управления…………………………………………………………………...….58
3.1 Предложения по повышению эффективности взаимодействия
органов местного самоуправления и органов государственной власти…...…58
3.2 Пути реализации предложенных мер по повышению эффективности
взаимодействия органов местного самоуправления и органов
государственной власти ……………………………………………………….63
Заключение………………………………………………………………78
Список использованной литературы…………………………………83
6
Введение
Актуальность темы работы заключается в том, что Российская
Федерация в настоящее время ведет активный поиск оптимальных форм
муниципального строительства, а также методов соединения
интересов государства и местных сообществ. В связи с этим особенно
актуальное значение в современный период приобретает проблема
взаимоотношений государственных и местных органов, осмысление
общетеоретических и практических аспектов взаимоотношения
государства и местного самоуправления и воплощения их
в законодательную практику.
Взаимоотношения органов государственной власти субъектов
Российской Федерации с органами местного самоуправления являются одной
из наиболее важных проблем новой формирующейся системы местного
самоуправления. От её правильного решения зависит эффективность
осуществления публичной власти в России.
В связи с этим представляется актуальным раскрыть порядок
взаимодействия органов государственной власти и органов местного
самоуправления, а также проанализировать пределы вмешательства органов
государственной власти субъектов РФ в компетенцию органов местного
самоуправления.
После вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. №
131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» (с 2006 года) были опубликованы результаты
исследований, которые проводили В. Глазычев, Л.Рагозина, Н. Косарева, М.
Либоракина, посвященных оценке процесса реформирования местного
самоуправления в России, в которых подводятся первые итоги проводимой
реформы и формулируются рекомендации по преодолению выявленных
практикой недостатков в практике внедрения Федерального Закона №131.
Эти работы основаны на фактических данных о состоянии местного
самоуправления в различных регионах Российской федерации, полученных
7
до и после вступления в силу на их территории изменений в
законодательстве.
Муниципальное управление будет эффективным только тогда, когда
государство не только законодательно оформит функции местного
самоуправления, но и создаст условия для самостоятельного формирования и
функционирования муниципалитетов, гарантирует им их автономный статус
и исключит как включение местного самоуправления в государственно-
управленческую систему, так и возможное смешение государственных и
муниципальных функций. В противном случае нам придется признать
отсутствие важного качества местного самоуправления —
самостоятельности, а следовательно, и отсутствие местного самоуправления
как такового.
Цель работы - анализ института взаимодействия государственной
власти и местного самоуправления в Российской Федерации, включая
изучение осуществления органами местного самоуправления отдельных
государственных полномочий.
Задачи исследования, вытекающие из поставленной цели:
1. дать общую характеристику взаимодействия органов местного
самоуправления и органов государственной власти в РФ
2. анализ правового регулирования органов местного самоуправления и
органов государственной власти
3. Определение сущности и содержания взаимодействия
государственного управления и местного самоуправления.
4. Анализ правовых основ делегирования органам местного
самоуправления отдельных государственных полномочий, в том числе
сравнение данной практики в России и за рубежом.
5. Исследование организации взаимодействия государственного
управления и местного самоуправления на примере правительства
Ленинградской области
6. Исследование выявленных проблем взаимодействия
8
государственного управления и местного самоуправления
7. Обоснование предложений по развитию практики
взаимодействия государственного управления и местного самоуправления
Методологическую основу исследования составляют следующие
методы:
метод институционального анализа (рассмотрение местного
самоуправления как политического института, его взаимосвязей с другими
институтами политической системы);
метод системного анализа (раскрытие целостности объекта
исследования и выявление различных типов связей в изучаемом объекте; в
качестве системных образований рассмотрены публичная власть в
Российской Федерации, система органов государственной власти, система
органов местного самоуправления и др.);
сравнительный метод (сравнительный анализ моделей
взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления
в зарубежных государствах и различных регионах России).
функциональный метод (объяснение функций государственных
органов и органов местного самоуправления в их взаимодействии);
Объект исследования - деятельность Правительства Ленинградской
области и органов местного самоуправления.
