15
общество как сложилось как и ка к самоуправление как не как сводится ка к лишь как к ка к деятельности как
муниципалитетов, как а как вбирает как в как себя как иные ка к структуры как и как институты как гражданского к ак
общества.
6
У местного самоуправления и государства имеются ряд схожих черт:
• местная и государственная власть организованы по
территориальному признаку;
• и первые, и вторые реализуют свое социальное назначение
посредством специальных органов, наделенных властными полномочиями;
• только государство и муниципалитеты могут устанавливать
налоги и сборы;
• только государственная и местная власти принимают в рамках
своей компетенции нормативно-правовые акты;
• и те, и другие имеют право применять принуждение на своей
территории.
Главной сложностью в построении эффективной модели
взаимодействия государства и местного самоуправления остается
формулировка ст. 12 Конституции РФ, отделяющей местное самоуправление
от государства. Исследователи предлагают различные варианты организации
государственного и местного самоуправления. Государственная власть и
местное самоуправление — разные формы единой публичной власти,
государственное управление и местное самоуправление - суть разные формы
социального управления.
7
6
Васильев как В.И. как Гражданин как и как муниципальная как власть.как М.: как Норма,
как 2009 как - как 471 как с.
7
Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного
16
1.2 Правовое регулирование органов местного самоуправления и
органов государственной власти
По сути, взаимодействие местного самоуправления и государства
можно свести к двум основным формам: координация и государственный
контроль. И если координация предполагает взаимный, обоюдный характер
связи участников отношений, то государственный контроль предполагает
комплекс односторонних действий государственных органов по отношению
к местному самоуправлению. Вместе с тем с учетом централистских
тенденций правильным будет вести речь пока о переходе от методов
администрирования — "управления по вертикали" к методам
координационного сотрудничества всех участников территориального
развития.
8
Осуществляя взаимодействие России с субъектами РФ, государство
комплексно взаимодействует и с муниципалитетами. Можно выделить ряд
направлений влияния государства на решение муниципальными
образованиями местных вопросов:
• государство на законодательном уровне определяет перечень
вопросов местного значения, который может изменяться;
• оказание государственной, в первую очередь финансовой,
поддержки местного самоуправления при решении вопросов местного
значения;
• обеспечение режима законности и правопорядка на территории
муниципальных образований, что отразилось в ст. 72 Федерального закона
2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» и отдельных видах государственного контроля (ФЗ о
прокуратуре, о Счетной палате и др.);
8
Зорин С.М. Оптимизация государственного вмешательства в управлении
потребительским рынком. - Екатеринбург: Изд-во ИЭ УрО РАН, 2016. - 256 с.
17
• участие органов государственной власти в формировании
органов местного самоуправления, например, назначение 1-3 членов
конкурсной комиссии на замещение должности главы местной
администрации представительным органом субъекта РФ по представлению
главы региона (ст. ФЗ №131-ФЗ 2003 г.);
• установление государственной защиты, гарантий и
ответственности выборных должностных лиц и органов местного
самоуправления;
• оказание информационно-методической помощи
муниципалитетам (подготовка муниципальных служащих, содействие в
открытии учебных заведений, помощь в подготовке и принятии местных
бюджетов и др.).
Перечень можно дополнить тем, что государство создает собственные
органы на местах, действующие наряду с муниципальными органами;
возлагает на муниципальные органы выполнение отдельных
государственных полномочий; разрабатывает и принимает финансово-
экономические федеральные и региональные программы с муниципальной
составляющей.
9
Поскольку в силу ст. 132 Конституции РФ местные органы могут
наделяться отдельными государственными полномочиями, следовательно,
они выполняют государственные полномочия. Федеральный закон 2003 г.
предусматривает подчиненность органов местного самоуправления органам
государства при исполнении отдельных государственных полномочий и
право органов государственной власти во внесудебном порядке отменять
акты органов местного самоуправления.
Важнейшим методом воздействия государства на местные образования
должно оставаться законодательное регулирование, где вмешательство
государственных органов в сферу местного самоуправления должно быть
9
Дементьев А.Н. Теоретико-правовые проблемы развития местного самоуправления в
Российской Федерации // Федерализм. 2016. -№ 2. – С. 25-40.
