24
явлению самостоятельное название - нормотворчество
43
.
Так как ОМС вправе самостоятельно принимать правовые акты, то
принятие таких актов можно отнести к форме исполнения полномочий ОМС.
Так, к примеру, к форме реализации правотворческой функции будет
относиться деятельность по созданию акта, направленного на поддержание
порядка придомовых территорий, или создание какой-либо целевой программы
в пределах одного муниципального образования.
Правоприменение, в свою очередь, выражается в виде организационного
и материального обеспечения проведения муниципальных мероприятий:
выборов, голосования, по вопросам преобразования муниципального
образования и в иных ситуациях
44
.
Таким образом, подводя итог, стоит отметить, что с целью
предотвращения правовых споров и нарушений законодательства, органам
местного самоуправления необходимо исполнять возложенные на них
полномочия в соответствии с законодательством. В противном случае, при
несоблюдении норм закона или превышении полномочий, должностное лицо
может понести установленную российским законодательством ответственность
за совершение противоправных деяний.
Такое надлежащие правоприменение всегда будет являться гарантом
верной трактовки норм законодательных актов.
Не всегда в ходе практической деятельности выглядит все так
положительно. На деле же существует проблема в отсутствии единообразного
подхода к толкованию норм законов. Поэтому должностные лица, в некоторых
случаях, не могут точно определить, должны ли он руководствоваться
собственными суждениями, или действовать строго согласно установленному
законом порядку
45
.
43
См.: Волкова Л.П. Муниципальное право Российской Федерации (2-е издание): учебник для бакалавров / Л.П.
Волкова [и др.]. — М.: Дашков и К, Ай Пи Эр Медиа, 2016. — С. 100.
44
Якушкина В.А. Роль местного самоуправления в обществе / В.А. Якушкина // Академическая публицистика.
2018. № 1. С. 121-126.
45
Якушкина В.А. Роль местного самоуправления в обществе / В.А. Якушкина // Академическая публицистика.
2018. № 1. С. 121-126.
25
Таким образом, полагаем, что внесение в законодательство
корректировок об обязательной реализации полномочий в соответствии с
нормами права.
Подводя итог, хотелось бы отметить, что в данном пункте мы пришли к
выводу, что четырех основ местного самоуправления будет достаточно для
верного понятия природы данного института. Среди таких основ мы выделили:
- правовую;
- территориальную;
- экономическую;
- организационную.
На наш взгляд, самой важной основой во всей их системе является
именно правовая основа, так как она определяет структуру, порядок
образования, деятельность, предмет ведения органов местного самоуправления,
а также иные факторы.
1.2. Формы взаимодействия органов государственной власти и органов
местного самоуправления
Органы государственной власти с органами местного самоуправления
взаимодействуют в формах, которые представлены ниже.
Это государственная поддержка местного самоуправления и наделение
органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями, создание в субъекте Российской Федерации совета
муниципальных образований и реализация представительными органами
муниципальных образований права законодательной инициативы в
законодательном органе субъекта РФ.
Также это создание совместных координационных, консультационных,
совещательных и других органов, которые действуют как временно, так и
постоянно и, конечно, контроль и надзор органов власти за деятельностью
органов местного самоуправления.
26
Можно сказать, что программы государственной поддержки местного
самоуправления способствуют реализации политики государства по
отношению к местному самоуправлению, проведению реформ и устойчивому
социально-экономическому развитию муниципальных образований
46
.
Одной из самых эффективных форм взаимоотношений органов
государственной власти и органов местного самоуправления становится
сотрудничество через ассоциации и альянсы муниципальных образований.
В результате этого органы местного самоуправления смогут точнее
выразить, а потом довести до сведения государственных органов насущные
проблемы.
Для власти ассоциация муниципальных образований — это организация,
через которую можно одновременно обращаться ко всем ее членам и
выработать общую политику в отношениях с местным самоуправлением.
Муниципальные образования создают союзы не столько для того, чтобы
повысить эффективность в работе органов местного самоуправления, сколько
для решения проблем или в целях объединения усилий. В соответствии с этим
муниципальные образования совместно анализируют и решают проблемы о
потребности объединиться друг с другом и о данной организации.
