84
полномочий субъекта РФ по уровням иерархии: город - округ - район. На
втором этапе начало которого связывается с принятием Конституции РФ,
осуществлялась передача на уровень района ряда функций, связанных с
решением вопросов местного значения.
С принятием в 1995 г. Устава г. Москвы и Федерального закона № 154-
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» трансформация организации власти в городе продолжилась, тем
самым положив начало третьему этапу ее реформирования.
В условиях противоречивости федерального законодательства, Устав г.
Москвы устанавливал, что Москва является одновременно муниципальным
образованием и субъектом федерации и вводил двойной статус городских
органов власти: они одновременно являлись и органами государственной
власти, и органами МСУ.
На местном уровне были созданы районные управы, на которые
возлагалось выполнение функций органов МСУ, которые фактически таковыми
не являлись.
С 2001 г. совершенствование организации государственной власти и
МСУ в г. Москве получило продолжение. Внесенные поправки в Федеральный
закон № 154-ФЗ, направленные на реализацию положений ст. 12 Конституции
РФ («органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти»), явились основанием существенных изменений в
уставе г. Москвы, в соответствии с которыми органы власти города утратили
двойной статус . Осуществлялась подготовка процессов нормативно-правового
обособления МСУ.
Пятый этап ознаменовался принятием закона г. Москвы от 06.11.2002 г.
№ 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» и
постановления Правительства Москвы № 981-ПП «Об образовании
территориальных органов исполнительной власти города Москвы» - управ
85
районов»
90
. В соответствии с этими документами в границах административных
районов г. Москвы сформированы внутригородские муниципальные
образования. Тем самым внутри районов произошло разделение
государственного управления и МСУ.
Начало шестого этапа связывается с присоединением к Москве с
01.07.2012 г. новых территорий. На территориях, присоединенных к Москве, в
настоящее время функционируют органы МСУ в двух городских округах, трех
городских поселениях и шестнадцати сельских поселениях. На этой территории
образованы два административных округа и, следовательно, имеются два
уровня государственной власти (город - административный округ) и на нижнем
(третьем) уровне функционируют органы МСУ.
На территории, так называемой «старой» Москвы, система
государственного управления городом включает три уровня. Здесь на нижнем
уровне, наиболее приближенном к населению, в границах городских районов
функционируют не только территориальные органы исполнительной власти
города Москвы - управы районов, но и органы МСУ муниципальных округов.
Ассиметричность системы управления столичным городом проявляется и в
том, что собственная компетенция органов МСУ на присоединенных
территориях де-юре шире, хотя самоуправленческие процессы здесь находятся
еще в зачаточном состоянии.
Особенность реализуемой реформы МСУ характеризуется тем, что
перечень вопросов местного значения муниципальных округов не был
расширен. Однако законом г. Москвы им на исполнение переданы отдельные
государственные полномочия в различных сферах (организация работы управы
района и городских организаций; благоустройство; капитальный ремонт и
содержание жилищного фонда; размещение объектов капитального
строительства; размещение некапитальных объектов; формирование и
90
Постановление Правительства Москвы от 03.12.2002 N 981-ПП "Об образовании территориальных органов
исполнительной власти города Москвы - управ районов" (вместе с "Перечнем управ районов города Москвы",
"Положением об управе района города Москвы", "Положением о префектуре административного округа города
Москвы", "Нормативом численности государственных служащих управы района города Москвы")
86
утверждение плана дополнительных мероприятий по социально-
экономическому развитию районов и др.). При этом полномочия переданы не
администрации муниципального округа, а представительному органу - совету
депутатов. Такая форма передачи полномочий, с одной стороны, не
ограничивает свободу МСУ, с другой — позволяет Правительству Москвы
осуществлять необходимый контроль за их исполнением, т. е. в определенной
степени деятельность представительных органов муниципальных округов
становится подконтрольной органам государственной власти.
Вместе с тем передача муниципальным депутатам контрольных
полномочий в вышеназванных сферах осуществляется без фактического
обеспечения их реальным механизмом принятия решений. Осуществление
переданных полномочий по согласованию размещения объектов социальной
инфраструктуры, религиозных сооружений, аптек и т. п., как правило, носит
формальный характер, так как предложения по их размещению фактически не
вызывают возражений у населения. При этом вопросы возведения деловых
центров, объектов точечной застройки, в том числе затрагивающие вырубку
лесонасаждений и лесополос в парковых зонах (наиболее острые зоны
конфликта) по-прежнему остаются в ведении территориальных органов
исполнительной власти (управ районов и префектур), лишая население
реальных рычагов воздействия на ситуацию.
