4
Содержание
Введение ...................................................................................................................... 5
Глава 1. Теоретические основы взаимодействия органов государственной
власти и органов муниципальной власти ............................................................ 9
1.1. Организационно-правовой статус органов государственного и
муниципального управления ..................................................................................... 9
1.2. Формы взаимодействия органов государственной власти и органов
местного самоуправления ........................................................................................ 25
1.3. Модели взаимодействия органов государственного и муниципального
управления ................................................................................................................. 30
Глава 2. Анализ взаимодействия органов государственной власти и
органов местного самоуправления на примере г. Москва ............................. 40
2.1. Принципы взаимодействия между органами государственной власти и
местного самоуправления г. Москва ....................................................................... 40
2.2.Наделение органов местного самоуправления г. Москва государственными
полномочиями ........................................................................................................... 42
2.3. Проблемы взаимодействия органов государственного и муниципального
управления ................................................................................................................. 51
Глава 3. Направления совершенствования нормативного и
административного взаимодействия органов государственной власти и
органов местного самоуправления ...................................................................... 67
3.1.Пути совершенствования взаимодействия органов государственной власти и
органов местного самоуправления .......................................................................... 67
3.2. Перспективы развития полномочий органов муниципальной власти в РФ 74
3.3 Оценка эффективности развития системы взаимодействия органов
государственной власти и местного самоуправления г.Москвы ......................... 83
Заключение ............................................................................................................... 91
Список литературы: ............................................................................................... 95
5
Введение
В настоящее время Российская Федерация стоит на пути развития
демократических принципов функционирования государства и общества. Среди
данных принципов особую роль играют органы местного самоуправления, а
также проблемы, которые связаны с реализацией возложенных на них
полномочий и фундаментальной основы данного явления.
В данной ситуации целесообразно говорить о принятии новых решений и
разработке новых, отличных, мероприятий, направленных на решение проблем
местного значения. Причем необходимо учитывать предыдущий опыт
становления и развития местного самоуправления, а также зарубежный опыт,
включая европейский.
Современная система местного самоуправления должны разрабатываться
в соответствии с нынешними потребностями населения и государства, а также
результатов многолетних преобразований во всех сферах жизнедеятельности.
За последние годы в нашем государства произошло немало изменений,
как на законодательном, так и на конституционном уровне, направленные на
развитие правовой основы местного самоуправления.
Но при проведении анализа содержания правовой основы местного
самоуправления, сложно не заметить, что несколько неоднозначным
представляется подход к модернизации местного самоуправления. По данному
поводу достаточно много противоречивых высказываний, а также
законодательных положений.
Особого внимания заслуживают вопросы организационно -
процессуального характера, которые находятся во взаимосвязи с организацией
представительных и исполнительных органов местного самоуправления, а
также отделения их полномочий от полномочий государственной власти.
Основные вопросы, которые заключаются в объективной сущности самих
муниципальных образований, являются экономические вопросы, которые
отображают материально-финансовую основу муниципальных образований. В
данный список также входят психологические вопросы, которые базируются на
6
осознании людьми имеющихся у них прав и свобод по решению вопросов
местного самоуправления. Сюда также можно отнести и иные вопросы,
которые не привлекают особого внимания.
В связи с этим, полагаем, что в современное время необходим абсолютно
новый подход к содержанию, а также структуре правового регулирования
местного самоуправления.
Актуальность темы исследования состоит в том, что в настоящее время
российское общество претерпевает множество изменений. В частности, перед
ним стоит задача по решению вопросов, затрагивающих все сферы
общественной жизни. Одной из самых важных проблем является создание и
развитие эффективной концепции местного самоуправления, в качестве
основного института, который наиболее близко находился к населению, что
означало бы результативную систему местного управления. В процессе
создания системы местного самоуправления создавалось огромное количество
проблем, которые были связаны с проблемой перехода к рыночным
отношениям, а также недостаточностью и противоречивостью норм
российского законодательства и иными факторами.
В настоящее время особый интерес к проблеме осуществления местного
самоуправления связан с укреплением системы власти, в которой важное место
занимают проблемы иерархии власти, а также вопросы демократии и
самоуправления.
