74
Данные нормативные акты были созданы с целью осуществления
контроля за деятельностью органов местного самоуправления, выявления
недостатков их организации. Однако, взяв во внимание то, что проблемы
местного самоуправления до сих пор актуальны, то данные акты не послужили
эффективным способом преобразования ОМС.
Также стоит отметить, что Законы об административно-территориальном
устройстве и территориальной организации местного самоуправления содержат
положения об однородных отношениях. По сути, одно и то же, не смотря на то,
что они регулируют различные области законодательного регулирования:
компетенция субъектов и совместное ведение РФ и её субъектов.
На наш взгляд, решением законодательных проблем местного
самоуправления станет унификация законодательства о местном
самоуправлении. Для того, чтобы все нормы были приведены в единые
стандарты и отражали одну суть, а не противоречили друг другу.
3.2. Перспективы развития полномочий органов муниципальной власти в
РФ
Сам по себе дифференцированный подход к определению объёма
компетенции муниципальных образований представляется оправданным как
позволяющий учитывать местные особенности и обеспечивать требования
эффективности. Вместе с тем такая дифференциация должна быть
обоснованной, а не произвольной.
Из результатов анализа вопросов местного значения и переданных
государственных полномочий следует, что полномочия муниципальных
образований в разной степени соответствуют правовой природе местного
самоуправления: одни являются полными и исключительными,
предоставляющими полную свободу усмотрения, затрагивающими интересы
широкого круга лиц из местного населения; другие обладают лишь некоторыми
из перечисленных свойств; иные же полномочия не обладают такими
свойствами вовсе.
Данное обстоятельство приводит к выводу об отсутствии продуманной
75
стратегии в вопросе регулирования организации местного самоуправления в
городе Москве. Компетенция муниципальных образований определяется не
исходя из правовой природы местного самоуправления и требований
эффективности, а исходя из удобства органов государственной власти и их
понимания эффективности, заключающегося в централизованном контроле за
любой исполнительно-распорядительной деятельностью.
Кроме того, один стратегический элемент в реформировании
организации местного самоуправления всё же усматривается и состоит в
передаче преимущественно конфликтоёмких полномочий органам местного
самоуправления. При этом со стороны государственной власти осуществляется
регулирование осуществления этих полномочий (например, основания для
перевода жилого помещения в нежилое или отказа в переводе устанавливаются
федеральным законом, основания согласования установки ограждающих
устройств или отказа в согласовании устанавливаются нормативными актами
города Москвы), а принятие правоприменительных решений предписывается
органам местного самоуправления.
Органы местного самоуправления при этом не обладают свободой
усмотрения, но принимают на себя недовольство жителей и зачастую не имеют
механизмов по контролю за конфликтующими сторонами. Такой подход
представляется принципиально неправильным. Напротив, органы местного
самоуправления должны иметь возможность принятия принципиальных
решений, а органы государственной власти (прежде всего,
правоохранительные) должны обеспечивать их соблюдение всеми сторонами, в
том числе путём разрешения споров в судебном порядке и путём принуждения.
Кроме того, для выявления части проблем реформирования организации
местного самоуправления в городе Москве недостаточно анализа правового
регулирования, и потому необходимо учитывать также реализацию этого
регулирования на практике.
Так, например, как уже отмечалось, Совет муниципальных образований
города Москвы изначально был организован с целью координации органов
76
местного самоуправления, по мере развития получал всё больше возможностей
и усиливал свои позиции. В настоящее время в Президиум Совета входят
представители Правительства Москвы и Московской городской Думы.
Президиум рассматривает модельные проекты решений органов местного
самоуправления, рассылает их в органы местного самоуправления в качестве
методической поддержки.
На практике в подавляющем большинстве случаев органы местного
самоуправления принимают решения на основе модельного проекта без
существенных изменений. Председателем Совета подписываются документы,
действие которых впоследствии распространяется на все органы местного
самоуправления, то есть им фактически придаётся статус акта вышестоящего
органа. На Портале государственных и муниципальных услуг города Москвы
администрации муниципальных образований города Москвы значатся в
качестве подчинённых Совету муниципальных образований города Москвы
ведомств (хотя данное обстоятельство, скорее всего, имеет технический
характер). Таким образом, в настоящее время реальная самостоятельность
органов местного самоуправления отсутствует.
Вместе с тем такая самостоятельность может быть достаточно быстро
восстановлена при должной активности местного сообщества (и его влиянии на
действующие органы местного самоуправления или избрании новых).