В соответствии Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
(ст. 66)
47
в каждом субъекте РФ образовывается совет муниципальных
образований.
Организация и деятельность советов муниципальных образований
субъектов исполняется в соответствии с Федеральным законом «О
некоммерческих организациях». В соответствии с ним регистрация советов
муниципальных образований производится органами юстиции.
Статус и полномочия объединений муниципальных образований в этом
46
Юсупова Р.М. Местное самоуправление в РФ / Р.М. Юсупова // Вестник Коми республиканской академии
государственной службы и управления. Серия: Теория и практика управления. 2017. № 19 (24). С. 41-43.
47
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 01.05.2019, с изм. от 03.07.2019) "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"// "Российская газета", N
202, 08.10.2003.
27
случае определяется такими учредительными документами, как, устав советов
муниципальных образований.
Советы образований самостоятельно расширять свою компетенцию или
получать полномочия от органов местного самоуправления не смогут.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ» определяет полномочия съезда
совета муниципальных образований субъекта.
Таким образом, съезд совета муниципальных образований субъекта РФ:
- выбирает органы управления совета муниципальных образований
субъекта РФ;
- заявляет устав совета муниципальных образований субъекта РФ;
- осуществляет другие возможности, которые определены уставом
совета муниципальных образований субъекта РФ;
- устанавливает порядок и размеры взносов для деятельности совета
муниципальных образований субъекта РФ и содержание органов
управления совета
48
.
Совет муниципальных образований не имеет право вторгаться в
деятельность муниципальных образований и ограничивать ее. Совет
муниципальных образований призван осуществлять межмуниципальное
сотрудничество на территории субъекта РФ, а также защищать интересы
муниципалитетов в органах государственной власти субъекта РФ, участвовать в
работе на уровне региона, организовывать совместную деятельность,
обмениваться информацией и своим опытом, участвовать в осуществлении
региональных программ.
Руководство советом муниципальных образований реализовывает
исполнительный орган.
Контроль за предпринимательской деятельностью осуществляет
ревизионная комиссия. Для ликвидации совета муниципальных образований
48
Юсупова Р.М. Местное самоуправление в РФ / Р.М. Юсупова // Вестник Коми республиканской академии
государственной службы и управления. Серия: Теория и практика управления. 2017. № 19 (24). С. 41-43.
28
создается специальная ликвидационная комиссия.
Система по совершенствованию гражданского законодательства, а также
те коренные изменения, которые на ее основе внесены в Гражданский Кодекс
РФ, позволяют выявить принципы и метод правового регулирования, которые
распространяют свою власть на отношения предмета гражданского права, в том
числе предпринимательства.
Законодательство закрепляет за представительными органами местного
самоуправления право законодательной инициативы.
Представительный орган любого типа муниципального образования
имеет право вносить в законодательный орган государственной власти субъекта
РФ проекты новых законов, а также специальные предложения по улучшению
норм существующих законов, замечания по законопроектам
49
.
При принятии законов, которые затрагивают интересы местного
самоуправления или населения муниципальных образований, органы
государственной власти субъектов РФ должны проводить консультации с
органами местного самоуправления и учитывать мнение других.
В то же время органы местного самоуправления гарантируют исполнение
законов и иных нормативных правовых актов на территории своего
муниципального образования.
Таким образом, органы местного самоуправления и органы
государственной власти взаимодействуют в процессе законотворчества.
Сейчас наблюдается развитие следующих форм сотрудничества органов
государственной власти и органов местного самоуправления, как создание
координационных, консультационных, совещательных временных и
постоянных рабочих групп, и комиссий и совместная разработка, и реализация
планов и программ.
Местное самоуправление и государственная власть реализуют свое
социальное назначение. Между государственной и муниципальной властью
49
Стульникова О.В. Местное самоуправление в современной России: проблемы и перспективы развития / О.В.
Стульникова // Новая наука: От идеи к результату. 2017. Т. 1. № 2. С. 230-234.