Предмет исследования - проблемы взаимодействия государственного
управления и местного самоуправления на современном этапе.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемы, затронутые в
работе, стали предметом исследования многих отечественных и
зарубежных политологов и правоведов. Концептуальному и
общетеоретическому исследованию феномена власти, понятиям
политической и государственной власти посвящены работы Т. Гоббса, М.
Вебера, X. Лассуэлла, Э. Кэплэна, Р. Даля, Д. Картрайта, С. Лукса, Э.
Гидденса, Т. Парсонса, X. Арендт, М. Фуко, А. Берча, Е. Вятра. Природа,
власти и государства исследовалась в трудах многих отечественных
9
политологов: В.Г. Ледяев, Р.А. Хомелева, В.И. Буренко, К.С. Гаджиев, В.Н.
Амелин, Г.И. Мусихин, Г.Г. Филиппов, А.А. Дегтярев.
Природа местного самоуправления специально изучалась такими
учеными как Г. Еллинек, И. Редлих, П. Ашлей, А. де Токвиль,
В последние десятилетия интерес к проблематике местного
самоуправления существенно возрос, что нашло отражение в растущем числе
публикаций отечественных и зарубежных исследователей по данной теме: Р.
Драго, Р. Граверт, Г.В. Барабашев, С.И. Кулиева, В.В. Шинкаренко
А.И. Коваленко, В.И. Васильев, Н.В. Постовой, А.И. Черкасов.
10
Глава 1. Теоретические основы взаимодействия государственных
и муниципальных органов власти
1.1 Характеристика взаимодействия органов местного
самоуправления и органов государственной власти в РФ
Природа публичной власти предполагает для Российской Федерации
наличие как минимум двух уровней ее реализации - государственный и
местный. Государственная власть реализуется на федеральном и
региональном уровнях. Местная власть осуществляется в городских,
сельских поселениях и на территории других муниципальных образований.
Вместе с тем распространение государственной власти проникает и на другие
уровни публичной власти, что, однако, не подменяет и не исключает
самостоятельность местного самоуправления. В литературе справедливо
отмечается, что усиление роли государства в отношении муниципальных
образований должно осуществляться не в направлении его участия в
решении местных вопросов, а в направлении усиления роли государства в
координации всех процессов федеративного строительства, оказывающих
влияние на развитие муниципальных образований.
1
Местное
ка к самоуправление – это автономная ка к деятельность
самоорганизующегося как населения. как Муниципалитеты как имеют как относительно как
децентрализованный как характер как организации, как однако как трудно ка к согласиться как с как тем, к ак
что к ак они ка к являются как продолжением как государства ка к в как территориальных как общностях.
какНельзя как назвать как местное как самоуправление ка к и элементом как государственного к ак
устройства, как поскольку ка к оно как не как определяет как территориальную как характеристику как
государства, как функционирует как в как пределах как муниципальных образований как и к ак
выполняет как отличные как от как государства как функции.
Муниципалитеты
ка к действительно как могут как рассматриваться как как как фундамент как
государства как и как элемент как его как конституционного как механизма. какОднако как если как мы ка к
1
Дементьев А.Н. Местное самоуправление как уровень публичной власти // Федерализм.
2010. -№ 1. С. 37-58.
11
признаем как их как продолжением как государства к а к на как местах, как то как тем ка к самым как перечеркнем к а к
идею как самостоятельного как и ка к ответственного к ак местного ка к самоуправления как в как России.ка к
Отношения ка к государства как и как местного как самоуправления как должны как развиваться как на к а к
паритетной как основе, как где как государство как призвано как играть как ведущую как роль, как
законодательно как регулируя, ка к поддерживая как и как гарантируя ка к местное ка к
самоуправление.
Конституция
как РФ как определяет ка к два как типа как муниципальных как образований как — ка к
городские как и к а к сельские как поселения, как в как пределах к а к которых как осуществляется ка к местное как
самоуправление.как Границы ка к территорий как муниципальных как образований ка к
устанавливаются как и как изменяются как законами как субъектов как Российской как Федерации как в к ак
соответствии как с как требованиями, как предусмотренными как Федеральным как законом.