Следовательно, такая активность отсутствует; в текущих условиях население не
проявляет своей заинтересованности в управлении местными делами.
Такая проблема неоднократно отмечалась исследователями: «Обзор
периодической печати показывает, что население проявляет отчетливую
инициативу в контроле властных органов только в крайних случаях, в
безвыходных ситуациях, когда возникает непосредственная угроза
благополучию и спокойствию граждан. Активность граждан в защите своих
интересов просыпается очень медленно и неадекватна даже той низкой
интенсивности реформ в социальной сфере, которая в настоящее время
77
развивается органами власти»
84
.
Территориальная организация местного самоуправления вызывает
практически единодушные нарекания у многочисленных исследователей с
самого момента её создания в 2002 году. «Существование в городе Москве
внутригородских муниципальных образований с границами, совпадающими с
границами районов, представляется на сегодняшний день неэффективной и
крайне громоздкой схемой, влекущей дублирование функций, неэффективное
расходование бюджетных средств на уровне муниципалитетов и управ,
возникновение споров о компетенции между управой и муниципалитетом, рост
недовольства жителей.»
85
.
Кроме таких негативных проявлений, как неэффективность,
существование органов исполнительной власти и органов местного
самоуправления на одной территории стимулирует несамостоятельность
органов местного самоуправления, сдерживает его развитие.
Также имеются кадровые проблемы. При текущих численности
населения и размере территории муниципальных образований весь объём
работы органов местного самоуправления может быть выполнен 5-6
сотрудниками местной администрации.
При этом с учётом необходимости предоставления работникам отпуска,
возможной нетрудоспособности работников обязательным является наличие не
менее двух бухгалтеров и двух специалистов по юридическим вопросам. Для
выполнения всей оставшейся работы остаются 1-2 штатных единицы. Нехватка
квалифицированных кадров, несоответствие количества ставок специалистов
количеству выполняемых функций отмечались исследователями и ранее .
Ещё одной проблемой являются взаимоотношения с органами государ-
ственной власти. В силу исторических причин в России не сложилось равно-
84
Бородкин Ф.М., Гришанов В.И., Друганов С.П., Лылова О.В. Местное самоуправление в условиях жилищно-
коммунальной реформы: к вопросу о критериях и методах оценки субъектами гражданского общества
эффективности деятельности органов власти г. Москвы. М.: Референдум, 2018. - http://old.sakharov-
center.ru/publications/samoupravlenie/title.htm
85
Павленко Н.Н. Особенности правового регулирования местного самоуправления в городе Москве. Дис. ...
канд. юрид. наук. М., 2010. – С.12
78
правие органов государственной власти и местного самоуправления. Так и в
Москве на практике служебная необходимость органами государственной
власти ставится выше законных прав и интересов местного самоуправления.
Возникают поручения департаментов управам районов какой-либо вопрос
«согласовать с Советом депутатов в трёхдневный срок». Имеют место нару-
шения территориальными органами исполнительной власти норм, установ-
ленных вышестоящими органами власти. Как правило, такие нарушения
удаётся зафиксировать, в дальнейшем они признаются уполномоченными
органами. Однако отсутствует механизм, позволяющий предотвращать
подобные нарушения в дальнейшем, и потому они повторяются вновь.
Проблема ограничения местного самоуправления в городах федерального
значения неоднократно поднималась исследователями. Также неоднократно
обращалось внимание на то, что эти ограничения зачастую не имеют
отношения к сохранению единства городского хозяйства, и предлагалось
включить в перечень вопросов местного значения муниципальных образований
города Москвы все те вопросы, решение которых не затронет единства
городского хозяйства.
К таким вопросам относятся, в том числе, вопросы торговли, услуг,
благоустройства, спорта, культуры и досуга, частично вопросы размещения
рекламы, функционирования жилищно-коммунального хозяйства,
строительства, социального обслуживания и другие. Безусловно, такие
предложения заслуживают поддержки.
Как справедливо отмечается в книге, «возможности развития Москвы в
рамках «административной вертикали» исчерпаны, наступает стагнация, если
не деградация. Поступательное развитие возможно только на базе местного
самоуправления». В связи с этим представляется правильной стратегия
определения компетенции местного самоуправления, в основу которой будут
положены не принципы централизации и удобства для городской власти, а
закреплённые в Европейской хартии местного самоуправления принципы
самостоятельности местного самоуправления, возможности адаптировать
79
имеющиеся полномочия к местным условиям, исключительности и полноты
полномочий. В рамках такой стратегии необходимо наделить органы местного
самоуправления свойственными им полномочиями и исключить из их
компетенции несвойственные полномочия. Полномочия с императивно
установленным порядком осуществления либо не должны передаваться
органам местного самоуправления, либо должны передаваться для
осуществления исполнительно-распорядительным органам местного
самоуправления
86
.