Объектом исследования служат общественные отношения, которые
складываются в процессе становления и развития местного самоуправления.
Предметом исследования служат нормы, которые регулируют местное
самоуправление в Российской Федерации.
Цель исследования заключается в анализе специфики правового
регулирования местного самоуправления в Российской Федерации, правовых и
административных основ взаимодействия органов государственного и
муниципального управления, а также в предложение новых путей его
модернизации.
7
Задачи исследования:
- изучить организационно-правовой статус органов государственного и
муниципального управления:
- охарактеризовать формы взаимодействия органов государственной власти и
органов местного самоуправления;
- исследовать модели взаимодействия органов государственного и
муниципального управления;
- проанализировать принципы взаимодействия между органами
государственной власти и местного самоуправления г. Москва;
- исследовать практику наделения органов местного самоуправления г.
Москва государственными полномочиями;
- изучить проблемы взаимодействия органов государственного и
муниципального управления;
- предложить пути совершенствования взаимодействия органов
государственной власти и органов местного самоуправления;
- изучить перспективы развития полномочий органов муниципальной власти в
РФ;
- провести оценку эффективности развития системы взаимодействия органов
государственной власти и местного самоуправления г.Москвы.
Степень разработанности проблемы. Среди ученых, которые изучают
проблему становления и развития местного самоуправления можно выделить:
С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, О.Е.Кутафина, М.Н.Кузнецова, В.В.Лазарева,
Г.В.Мальцева, И.И.Овчинникова, В.А.Прокошина, В.С.Репина,
Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, А.И.Черкасова, Н.В.Черноголовкина,
В.Е.Чиркина, К.Ф.Шеремета, Е.С.Шугриной, А.И.Экимова и иных авторов.
Методологической основой, а также методами исследования служат
системный, сравнительно-правовой, конкретно-исторический,
социологический, структурно-функциональный и иные методы
Теоретическую основу исследования составляет в первую очередь
8
Конституция РФ
1
, а также Европейская Хартия местного самоуправления
2
, ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации»
3
и иные нормативно-правовые акты».
Структура исследования включает в себя введение, три главы,
заключение и библиографический список.
1
"Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от
05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)// в "Собрании законодательства РФ", 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
2
"Европейская хартия местного самоуправления" (совершено в Страсбурге 15.10.1985)
3
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 01.05.2019, с изм. от 03.07.2019) "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации"// "Российская газета", N 202, 08.10.2003.
9
Глава 1. Теоретические основы взаимодействия органов
государственной власти и органов муниципальной власти
1.1. Организационно-правовой статус органов государственного и
муниципального управления
Для того, чтобы определить основы регулирования деятельности органов
местного самоуправления, необходимо понять их природу. Так, указанные
основы являются совокупностью общественных отношений, которые
складываются в процессе организации и реализации местного самоуправления
4
.
В.Т. Батычко
5
выделяет некоторые группы таких отношений, а именно:
- отношения, которые возникли в процессе деятельности населения
муниципального образования - социальная основа самоуправления;
- отношения, которые возникли в связи со статусом и деятельностью
должностных лиц и органов самоуправления, что составляет организационную
основу местного самоуправления;
- территориальную основу создают общественные отношения,
которые связаны с образованием территориального устройства муниципального
образования;
- экономическая основа образована отношениями, связанными с
экономической деятельностью органов местного самоуправления;
- правовую основу составляют отношения, которые образовываются
в связи с образованием, формированием и развитием нормативной базы;
- отношения, которые образованы в связи с формированием теории о
местном самоуправлении, составляют теоретическую основу.
Указанные отношения соответствуют каждой основе местного
самоуправления. Они являются наиболее важными и распространенными, хотя
в некоторых случаях могут участвовать и иные общественные отношения
6
.
Стоит также отметить, что данные основы самоуправления в настоящее
4
Алиева Г.Ш. Проблемы организации местного самоуправления и его взаимодействия с центральной
государственной властью / Г.Ш. Алиева // Аллея науки. 2018. Т. 2. № 2 (18). С. 573-575.