какОдним как из как важнейших как таких ка к требований как является как принцип как осуществления ка к
местного как самоуправления как на как всей как территории как России к ак в как поселениях, ка к
муниципальных как районах, ка к городских как округах как и как внутригородских как территориях к ак
городов как федерального ка к значения. ка к Следовательно, как это как означает, ка к что как практически
как вся как территория к ак субъекта как РФ как должна как быть ка к разграничена как между как
муниципальными как образованиями.
2
Законодательство
ка к о как местном ка к самоуправлении как динамично как меняется, как и до
сих пор
кдоне как выработано ка к единого как подхода как в к ак определении как статуса как
муниципальных как образований.
ФЗ как 1995 как г. как «Об ка к общих как принципах как организации как местного ка к самоуправления как
в как Российской как Федерации» как вводил как обобщающее как понятие как муниципального ка к
образования как как ка к городское как или как сельское ка к поселение, как в как пределах как которого ка к
осуществляется как местное как самоуправление, как имеются ка к муниципальная ка к
собственность, ка к местный ка к бюджет как и как выборные как органы. ка кПричем как законодатель как не к а к
различал как муниципалитеты как по как уровням как в как отличие как от как Федерального как закона как от ка к
06.10.2003 как № как 131-ФЗ как (ред. как от как 07.05.2013) как «Об как общих как принципах как организации к ак
местного как самоуправления как в как Российской как Федерации» как (с ка к изм. как и как доп., как с ка к
2
Конституция Российской Федерации (принята 12 декабря 1993 г.)
12
19.05.2013)
3
, как который как установил как двухуровневую ка к систему как местного к ак
самоуправления, ка к определив как достаточно как подробно как компетенцию ка к каждого ка к вида к а к
муниципального как образования. ка кОднако как Закон как 2003 ка к г. ка к в как отличие как от ка к прежнего как не к ак
дает как определение к ак муниципального ка к образования, как ограничиваясь как лишь как
установлением ка к типов как территориальных как единиц, ка к которые ка к являются ка к
муниципальными как образованиями. какПо-прежнему как остается как целый ка к ряд ка к
муниципальных как образований, как правовой как статус как которых ка к регулируется к ак
отдельными ка к ФЗ к ак (закрытые ка к административно-территориальные как образования как - ка к
ЗАТО, как города-наукограды, как приграничные как территории).
В
как соответствии как с как новым как законом как местное ка к самоуправление ка к
осуществляется как на к ак всей как территории как Российской как Федерации как в как городских, как
сельских как поселениях, как муниципальных как районах, как городских как округах как и как на к ак
внутригородских ка к территориях как городов как федерального как значения.как
Соответственно как первым как уровнем ка к местного как самоуправления как являются ка к
городские как и ка к сельские как поселения, ка к вторым как муниципальные как районы как и к ак городские как
округа как с как районным как муниципальным как делением.
Что
ка к касается как отношений ка к государственных как органов как с как местными как органами к ак
власти, как то, ка к прежде как всего, как важно как обратить как внимание как на как конституционные как
принципы:
-
как признания, ка к самостоятельности как и ка к гарантированности ка к местного к ак
самоуправления как в как России,
- как отделения как его как от как государственной как власти как (ст. как 12 как Конституции как РФ),
-
ка к самостоятельного как определения как населением как структуры как органов ка к
местного как самоуправления,
-
как возможности как наделения как органов как местного как самоуправления как отдельными как
государственными как полномочиями ка к (ст. как 131, ка к 132 как Конституции как РФ).
3
Федерального как закона как от как 06.10.2003 как №как131-ФЗ как (ред. как от как
07.05.2013) как «Об как общих как принципах как организации как местного как
самоуправления как в как Российской как Федерации» как (с как изм. как и как доп., как
вступающими как в как силу как с как 19.05.2013)
13
Условно ка к к как ним ка к можно как отнести как и как принцип как разделения как властей как (ст. как 10 ка к
Конституции как РФ), ка к который как реализуется как в как отделении как местного как самоуправления ка к
от как государственной как власти, как проявляясь как в как вертикальном ка к разграничении к ак
предметов как ведения как и как полномочий.как Однако как можно ка к согласиться как с как мнением как о как том, как
что как данный как принцип как по как горизонтали как не как должен как распространяться как на ка к
муниципальную как власть. какПотому как и как предложения как о как строгом как разграничении к ак
представительной как и как исполнительной как власти как на как местном как уровне, как по ка к меньшей как
мере, как спорны как с как учетом как того, как что как новый ка к закон как не как проводит как четкого как разделения к а к
между как ними, как предусматривает ка к и как такие ка к модели, как при ка к которых как глава как
муниципального как образования как возглавляет ка к местный как представительный как орган.