На необходимость упразднения управ районов обращается внимание не
только исследователями, но и гражданскими активистами, правозащитниками.
При условии передачи органам местного самоуправления свойственных им
полномочий оставшиеся полномочия управ районов эффективнее будет пере-
дать префектурам административных округов. Упразднение управ районов
позволит не только более эффективно осуществлять полномочия территори-
альных органов исполнительной власти и экономить бюджетные средства, но и
будет способствовать развитию местного самоуправления, его самостоятель-
ности, поскольку органы исполнительной власти перестанут конкурировать с
органами местного самоуправления политически и организационно
87
.
В вопросе повышения самостоятельности органов местного
самоуправления также необходимо обратить внимание на следующее.
Принятие решений по единому шаблону и низкая активность местного
сообщества свидетельствуют об отсутствии индивидуальности у существу-
ющих муниципальных образований. С одной стороны, существующие муни-
ципальные образования «старой» Москвы имеют значительные население
(около 100 000 человек) и территорию, с другой, в большинстве своём их жи-
тели работают в другом муниципальном образовании, отдыхают в третьем.
Размер муниципального образования не может быть слишком маленьким
86
Бородкин Ф.М., Гришанов В.И., Друганов С.П., Лылова О.В. Местное самоуправление в условиях жилищно-
коммунальной реформы: к вопросу о критериях и методах оценки субъектами гражданского общества
эффективности деятельности органов власти г. Москвы. М.: Референдум, 2018. - http://old.sakharov-
center.ru/publications/samoupravlenie/title.htm
87
Князев С. Д. Очерки теории российского избирательного права. Владивосток, 1999. С. 316–37
80
(решение одинаковых вопросов большим числом разных органов не отвечает
эффективному расходованию бюджетных средств) и не может быть слишком
большим (в масштабе всей Москвы учёт местных особенностей отдельных
территорий невозможен). Этот размер должен быть таким, чтобы проявлялась
индивидуальность муниципального образования.
Представляется, что существующие размеры муниципальных
образований (по площади территории и численности населения) ниже
оптимального размера для Москвы. Укрупнение муниципальных образований
(до размеров, при которых будет проявляться их индивидуальность) могло бы
способствовать развитию самоорганизации граждан и самостоятельности
местного самоуправления.
Кроме того, укрупнение муниципальных образований позволило бы
решить кадровую проблему. Так, при объединении муниципальных
образований не увеличивается количество выполняемых сотрудниками
администрации функций, но увеличивается объём работы. За счёт
специализации и разделения функций удалось бы не только более эффективно
осуществлять имеющиеся полномочия, но и сократить общее количество
сотрудников. Так, например, при наличии двух специалистов по юридическим
вопросам каждый из них должен разбираться во всех вопросах юридического
характера, возникающих в работе. При объединении трёх муниципальных
образований из 6 таких специалистов могли бы быть оставлены 4, при этом
двое бы занимались одними вопросами, а двое - другими. Возрастание объёма
работы в 3 раза было бы компенсировано сокращением количества
осуществляемых функций в 2 раза (выполнять множество разных функций
сложнее, чем выполнять одну функцию в большем объёме).
В любом случае, определение оптимального размера муниципального
образования в городе Москве выходит за рамки науки права и требует
комплексного междисциплинарного исследования на границе наук права и
экономики, географии и социологии. Обратим внимание лишь на один аспект
данного вопроса.
81
Наиболее популярным (часто озвучиваемым) способом укрупнения
муниципальных образований является установление границ муниципальных
образований по границам 45 одномандатных избирательных округов по
выборам депутатов Московской городской Думы. Такое предложение
заслуживает внимания, поскольку предполагает установление соответствия (и,
следовательно, создание той или иной связи) между органами местного
самоуправления и депутатом Московской городской Думы.
Однако необходимо учитывать, что количество депутатов Московской
городской Думы, равное 45, было установлено после изменений федерального
законодательства, согласно которым количество депутатов законодательного
органа субъекта Российской Федерации должно находиться в пределах от 45 до
110 (при численности избирателей более 2 миллионов человек). Поскольку
Москва является самым населённым субъектом Российской Федерации,
представляется целесообразным установление численности депутатов
Московской городской Думы ближе к верхнему пределу (110). Таким образом,
вопросы укрупнения муниципальных образований города Москвы и
установления численности депутатов Московской городской Думы должны
решаться совместно с учётом их возможной взаимосвязи.