5
См.: Батычко В.Т. Муниципальное право. Конспект лекций. Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2010 г. - С. 211.
6
Адамская Л.В. Местное самоуправление в РФ / Л.В. Адамская // Российская наука и образование сегодня:
проблемы и перспективы. 2017. № 3 (16). С. 22-23.
10
время отражены в российском законодательстве и имеют тесную взаимосвязь
между собой. Иными словами, существование одной основы невозможно без
другой.
Но все авторы выделяют именно такую классификацию основ местного
самоуправления. Благодаря анализу научной литературы, мы нашли и иные
классификации.
Так, М.В. Баглай
7
выделяет только одну основу местного самоуправления
- финансово-экономическую. По всей видимости, это связано с тем, что они
видят в ОМС только деятельность, связанную только с экономическими
отношениями.
Такие авторы, как А. И. Коваленко
8
и А.Н. Кокотов
9
выделяют две
основы: финансово-экономическую и территориальную. С.А. Авакьян
10
в своих
трудах также выделяет две основы, но с некоторыми поправками: вместе
финансово-экономической он выделяет просто экономическую основу, а вместе
с ней и территориальную. А.А. Торшенко выделяет уже три основы, в число
которых входит вышеуказанные и правовая основа
11
А Н.В. Постовой полагает,
что существует еще и четвертая основа - демографическая
12
. Кроме того,
некоторые авторы еще выделяют политическую основу и идеологическую
13
.
Мы полагаем, что такое огромное количество разнообразных мнений
отрицательно сказывается на формировании законодательной базы
деятельности органов местного самоуправления. На наш взгляд, это может
повлечь отсутствие должного законодательного регулирование какого-либо
вопроса, а значит, что и на практике возникнет большое количество проблем,
так и в теории и законе - большое количество пробелов.
7
См.: Баглай М.В. "Конституционное право Российской Федерации Учебник / М.В. Баглай. - 9-e изд., изм. и
доп., (Гриф)" - М. - 2011. - С. 20.
8
Коваленко А. И. Муниципальное право. М.: Новый Юрист, 1997. – С.56
9
Кокотов А.Н. Конституционное право России: Курс лекций. М., 2014.- С.13
10
Авакьян С.А. Конституционный лексикон // Государственно-правовой терминологический словарь. М., 2015.
– С.98
11
См.: Торшенко А.А. Муниципальное право Российской Федерации. Екатеринбург, 1997. - С. 63.
12
Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: 2015. – С.23
13
См.: Костюков А.Н. Муниципальное право: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям
«Юриспруденция», «Государственное и муниципальное управление» / А.Н. Костюков. — 2-е изд. — М. :
ЮНИТИ-ДАНА, 2017. — С. 90
11
Таким образом, считаем для того, чтобы не допустить таких пробелов и
правовых споров, необходимо установить четкую классификацию основу
местного самоуправления. Полагаем, что следует согласиться с мнением Т.В.
Батычко, применяя некоторые оговорки, а также мнением О.Е. Кутафина
14
о
том, что основ местного самоуправления должно быть четыре:
- правовая;
- территориальная;
- экономическая;
- организационная.
Необходимо отметить, что, на наш взгляд, самой важной основой во всей
их системе является именно правовая основа, так как она определяет структуру,
порядок образования, деятельность, предмет ведения органов местного
самоуправления, а также иные факторы
15
.
Правовая основа местного самоуправления состоит из ряда нормативно-
правовых актов, основным из которых является Конституция РФ; затем можно
отметить достаточно важный международный источник - Европейскую хартию
местного самоуправления, которая определяет основы местного
самоуправления для многих стран, что говорит о схожести моделей местных
властей
16
.
Также, в структуру правовой основы входят федеральные законы, законы
субъектов РФ, уставы МО и иные правовые акты, которые могут устанавливать
положения, касающиеся вопросов деятельности ОМС.
Однако, не все нормативные акты будут составлять правовую основу, а
только те, которые можно назвать базовыми, именно те, которые мы
перечисляли выше, включая ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления».
14
См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. 3-е изд., перераб. и
доп. М.: ТК «Велби», Изд-во «Проспект», 2018. - С. 430.