18
минимальным. Главным критерием законодательного регулирования
является Конституция РФ, закрепляющая самостоятельность местного
самоуправления (ст. 12), но вместе с тем регулирующая правоотношения,
касающиеся муниципалитетов
10
.
Специалисты в области местного самоуправления неоднократно
отмечали необходимость совершенствования законодательства в сфере
местного самоуправления, обращая внимание на неполноту,
несогласованность и непоследовательность законодательного регулирования
местного самоуправления, отсутствие четкого разграничения
государственных и местных полномочий, необеспеченность государственных
и судебных гарантий местного самоуправления и др.
В конституционной доктрине учредительные акты (уставы) субъектов
РФ и муниципальных образований считаются актами, регламентирующими
принципиальные вопросы устройства региональной и муниципальной власти
в конкретных территориях. На деле федеральный законодатель
унифицировал и детально регламентировал устройство всех уровней
публичной власти, оставив для решения в указанных "учредительных" актах
лишь второстепенные вопросы, что ставит под сомнение саму
конституционную модель децентрализации власти в России.
11
В качестве одной из форм взаимоотношений устанавливается
заключение договоров и соглашений между органами государственной
власти субъекта Российской Федерации и органами местного
самоуправления в порядке, установленном законом субъекта Российской
Федерации. Не вызывает сомнения, что в процессе договорных отношений
возникают тесные взаимоотношения органов государственной власти
субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления. В
настоящее время назрела потребность в разработке типовых договоров для
10
Конституция Российской Федерации (принята 12 декабря 1993 г.)
11
Зотов В.Б. Местное самоуправление и муниципальное управление. М., 2018. 129 с.
19
решения совместных задач муниципальных образований, чтобы в случае
необходимости упростить процедуру заключения договора.
Другой формой взаимодействия органов публичной власти является
создание совещательных, координационных, консультативных органов.
Задачами данных органов является оказание методической помощи,
обеспечение согласованных действий заинтересованных органов власти,
сотрудничество в целях достижения общих задач. Решения, принимаемые
комиссиями в соответствии с их компетенцией, являются обязательными для
всех органов власти, представленных в комиссии, а также для предприятий и
организаций, действующих в сфере ведения этих органов. Консультативные
органы (советы) создаются для предварительного рассмотрения вопросов и
подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер.
В Федеральном законе от 06.10.2003 n 131-фз (ред. от 06.02.2019) "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" предусмотрена возможность наделения органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями, а также
контроля за их осуществлением. В уставах большинства субъектов тоже
содержатся нормы о передаче государственных полномочий органам
местного самоуправления, указывается ряд способов и методов контроля за
деятельностью органов местного самоуправления при реализации отдельных
государственных полномочий. Объектом такого контроля является
использование предоставленных на эти цели материальных ресурсов и
финансовых средств.
12
Взаимоотношения региональных органов государственной власти и
органов местного самоуправления также находят свое закрепление в
основных законах субъектов РФ посредством установления контроля за
12
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 06.02.2019) .)
20
соответствием муниципальных правовых актов действующему
законодательству.
13
В
как соответствии как с как Федеральным ка к законом как от ка к 8 как ноября как 2007 ка к г. как №как267 как «О как
внесении как изменений ка к в как отдельные как законодательные как акты как Российской к ак
Федерации ка к в как связи как с как организацией как и как ведением как регистра как муниципальных к а к
нормативных как правовых как актов», как который как вступил как в как силу как с как 1 ка к января как 2009 ка к г., как к как
полномочиям как органов как государственной как власти как субъекта как Российской ка к
Федерации ка к по ка к предметам как совместного как ведения ка к относится ка к решение как вопросов к а к
организации как и как ведения как регистра к ак муниципальных как правовых как актов.к а к
Муниципальные как нормативные как правовые как акты как (в ка к том как числе как оформленные как в как виде ка к
правовых ка к актов как решения), ка к принятые как на местном ка к референдуме как (сходе как граждан), как
подлежат как включению ка к в ка к регистр ка к муниципальных как нормативных как правовых как актов как
субъекта как Российской как Федерации.