Для решения проблемы нарушения прав местного самоуправления
органами исполнительной власти необходимо обратить внимание на то, какие
органы могут устранять либо предотвращать такие нарушения.
Универсальным надзорным органом является прокуратура, однако
органы прокуратуры в силу своей универсальности перегружены работой и не
могут обеспечить оперативное реагирование на нарушения. Кроме того, в силу
законодательства о прокуратуре, органы прокуратуры не должны подменять
иные государственные органы.
Контроль за деятельностью органов исполнительной власти
осуществляется вышестоящими органами исполнительной власти. При этом на
практике при выявлении нарушений нижестоящего органа власти ему даются
указания, направляются письма, проводится разъяснительная работа. Такие
82
меры не могут быть признаны эффективными, поскольку не стимулируют
устранение причин и условий нарушений.
Опыт взаимодействия с различными органами исполнительной власти
позволяет выделить среди них органы, именуемые инспекциями. Инспекции,
согласно статье 3 Закона города Москвы «О Правительстве Москвы»
88
определяются как функциональные органы исполнительной власти города
Москвы, осуществляющие контрольные и надзорные функции. Особенностью
таких органов является специальный (процессуальный) порядок осуществления
их контрольной и надзорной деятельности. Они вправе выдавать предписания,
контролировать их исполнение, составлять протоколы об административных
правонарушениях - иными словами, принимать процессуальные решения. При
этом в определённых случаях повторное совершение административного
правонарушения может повлечь назначение более строгого наказания. Кроме
того, преимущество процессуального порядка состоит в чётком определении
возможных видов принимаемых решений, что уменьшает возможность
виновных лиц избежать ответственности, а также позволяет вести
соответствующую статистику.
С учётом изложенного может быть сделан вывод о том, что специальная
инспекция (надзорный орган, принимающий процессуальные решения по
фактам нарушений прав местного самоуправления) могла бы более эффективно
защищать права местного самоуправления от нарушений со стороны
должностных лиц органов исполнительной власти, чем соответствующие
вышестоящие должностные лица.
Также целесообразным представляется дополнение статьи 14.1 Кодекса
города Москвы об административных правонарушениях частью 3,
предусматривающей ответственность за нарушение порядка реализации
переданных органам местного самоуправления отдельных государственных
полномочий.
88
Закон г. Москвы от 20.12.2006 N 65 "О Правительстве Москвы"
83
3.3 Оценка эффективности развития системы взаимодействия органов
государственной власти и местного самоуправления г.Москвы
Москва, как город федерального значения, является крупнейшим центром
политической, экономической, научно-культурной и общественной жизни
страны. Москва — это мегаполис с многомиллионным населением, заметную
долю которого составляет иммигрирующее население. Для этого города
характерны: повышенные объемы инвестиционных потоков; наличие систем
жизнеобеспечения, имеющих федеральное значение; высокая концентрация
квалифицированных видов деятельности; наличие иностранных
представительств и посольств. Ему принадлежит ведущая роль в качестве
делового и финансового центра национального и мирового уровня.
Здесь закладывается платформа для постиндустриального,
информационного, технотронного общества, зарождаются новые отношения,
модели и устройства общественной жизни.
Государственный статус г. Москвы с позиции сохранения единства
системы управления городом и обеспечения результативности управленческого
процесса, в первую очередь, требует решения вопроса соотношения
возможностей и полномочий общегородских властей и нижнего уровня
территориального управления городом. Данный вопрос еще далек от полного
урегулирования, поскольку реформа МСУ и государственной власти в этом
городе, а также организация процессов их взаимодействия, начавшаяся в начале
90-х г. прошлого столетия продолжается, о чем убедительно свидетельствуют
многочисленные изменения, вносимые в базовые нормативно-правовые акты,
регулирующие отношения в этой области
89
.
По мнению автора, МСУ в г. Москве в постсоветский период прошло
пять этапов развития. На первом, переходном, этапе — поиска путей
организации власти в г. Москве, прежде всего, решались проблемы
административно-территориального деления города и распределения
89
Алиева Г.Ш. Проблемы организации местного самоуправления и его взаимодействия с центральной
государственной властью / Г.Ш. Алиева // Аллея науки. 2018. Т. 2. № 2 (18). С. 573-575.