Заметим, что перечень переданных государственных полномочий
периодически пополняется, т. е. прослеживается тенденция их расширения при
сужении собственной компетенции органов МСУ (вопросы местного значения).
При этом более 15 лет на местном уровне функционируют государственные по
статусу управы районов, руководители которых назначаются в рамках
вертикали исполнительной власти города Москвы
91
.
Следует отметить, что и здесь наблюдается тенденция не только
количественного снижения возложенных на них полномочий, но и их
91
Бейдина Т.Е. Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления как
теоретическая и практическая политическая проблема / Т.Е. Бейдина // Вестник Забайкальского
государственного университета. 2018. Т. 24. № 2. С. 39-46.
87
значимости для населения, о чем свидетельствуют неоднократно вносимые
изменения в Положение об управе района г. Москвы (табл. 1).
Таблица 1
Изменение полномочий Управы района города Москвы в период с
2010 г. по 2018 г.
Сферы (области) полномочий Управы района
Количество пунктов, характеризующих
полномочия Управы района в
установленной сфере (области)
деятельности по годам
2010 г.
2018 г.
Экономика, финансы, промышленность, наука,
поддержка малого и среднего
предпринимательства
7
-
Градостроительная деятельность,
строительство, предотвращение и
противодействие самовольному строительству
11
4
Имущественно-земельные отношения
14
9
Жилищно-коммунальное хозяйство,
благоустройство, праздничное и тематическое
оформление района, обеспечение
благоприятных условий для проживания
граждан
35
37
Экономическая политика, торговля и услуги
21
9
Транспорт и дорожно-транспортная
инфраструктура
6
3
Социальная политика, охрана труда
18
11
Взаимодействие с государственными органами,
органами местного самоуправления
17
24
Работа с населением, общественными
объединениями граждан, средствами массовой
информации
13
9
Итого:
142
106
Представленные в таблице 1 данные свидетельствуют о том, что
полномочия Управы района в период 2010-2018 гг. были сокращены более чем
на 25 %. Значительное их сокращение произошло в 2013 г.
92
. Управа была
лишена полномочий в области экономики, финансов, промышленности, науки,
поддержки малого и среднего предпринимательства. В существенной мере
были сокращены ее полномочия в области градостроительной деятельности и
строительства, а также в области имущественно-земельных отношений.
Таким образом, следует констатировать, что, несмотря на
декларированные цели и нормативно-правовые основы, тенденция излишнего
92
Постановление Правительства Москвы от 15.02.2013 № 76-ПП «О внесении изменений в постановление
Правительства Москвы от 24.02.2010 № 157-ПП» (ред. от 22.02.2017) [Электронный ресурс]. - Режим доступа:
http://www.consultant. ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=MLAW;n=142983#06321148746249391 (дата
обращения: 22.07.2019).
88
вмешательства региональной власти в вопросы организации МСУ в г. Москве
является крайне устойчивой.
При формировании муниципальных образований, наделении их
предметами ведения и источниками финансирования преобладал
административный подход, не соответствующий условиям мегаполиса,
отсутствовали четкие, методологически выверенные критерии разделения
полномочий. При этом созданные муниципальные округа крайне неоднородны
по величине территории, демографическим, финансовым, социально-
экономическим и др. показателям.
Потенциал системы МСУ в столице в настоящее время используется
недостаточно. По мнению специалистов, ситуацию с МСУ в г. Москве «нельзя
признать удовлетворительной» и, следовательно, необходимо его
реформирование. При определении направлений реформирования МСУ в г.
Москве следует учитывать тенденции развития МСУ в РФ, том числе в
крупнейших российских городах.
Прежде всего, на территории РФ прослеживается тенденция укрупнения
муниципалитетов, особенно в этом преуспела Московская область.
Реформирование системы МСУ в Московской области, направленное на
расширение компетенции муниципальных образований через создание
городских округов, на наш взгляд, оправданно необходимостью решения
важнейших стратегических задач социально-экономического развития области.