14
Наиболее
эффективной как формой как взаимодействия к ак органов как
государственной к ак власти ка к субъектов ка к Российской ка к Федерации ка к и ка к органов ка к местного ка к
самоуправления как является как осуществление как права как законодательной как инициативы как
органами ка к местного как самоуправления ка к в как законодательных ка к (представительных) к а к
органах как субъектов ка к Российской как Федерации.как Согласно как пункту как 1 как статьи ка к 6 ка к
Федерального как закона ка к от к а к 6 как октября как 1999 как г. как №как184-ФЗ к ак «Об к ак общих ка к принципах к ак
организации ка к законодательных ка к (представительных) как и к а к исполнительных как органов ка к
государственной как власти как субъектов как Российской как Федерации»
15
право к ак
законодательной как инициативы как в ка к законодательном как (представительном) ка к органе к а к
государственной как власти как субъекта ка к Российской как Федерации как принадлежит ка к
депутатам, как высшему как должностному как лицу как субъекта как Российской как Федерации ка к
(руководителю как высшего как исполнительного как органа как государственной как власти ка к
13
Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России - теоретико-
правовые основы взаимодействия. Уфа: 2017 – 272 с.
14
15
Федеральный как закон как от как 06.10.1999 как №как184-ФЗ как (ред. как от как
07.05.2013) как «Об как общих как принципах как организации как законодательных как
(представительных) как и как исполнительных как органов как государственной как
власти как субъектов как Российской как Федерации» как (с как изм. как и как доп., как
вступающими как в как силу как с как 19.05.2013)
21
субъекта ка к Российской как Федерации), кака ка к также как представительным как органам к ак
местного как самоуправления.как Законы, как регламентирующие как порядок ка к обращения как с к ак
законодательной как инициативой как органов как местного ка к самоуправления, как приняты как в как
Оренбургской, ка к Амурской, ка к Вологодской, ка к Владимирской, как Астраханской ка к
областях как и как в как других как регионах как России. как Правом как внесения как законодательной как
инициативы как в как законодательный как орган как субъекта как Российской как Федерации как
обладают, как как как правило, как представительные как органы как местного как самоуправления.
какПри как этом как не как ограничивается как круг как вопросов, как по как которым ка к эта как инициатива как может к ак
быть как внесена, ка к но как устанавливаются как определенные как формальные как требования как к ка к
законопроекту как (наличие ка к сопроводительного как письма, как решения ка к
представительного как органа как местного как самоуправления как о ка к внесении ка к
законопроекта, как текста как законопроекта, как пояснительной как записки).
Таким
как образом, как взаимоотношения как органов как публичной как власти ка к - как это как
процесс, ка к направленный ка к на ка к установление как закономерных как связей как между как органами как
публичной как власти как с ка к целью к ак выработки как эффективного к ак механизма ка к совместных ка к
действий, как необходимого как для как слаженного как функционирования как органов ка к
государственной как власти как и как органов как местного как самоуправления.
16
В
ка к настоящее ка к время как представляется как необходимым как определить как основные ка к
положения, ка к связанные как с как взаимоотношениями ка к органов ка к государственной как власти к ак
субъекта как Российской как Федерации как с ка к органами ка к местного как самоуправления, как как ка к на как
федеральном как уровне, как так ка к и как на как уровне как регионального как законодательства.
При как этом ка к уровень как федерального как гарантирования как самостоятельности как
местного как самоуправлении как не как может как быть как снижен как субъектами как Российской ка к
Федерации ка к при ка к определении ка к ими как на ка к основе как федерального ка к законодательства как
правовой как основы как организации ка к и как деятельности как местного как самоуправления как на ка к
своей к а к территории. какИменно как отсутствие ка к должной как регламентации ка к в как этой к ак сфере как во ка к
16
Бондарь как Н.С., как Авсеенко как В.И., как Бочаров как С.Н. как Муниципальное как
право как Российской как Федерации/ как Под как ред. как Н.С. как Бондаря.как 4-е как
изд., как перераб. как и как доп. как М.: как ЮНИТИ-ДАНА. как Закон как и как право.
как 2010. как – как 200 как с.
22
многом ка к и ка к порождает как проблемы как во как взаимоотношениях ка к органов как государственной
как власти как и как органов как местного как самоуправления.
23
1.3 как Зарубежный как опыт как взаимодействия как органов к ак местного как
самоуправления как и как органов как государственной как власти
За
к а к рубежом как используются как довольно к ак эффективные как модели как
взаимодействия как данных как органов, как складывающиеся как на как протяжении как многих ка к лет как и к ак
приносящие как конкретные как положительные как результаты как на как практике.
