14
функционировать должным образом
22
Иностранные авторы видят решение данной проблемы в том, что
необходимо заключать муниципальные контракты с той целью, чтобы
повышать доход муниципального образования, тем самым развивать его и
обеспечивать надлежащим образом интересы людей и общества в целом. С
такой точкой зрения также согласен и С. Bergholz, говоря о том, что
межмуниципальные контракты будут иметь успех среди всех муниципальных
образований, как в России, так и за рубежом
23
.
М.А. Шамхалов видит проблему экономической направленности в
несоответствии обязанностей местных властей и их ресурсным обеспечением
24
.
Для устранения такой проблемы был принят ФЗ № 131 - ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
25
.
Данный законодательный акт послужил началом реформирования местного
самоуправления.
На основе него были приняты и другие федеральные законы, целью
которой было преобразование принципов и структуры организации местного
самоуправления, реформирование их деятельности.
Среди основных целей принятых законодательных актов можно
выделить:
- соблюдение конституционного права граждан на местное
самоуправление;
- четкое разделение полномочий и ответственности органов
государственной власти и органов местного самоуправления;
- соблюдение баланса властных полномочий в регионах;
- снабжение ОМС всем полномочиями и необходимыми ресурсами,
которые служат с целью самостоятельного решения вопросов местного
22
См.: Градовский А.Д. Собрание сочинений А. Д. Градовского : Т. 1-9 / А. Д. Градовский. - СПб. 1899-1908. -
С. 782.
23
С. Bergholz. Inter-municipal cooperation in the case of spillovers: evidence from Western German municipalities //
Journal Local Government Studies Volume 44, 2018 - Issue 1.
24
См.: Шамхалов М.А. "Основные типы местного самоуправления" Власть, №. 12, 2013,С. 187-191.
25
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 01.05.2019, с изм. от 03.07.2019) "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации"// "Российская газета", N 202, 08.10.2003.
15
значения и иные цели.
Стоит отметить, что в настоящий момент такие цели не соблюдаются в
полной мере. Данную проблему, как и ранее, указывалось, можно решить при
помощи целостного подхода, который будет основан на четком установлении
места и роли института местного самоуправления в системе политической
власти, при учете всех политических, правовых, экономических и социальных
факторов, которые влияют на формирование, статус и функционирование ОМС.
Проблему экономического характера также видят Тасеев В.Б. и Янцен
Е.А. Они посвятили свою статью «Проблемы местного самоуправления»
именно проблеме местного самоуправления в современных социально-
экономических реалиях развития общества в РФ
26
.
Они подчеркивают, что для решения такой проблемы необходимо
разработать совершенно новые методы и технологий управления финансами
ОМС, а также нужно уделить внимание дотационным регионам.
Несомненно, решением таких проблем станет принятие новых,
совершенных законодательных актов, которые будут объединены общей целью.
Четкий и эффективный контроль за соблюдением этих законов также будет
способствовать улучшению организации ОМС.
Таким образом, значение экономической основы для местного
самоуправления достаточно велико, ведь именно она определяет организацию
местного самоуправления и способность муниципального образования в
должной мере реализовывать возложенные на местные органы обязанности.
Поэтому полагаем, что каждое муниципальное образование должно иметь
необходимую муниципальную собственность, а также самостоятельные
источники доходов для исполнения всех важных функций
27
.
В итоге стоит отметить, что исходя из существующих нормативных
актов, регулирующих деятельность органов местного самоуправления, мы
26
См.: Тасеев В.Б. и Янцен Е.А.. "Проблемы местного самоуправления" Основы экономики, управления и права,
№. 5 (11), 2013, С. 25-28.
27
Боков Ю.А., Фетисова А.В. Конституционные гарантии местного самоуправления в РФ / Ю.А. Боков, А.В.
Фетисова // Вопросы современной юриспруденции: сб. ст. по матер. LXIX междунар. науч.-практ. конф. №
1(63). – Новосибирск: СибАК, 2017. – С. 23-28.
16
пришли к выводу, что экономическая основа по значимости выступает наравне
с правовой основой. Полагает, что авторы, исследующие данную проблему,
справедливо уделяют достаточно много внимание именно экономической
основе.
Стоит также отметить, что проблемы экономической основы, чаще всего,
возникают именно из-за несовершенства правовой основы местного
самоуправления
28
.
Предметы ведения местного самоуправления являются важным
элементом в организации деятельности ОМС. Исходя из положений закона «Об
общих принципах организации местного самоуправления», можно отметить,
что компетенция, рассматриваемая в качестве элемента правового статуса
представительного органа, состоит из определенного ряда функций и
полномочий, которые распределяются по предметам ведения, а также
закрепляются законодательством и необходимы с целью достижения задач,
поставленных перед такими органами.
Важно отметить, что понятия «функции» и «предметы ведения» не
являются тождественными по причине того, что одну функцию можно отнести
к разным предметам ведения. В науке теории государства и права дается
понятие полномочий. Полномочия — это регламентированные положениями
федерального законодательства, а также нормативно-правовыми актами
субъектов РФ и сообществ на местах права и обязанности, которые
необходимы с целью исполнения возложенных функций, а также с целью
достижения целей, стоящих перед ними.