15
Бейдина Т.Е. Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления как
теоретическая и практическая политическая проблема / Т.Е. Бейдина // Вестник Забайкальского
государственного университета. 2018. Т. 24. № 2. С. 39-46.
16
Баранова И.А. Экономическая основа местного самоуправления / И.А. Баранова // Интеграция наук. 2017. Т.
2. № 2 (6). С. 18-20.
12
Кроме того, важной составляющей, как уже упоминалось, является
Европейская хартия местного самоуправления, так как она является
основополагающим актом, на который опираются остальные российские
законы о местном самоуправлении
17
.
Таким образом, в структуру правовой основы самоуправления входит
нормативно-правовые акты различных уровней властей: федеральные,
региональные и муниципальные. При формировании правовой основы
необходимо учитывать лишь системный подход, так как при ином подходе
невозможно будет охватить такое множество законодательных актов.
В данной системе также важную роль играет и территориальная основа
местного самоуправления. Она представляет собой объединение норм, которые
регулируют территориальное устройство конкретного муниципального
образования, определяют состав земель МО, а также его границы, порядок
установления таких границ и их изменение.
В настоящее время в России территориальной основой служит
административно-территориальное деление субъектов РФ. В состав
территориальной основы, исходя из анализа законодательства, входят
городские округа и муниципальные района, а также городские и сельские
поселения, города федерального значения.
Мы полагаем, что муниципальные образования стоит отграничивать от
территориальных основ, так как, исходя из смысла ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления»
18
, муниципальные образования
являются равными всем элементам структуру территориальной основы.
Мы полагаем, что необходимо исходить из самого предназначения
муниципальных образований, а именно рассматривать их через призму
объединения граждан конкретного территориального образования.
Поэтому муниципальные образования можно представить не только в
17
Божиган В.С. Деятельность органов местного самоуправления в сфере обеспечения благосостояния
населения / В.С. Божиган // Наука в современном мире: приоритеты развития. 2018. Т. 2. № 1 (4). С. 45-46.
18
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 01.05.2019, с изм. от 03.07.2019) "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации"// "Российская газета", N 202, 08.10.2003.
13
свете именно территорий, а в качестве организационно-правовых форм
местного объединения людей.
Что касается организационных основ, то их суть заключается в
определении организационной модели каждого муниципального образования,
которая избирается органами и должностными лицами, а также включает в себя
муниципальную службу. К муниципальным службам российское
законодательство предъявляет также особые требования, отраженные в ФЗ «О
муниципальной службе в РФ»
19
.
Исходя из анализа ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» стоит отметить, что, вопреки спорам
о различии финансовой и экономической основы, закон устанавливает, что
финансовая основа является элементом экономической основы местного
самоуправления
20
.
Несмотря на такую трактовку законодателем, советские же ученые
рассматривали отдельно и экономическую и финансовую основу, но делали это
в равной степени, так как они находились в тесной взаимосвязи
21
.
На сегодняшний день многие ученые выделяют проблему финансовой и
экономической обеспеченности муниципальных образований. Местное
самоуправление может функционировать в должной степени только тогда,
когда оно будет являться экономически и финансово обеспеченным и
самостоятельным. Особенно это важно в кризисные периоды.
Так, А. Градовский в своих трудах указывает, что муниципальные
образования все чаще остаются без финансовых средств, которые способствуют
решению вопросов местного значения; только тогда, когда местная власть
будет обеспечена всеми необходимыми средствами, тогда она сможет
19
Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 27.12.2018) "О муниципальной службе в Российской
Федерации".// "Парламентская газета", N 34, 07.03.2007.
20
Боков Ю.А., Фетисова А.В. Конституционные гарантии местного самоуправления в РФ / Ю.А. Боков, А.В.
Фетисова // Вопросы современной юриспруденции: сб. ст. по матер. LXIX междунар. науч.-практ. конф. №
1(63). – Новосибирск: СибАК, 2017. – С. 23-28.
21
См.: Багмет А.М. Муниципальное право России: учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению
подготовки «Юриспруденция» М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017.— С. 110.