29
основной задачей является государственная власть, которая состоит в
установлении правовых основ организации местного самоуправления. Все
остальные виды регулирующего воздействия государственной власти на
местное самоуправление являются необязательными
50
.
При этом государство не теряет своей возможности опосредованно, с
помощью влияния на других участников взаимоотношений и оказывать свое
управляющее воздействие. Зачастую оно эффективнее, чем прямое
администрирование.
Также одной из важных форм воздействия государства на местное
самоуправление становится осуществление надзора за законностью работы
органов и должностных лиц местного самоуправления.
Контроль за соблюдением органами местного самоуправления
Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных
законов, уставов, законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований,
муниципальных правовых актов реализовывают разные государственные
органы.
Наделение органов местного самоуправления отдельными
государственно-властными полномочиями может осуществляться в форме
передачи и форме делегирования. Передача — это способ регулирования
полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо
полномочие государственного органа исключается из его компетенции и
включается в компетенцию органа местного самоуправления. В процессе же
делегирования государственный орган предоставляет принадлежащее ему
право решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один
раз, на определенный срок или бессрочно
51
.
Таким образом, ценность и назначение гражданского права состоят в том,
что оно используется как правовое средство налаживания и деятельности
50
Стульникова О.В. Местное самоуправление в современной России: проблемы и перспективы развития / О.В.
Стульникова // Новая наука: От идеи к результату. 2017. Т. 1. № 2. С. 230-234.
51
Муниципальное управление: учебное пособие / В.Н. Парахина, Е.В. Галеев, Л.Н. Ганшина. - 3-е изд.,
перераб. - М.: КНОРУС, 2013. - С. 474.
30
системы стимулирования производства материальных, а также духовных благ.
Практика показывает, что наиболее эффективным средством
стимулирования производства, направленного на удовлетворение
разнообразных потребностей, является эквивалентность товарно-денежного
оборота.
1.3. Модели взаимодействия органов государственного и муниципального
управления
Осуществление взаимоотношений государственной власти с местным
самоуправлением всегда будет осуществляться на основании влияний
конкретной правовой системы данного государства. Нельзя отрицать того
факта, что на модель взаимоотношений будет оказывать влияние
государственное устройство, особенности исторического развития местного
самоуправления и традиции и обычаи, закрепленные у конкретных народов
веками. Исходя из мирового исторического опыта формирования правовых
взаимоотношений между государством и местным самоуправлением ученые
сформировали несколько характерных черт для выделения моделей
взаимоотношений между государством и местным управлением. К ним
относятся:
1. Англосаксонская модель. Она сегодня широко распространена в таких
государствах ка Великобритания, Америка, Дания, Португалия, Индия,
Австралия, Нидерланды, Швейцария, Норвегия. Основным проявлением
данного вида модели взаимоотношений является ее высокая степень
независимости органов местного самоуправления от центральных
органов власти, а также наличие большого количества демократических
институтов - возможности осуществления различных собраний на местах,
проявление прямой законотворческой инициативы граждан и многое
другое.
2. Континентальная (французская, романская, европейская модель). Она
закреплена во Франции, Гвинеи, Испании, Италии, Китае и Бельгии. При
31
данной модели взаимодействия налицо сильный административный
контроль государства и его вмешательство и контроль над всеми
действиями на уровне местного самоуправления
.
.
3. Коммунальная (германская) модель. Она характерна для Германии,
Австрии, Японии. Данную модель взаимодействия также называют еще
смешанной, потому как с одной стороны для местного самоуправления
разрешена некоторая самостоятельность в решении местных вопросов, а с
другой стороны ощущается жесткий контроль со стороны
государственных органов
52
.
Концепции местного самоуправления отличаются соотношением объема
прав местной власти к государству. Это отличие, естественно, накладывает
отпечаток и на определение понятия местного самоуправления. Одно дело,
когда местное самоуправление обладает автономией и не выполняет
государственные функции самостоятельно, и совершенно другое, когда оно
зависимо от органов государственной власти и совместно с ними осуществляет
функции общественного и местного значения.