В
как литературе как выделяются как и ка к другие как не как менее как важные как принципы, как например как
принцип как народовластия, как при как котором как государственные как и как местные как органы ка к
являются ка к равноважными как для как народовластия как как как непосредственные как формы как его ка к
осуществления. ка кВыделяют как также как принципы как рационального сочетания ка к
государственных ка к и как общественных как интересов; как согласования как приоритетов к ак
социальной, как хозяйственной, как финансовой, ка к культурной как политики; ка к обеспечения к ак
многообразия ка к в как самоуправлении ка к народов как и ка к территорий.как Принцип ка к сочетания к ак
государственных ка к и как местных как интересов; ка к предполагает как при как отнесении как тех ка к или ка к
иных как полномочий как к ка к муниципальным как или как государственным как органам как учет как
приоритетности как интересов как в как решаемых как вопросах.
4
Также
ка к выделяются ка к и к ак сферы ка к взаимодействия ка к государственной ка к власти ка к и как
местного как самоуправления:
• установление
к а к общих как принципов как организации ка к местного как
самоуправления;
• регулирование
как компетенции ка к органов как местного как самоуправления;
• определение
ка к полномочий как органов как государственной как власти ка к в как сфере ка к
местного как самоуправления;
4
Гриценко как Е.В. как Местное как самоуправление как в как системе как публичного как
управления как федеративного как государства.как Иркутск, как 2018. как - как 380 как с.
14
• делегирование как отдельных как государственных как полномочий ка к органам как
местного как самоуправления;
• осуществление
как контроля как за как деятельностью как местного к ак
самоуправления.
Конституционными
как положениями как не как исчерпывается как федеральное ка к
регулирование как местного как самоуправления. ка кВ ка к соответствии ка к с как п. как "н" как ч. ка к 1 как ст. как 72 к ак
Конституции как РФ как «установление как общих ка к принципов как организации как местного к ак
самоуправления» как находится как в как совместном как ведении как Федерации как и как ее к а к субъектов. ка к
В ка к идеале ка к такой ка к подход как предполагает, как что ка к Федерация ка к издает ка к рамочные ка к
федеральные как законы, как в как соответствии как с как которыми ка к регионы как издают ка к свои к а к
нормативно-правовые как акты.
5
какОднако к ак новый как подход как к как разграничению как
полномочий ка к в как сфере ка к совместной как компетенции как вовсе как не как означает, как что ка к в ка к
установлении как общих как принципов как местного как самоуправления как детальная к ак
регламентация как организации как местного как самоуправления как должна как осуществляться как
законами ка к субъектов как РФ. ка кНекоторые ка к ученые как поддерживают как позицию как
законодателя, как согласно как которой как общие как принципы как организации как местного к ак
самоуправления как должны ка к находиться как в ка к руках как федерального как законодателя, как а как
подробное как регулирование как местного как самоуправления как является как прерогативой ка к
местных как органов. ка кБолее как того, ка к федеральный ка к законодатель как может как выйти как за ка к
пределы как общих ка к принципов как организации как местного ка к самоуправления ка к в как интересах к ак
установления как его как гарантий.
Концепция ка к взаимодействия как государственных как и как местных ка к органов как
представляет как собой ка к обособленный как пласт. ка кПри как этом ка к необходимо как исходить как из как
того, ка к что как государственное как централизованное к ак управление к ак и как местное ка к
самоуправление ка к — как не как однопорядковые как явления, как они ка к скорее как противостоят как друг как
другу, как так как же как как ка к государство как и ка к гражданское ка к общество как — ка к взаимосвязанные, как но как
противоположные ка к по ка к сути как образования. какПоэтому, как как верно как замечает как О.Н. как
Ванеев, самоуправление как успешно как функционирует как там, как где как гражданское как
5
Конституция Российской Федерации (принята 12 декабря 1993 г.)