За
как рубежом как выделяют как системы, как построенные как на как системе как соподчинения ка к
вышестоящих как и как нижестоящих как муниципальных ка к органов как (например, как во как
Франции, как Италии, как Японии, как ФРГ), как а как также как системы, как в как которых как такое ка к
соподчинение как юридически как отсутствует как (Великобритания, как США).
Административно-территориальными
к ак подразделениями ка к в как США ка к
практически как во как всех как штатах как являются как графства.как Они как отличаются как размерами как и ка к
численностью как населения. ка к Графства как подразделяются как на как более как низкие как
административно-территориальные как единицы как - ка к тауншипы как и как тауны.
Особым
ка к видом как административно-территориальных как единиц как имеющих как
статус как муниципальных как корпораций как являются как городские как поселения(сити, ка к
бороу, как виллижис), как в как которых как проживает как 2/3 как населения как страны.
17
Огромную
как какроль как в как административно-территориальной как организации ка к США ка к
играют как специальные как округа. как Данные как округа ка к создаются ка к для как управления ка к
отраслями как местной как жизни, как выделенными как из как компетенции как муниципальных как
советов. как Рабочие как органы как специальных как округов как - как управления, ка к комиссии как – как
которые как либо как полностью как или как частично как назначаются как графствами, как штатами,как либо
как избираются ка к населением.
К как ведению ка к органов к а к местного как самоуправления как законодательство ка к США как
относит как дела, как связанные как со как сферой как обслуживания как и как охраной как порядка.ка к Объем к ак
деятельности к ак этих ка к органов как в как основном как вырос ка к за к ак счет как расширения как их как функций как в к ак
области как образования, как здравоохранения, как ЖКХ как и как дорожного как строительства.
17
Бялкина T.M. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и
правового регулирования. Воронеж, 2006. - 454 с.
24
Полномочия как органов как местного как управления как и как самоуправления к ак
устанавливаются как специальными ка к законами как о как местном ка к управлении как и ка к
самоуправлении, ка к а ка к также как законами, ка к регулирующими как отдельные как отрасли к ак
государственного как управления, как такие как как как здравоохранение, как образование как и как др. ка кВ к ак
федеративных как странах как определение как прав как и как обязанностей как муниципалитетов к а к
принадлежит как к как ведению как законодательных как органов как субъектов как федерации.
По
ка к законодательству ка к США как полномочия как муниципальных ка к органов как можно ка к
подразделить ка к на как обязательные как и как необязательные. как Обязательный ка к характер как носят к ак
полномочия как по как вопросам, ка к имеющим как общегосударственное как значение. какПоэтому как
муниципалитеты как обязаны как поддерживать как в как порядке как дороги, как содержать как школы, как
обеспечивать как противопожарную как службу как и как санитарное ка к состояние как населенных как
пунктов.как Круг ка к обязанностей к ак муниципалитетов ка к может ка к быть ка к расширен как путем ка к
делегированных как им как полномочий как вышестоящими как властями. как Такое ка к
делегирование как полномочий как предусматривается как законодательством как США, как ФРГ,
как Великобритании как и как Японии.
Необязательными
как являются как полномочия, как реализуемые как по как собственному как
желанию как муниципальных как властей. К ним относятся: обслуживание как населения:
как организация как муниципального ка к транспорта, как газификации как и как электроснабжения, ка к
библиотек, ка к школ, как театров, как муниципальных к ак больниц, ка к создание как коммунально-
бытовых
как предприятий как и как жилищное как строительство.
Регулирование, как контроль как и как непосредственное как управление как
муниципальным как имуществом – это ка к наиболее ка к распространенные как методы к ак
муниципальной как деятельности.как Современная как контрольная как и как регулирующая как
деятельность как муниципальных как властей ка к в как области как обслуживания ка к населения как и к ак
местного как хозяйства ка к проявляется как в как выдаче как лицензий как на как право как открытия ка к и к ак
содержания как магазинов, как бытовых как и как зрелищных как предприятий, как занятия ка к
различными как промыслами, ка к торговлю как спиртными как напитками; как в как установлении ка к
правил ка к благоустройства, как застройки, ка к торговли.как Муниципалитеты ка к могут ка к ведать к а к
учреждениями ка к здравоохранения, как выплатой ка к пенсий ка к и ка к пособий как по как безработице как в как