Англосаксонская модель взаимоотношения государства и местного
самоуправления построена на общественной теории местного самоуправления,
объединившей теорию свободной общины, хозяйственную теорию, а также
частично юридическую теорию. Применительно к данному виду концепции
местное самоуправление целесообразно определить следующим образом:
«Местное самоуправление есть местная публичная власть, реализуемая в
рамках закона на территории соответствующего муниципального образования
путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования
непосредственно, а также формируемыми ими органами местного
самоуправления и должностными лицами местного самоуправления без
вмешательства центральных органов власти на основе реальной материально-
52
Стульникова О.В. Местное самоуправление в современной России: проблемы и перспективы развития / О.В.
Стульникова // Новая наука: От идеи к результату. 2017. Т. 1. № 2. С. 230-234.
32
финансовой базы в целях решения задач местного значения»
53
.
Континентальная модель взаимоотношения государства и местного
самоуправления построена на основе государственной теории самоуправления,
которая была разработана Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Затем
более детально основные ее положения были развиты в России Иваном
Дмитриевичем Беляевым, Владимиром Павловичем Безобразовым,
Александром Илларионовичем Васильчиковым, Александром Дмитриевичем
Градовским, Николаем Ивановичем Лазаревским. Сущность данной теории
состоит в том, что органы местного самоуправления являются органами
государственного управления, что их компетенция является не какой-либо
особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и
регулируется государством.
С учетом исторического и современного опыта понятие местного
самоуправления, основанное на европейской континентальной концепции
можно определить, на наш взгляд, следующим образом: «Местное
самоуправление - это установленная государством в законах местная публичная
власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего
муниципального образования путем управления, осуществляемого жителями
муниципального образования, органами и должностными лицами местного
самоуправления на основе реальной материально-финансовой базы, в целях
решения задач местного значения и выполнения значительной части
государственных дел с учетом интересов населения». Данное определение
носит комплексный характер. Оно построено на сочетании элементов
надстроечных и базисных отношений, которые находятся в неразрывной связи.
Местное самоуправление осуществляется путем управления, а значит, налицо
совокупность управленческих отношений, которые, в свою очередь, выступают
в качестве категории, гарантирующей связь и взаимодействие базиса и
53
Савин В.И. Местное самоуправление в системе публичной власти в России / В.И. Савин // Среднерусский
вестник общественных наук. 2017. Т. 12. № 3. С. 150-155.
33
надстройки, управляемой и управляющей системы
54
.
Если проводить аналогию и примерять данные модели взаимоотношений
государства и местного самоуправления на облик России, то ее очень трудно
причислить к какому-либо из видов, потому как Россия - своеобразное
государство со своей историей развития местного самоуправления, который
очень отличается от западных моделей построения государств. Для России в
различные ее периоды истории всегда было характерно наличие
доминирующего централизма во всей политической системе государства и
низкого уровня допуска участия граждан в решении публичных дел
государства, но в то же время, существовал сильнейший дух коллективизма
(общины) в решении вопросов на местах. Подобные противоречия
наблюдаются во всех сферах политической модели России.
В период господства в России административно-командной системы даже
на местном уровне запрещалось какое-либо принятие решений без
соответствующих распоряжений или разрешений со стороной государственной
власти. Все местное самоуправление было построено на подчинении
установкам центральной власти.
Истинное же местное самоуправление в его природной сущности начало
развиваться для России только лишь с принятием Конституции 1993 года. Для
ранних стадий развития демократической России после 1993 года на местах
присуща реализация «англосаксонской» модели построения взаимоотношения
центра с субъектами, потому как местному самоуправлению была дана
возможность реализации отдельных государственных полномочий на местах с
учетом конкретных потребностей, а также решение местных вопросов исходя
из собственных интересов субъекта.
В период реформ 2003-2008 годов Россия перешла к «германской»
модели осуществления местного самоуправления, потому как в данный период
реформ Россия отошла от привычной модели моноцентрической модели
54
Савин В.И. Местное самоуправление в системе публичной власти в России / В.И. Савин // Среднерусский
вестник общественных наук. 2017. Т. 12. № 3. С. 150-155.