Эти задачи обусловлены в том числе и тем, что значительная часть поселений,
расположенных на ее территории, являются составляющими Московской
городской агломерации. Разумеется, проблемы развития агломерации и
управления ею решались бы гораздо легче, если бы на базе двух субъектов РФ
(Москвы и Московской области) был образован один регион. Но для этого
требуется, прежде всего, добрая воля обоих субъектов РФ, а поэтому такое
объединение маловероятно.
Вместе с тем объединение усилий этих двух субъектов необходимо и
обусловлено важностью комплексного решения целого ряда сложнейших задач.
89
Например, на повестке дня остро стоит задача организации упорядоченного
обращения с твердыми коммунальными отходами (сбора, транспортировки,
переработки и использования, обезвреживания и захоронения), затрагивающая
интересы большинства населения Москвы и Московской области. Заметим, что
на федеральном уровне принято решение о необходимости разработки этими
субъектами РФ одной совместной территориальной схемы обращения с
отходами на территории Московского региона. С целью интеграции усилий
этих субъектов РФ в решении подобных задач, было заключено «Соглашение
между Правительством Москвы и Правительством Московской области о
стратегическом развитии Московского региона»
93
.
Успешность решения задач, предусмотренных этим документом,
проведения совместных мероприятий при их реализации, во многом
определяется тем, насколько органы МСУ как на территории Московской
области, так и г. Москвы будут организационно интегрированы в систему
управления.
Выводы по третьей главе:
На протяжении последних двух лет в Московской области расширялись
компетенции муниципальных образований через создание городских округов. В
г. Москве расширение компетенции муниципальных органов подменяется
переориентацией их с решения вопросов местного значения на исполнение
переданных государственных полномочий, реализуемых под
непосредственным контролем госорганов, а вот сужение собственной
компетенции муниципальных округов достигло, на наш взгляд, предела.
Достаточно сказать, что численность администраций муниципальных округов
зачастую не превышает 5 человек, а в некоторых округах администрации
заменены на аппараты Советов депутатов, что не выдерживает никакой
критики.
Необходимо обеспечить максимальное расширение собственной
93
Соглашение между Правительством Москвы и Правительством Московской области о стратегическом
развитии Московского региона [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/556608352
(дата обращения: 22.07.2018).
90
компетенции органов МСУ и их полномочий, источников финансирования
МСУ (обязательная, гарантированная муниципальная собственность; частные
пожертвования и др.). Предоставляемые органам МСУ полномочия должны
быть, как правило, полными и исключительными.
Органы МСУ и население должны быть более полно вовлечены в
процессы формирования качества жизни на территории внутригородского
муниципального образования. На территориях муниципальных округов
необходимо упразднение управ районов, формирование единой управленческой
структуры, передача всех полномочий и функций, осуществляемых управами
районов, и находящихся в их ведении, органам МСУ.
При территориальном реформировании системы МСУ важно, не
применяя типовых схем, учитывать специфику внутригородских
муниципальных образований, неравноценные условия их социально-
экономического развития и специализацию.
В целях обеспечения наиболее эффективного взаимодействия депутатов и
жителей при определении количества депутатов в представительном органе
необходимо ввести норму представительства, она не должна превышать 5000
жителей на одного депутата.
Взаимодействие органов исполнительной власти города Москвы и
органов МСУ должно основываться на регламентах взаимодействия.
Регламенты взаимодействия госорганов и органов МСУ должны быть
разработаны по всем направлениям муниципальной деятельности, если
вопросы местного значения начинаются со слов «участие», «содействие», и т.п.
91
Заключение
По результатам проведённого исследования могут быть сформулированы
следующие выводы.
Местное самоуправление в новейшей истории России стало результатом
демократических преобразований и, с учётом особенностей новых
политических и социально-экономических реалий, создавалось сызнова,
поэтому должно рассматриваться как новый институт.
На протяжении всего периода новейшей истории России (с 1990 года по
настоящее время) органы государственной власти города Москвы
противодействовали становлению полноценного местного самоуправления и,
исходя из собственного удобства, неоднократно либо явно нарушали
федеральное законодательство, либо преодолевали его требования.
Под предлогом необходимости сохранения единства городского
хозяйства местное самоуправление в городе Москве существенно
ограничивалось, лишалось возможности решать многие вопросы, даже если они
не затрагивали единства городского хозяйства. Сфера влияния местного
самоуправления на первых порах была крайне узкой, значимость настолько
низкой, что не вызывала интереса со стороны населения. Несмотря на эти
обстоятельства, органами государственной власти устанавливался и
осуществлялся в разной форме контроль за местным самоуправлением,
стимулировалась его несамостоятельность.
В результате в городе Москве на протяжении всего указанного периода
полноценное местное самоуправление отсутствовало. Из этого следует, что
опасения о разрушении единства городского хозяйства основаны лишь на
предположениях. В действительности никто не знает, как сложилась бы
деятельность органов местного самоуправления при наличии у местного
самоуправления большей компетенции. При этом Европейская хартия местного
самоуправления подтверждает убеждённость государств, её подписавших, в
эффективности решения вопросов местного значения именно на местном
уровне, максимально приближенном к населению.
92
Изменения последних лет, хотя и не предполагают введения в городе
Москве полноценного местного самоуправления, но являются в целом
прогрессивными и положительно сказываются на местном самоуправлении в
городе Москве, а значит, и на соблюдении конституционных прав граждан, и на
эффективности решения вопросов местного значения. Во-первых, в состав
Москвы вошли муниципальные образования с объёмом компетенции,
предусмотренным федеральным законом, что положило начало получению
опыта функционирования полноценного местного самоуправления. Во- вторых,
начат процесс расширения компетенции муниципальных образований «старой»
Москвы. Такие изменения оставляют надежду на их продолжение. Надежду
дают и первые успешные попытки местного самоуправления «снизу»
добиваться расширения своих прав.
Вместе с тем, последним изменениям организации местного
самоуправления в городе Москве сопутствует ряд проблем. В первую очередь,
к таким проблемам относится характер передаваемых полномочий, не всегда
соответствующий правовой природе местного самоуправления. По- прежнему,
местное самоуправление контролирует лишь небольшую часть публичных дел,
конкурирует за ресурсы и влияние с органами государственной власти.
Кроме того, органы государственной власти города Москвы готовят
изменения в сфере местного самоуправления в закрытом режиме, недостаточно
обсуждая их с органами местного самоуправления, а впоследствии
стремительно принимают эти изменения, навязывают свои правила взаимо-
действия, чем вызывают подозрения и недоверие. Они не объясняют должным
образом ни населению, ни органам местного самоуправления предпосылки и
смысл осуществляемых изменений, что приводит к дезориентации населения и
должностных лиц и сказывается на эффективности работы. Таким образом, в
первую очередь требуют пересмотра отношение органов государственной
власти к населению (и образуемым им органам местного самоуправления) и
стиль взаимодействия с ними.
По существу, реформирование организации местного самоуправления
93
также нуждается в корректировке. В частности, стратегия определения
компетенции местного самоуправления должна основываться не на
управленческом удобстве органов государственной власти, а на природе
местного самоуправления, определяемой, в том числе, исходя из норм
Европейской хартии местного самоуправления. К компетенции местного
самоуправления должны относиться вопросы, имеющие характер местных,
предполагающие возможность адаптирования способов их решения к местным
условиям, предполагающие определённую свободу усмотрения, отвечающие
требованиям полноты и исключительности.
Вопросы, не затрагивающие единства городского хозяйства, должны быть
закреплены в качестве вопросов местного значения.
Для решения иных выявленных проблем требуются дальнейшие
значительные изменения в организации местного самоуправления в городе
Москве. В частности, одним из возможных направлений реформирования в
целях повышения эффективности и самостоятельности местного
самоуправления могло бы стать упразднение управ районов с передачей
большинства их полномочий муниципальным округам, вторым мог бы стать
пересмотр границ территорий муниципальных образований (с учётом всех
имеющих значение обстоятельств). Одним из возможных направлений
реформирования в целях защиты прав местного самоуправления могла бы стать
формализация и повышение ответственности за нарушение этих прав, в том
числе, путём уточнения составов административных правонарушений и
выделением части государственных служащих в отдельный контрольно-
надзорный орган. Ещё одним возможным направлением реформирования могло
бы стать развитие дифференцированного подхода к определению компетенции
муниципальных образований с учётом местных экономических и
географических особенностей.
Выявленные проблемы и предложенные направления решения этих
проблем могут быть использованы в планировании и осуществлении
дальнейшего реформирования организации местного самоуправления в городе