Важным уточнением будет то, что именно полномочия органов местного
самоуправления, а конкретно, их представительных органов, включают в своё
содержание права и обязанности, а также предметы ведения ОМС
29
.
Таким образом, предметы ведения представительных органов ОМС есть
28
Гадельшина Л.И. Местное самоуправление в РФ / Гадельшина Л.И. // Марийский юридический вестник. 2017.
Т. 1. № 1 (20). С. 23-26.
29
Захаров И.И. Местное самоуправление как вид публичной власти / И.И. Захаров // Потенциал современной
науки. 2017. № 4 (30). С. 55-57.
17
не что иное, как определенная область и/или объекты, находящиеся под
властью представительного органа местного самоуправления в полной мере
или частично.
В связи с этим, мы можем заметить, что предметы ведения органов
местного самоуправления и предметы ведения представительного органа
соотносятся друг с другом как общее и частное, а также последние
ограничиваются вопросами местного значения.
Что касается вопросов местного значения, то их можно охарактеризовать
как ряд вопросов, при помощи которых исполняется обеспечение
жизнедеятельности муниципального образования, а также удовлетворение
жизненных потребностей населения МО.
Исходя из вышесказанного, а также учитывая положения Закона о
местном самоуправлении, мы можем отметить, что местное самоуправление
обладает конкретной системой предметов ведения, в содержание которой
входят:
30
- вопросы местного значения;
- вопросы, которые, хоть и не входят в перечень вопросов
самоуправления, но могут решаться им в соответствии с
законодательными актами;
- отдельные государственные полномочия, которые были возложены
на органы муниципального образования специальными нормативно-
правовыми актами.
Как мы уже упомянули, предметы ведения местного самоуправления и
предметы ведения органов МО не являются тождественными категориями по
причине того, что полномочия для органов муниципального образования
представляются в виде конкретного перечня обязанностей и прав, которые
даны им с целью разрешения вопросов местного значения, а также с целью
30
См.: Алешина И.А. и др. Общая теория государства и права: учебник / под ред. С.Ю. Наумова, А.С.
Мордовца, Т.В.Касаевой. - Саратов: Саратовский социальноэкономический институт (филиал) РЭУ им. Г.В.
Плеханова, 2018. - С. 111.
18
реализации отдельных государственных полномочий
31
.
Стоит также отметить, что в содержание предмета ведения
представительного органа МО входит круг вопросов, относящийся к
конкретной сфере жизни.
Затрагивая тему отдельных государственных полномочий, стоит
отметить, что их нельзя назвать вопросами местного значения. Исходя из
названия, они являются вопросами именно государственного значения, из чего
следует, что, на наш взгляд, они не должны входить в содержание предмета
ведения МСУ
32
.
Уточним, что некоторые государственные полномочия исполняются
органами муниципального образования, причем последние реализуют
указанные действия от имени государства. Доказательством признака
«государственности» таких функций служит то, что реализация полномочий
происходит за счет средств, выделяемых из государственного бюджета.
Вследствие этого полагаем, что исполнение отдельных государственных
полномочий необходимо отнести к предметам ведения органов МО.
Отметим также, что в содержание предметов ведения местного
самоуправления входят:
- задачи по обеспечению муниципального здравоохранения;
- вопросы социально-экономического развития территории
муниципального образования, а также рациональное использование
местных земель;
- обслуживание населения в сфере торговли и быта;
- жилищно-коммунальное хозяйство, а также реализация
мероприятий, направленных на благоустройство территории;
- осуществление транспортных перевозок, которые наделены
местным значением;
31
Гришай Е.В., Палий В.М. "К вопросу о разграничении предметов ведения и полномочий органов
государственной власти и органов местного самоуправления" Вестник Краснодарского университета МВД
России, №. 3 (21), 2013, С. 17-22.
32
Лебедева А.Д. Местное самоуправление в РФ / А.Д. Лебедева // Экономика. Право. Печать. Вестник КСЭИ.
2017. № 73-74 (1-2). С. 47-50.
19
- поддержание охраны общественного порядка;
- обеспечение дошкольного, школьного, а также профессионального
образования согласно положениям государственных стандартов;
- реализация мероприятий, направленных на развитие физической
культуры и спорта в муниципальном образовании;
- реализация охраны окружающей среды;
- образование, владение, а также пользование и распоряжение
объектами, находящимися в муниципальной собственности;
- осуществление мероприятий, направленных на сохранение и
развитие исторических, а также национальных и культурных
традиций;
- установление и сбор местных налогов и сборов;
- установление местного бюджета;
- установление сроков и регламентация форм приватизации
объектов, находящихся в муниципальной собственности;
- разработка генеральных планов застройки территории
образования;
- установление структуры ОМС
33
.
Как мы уже упоминали, в ФЗ об общих принципах организации МСУ
содержится указание на такие функции представительных органов, как:
- правотворческая функция;
- контрольная функция;
- организационная функция
34
.
Специфика полномочий представительных, а также иных органов,
имеющихся в муниципальном образовании, исходит из территориальной
организации самого местного самоуправления.
Например, в статьях 14 - 16 Закона о местном самоуправлении
33
Олейникова О.И. Организационная структура органов местного самоуправления: правовой, организационный
и управленческий аспекты / О.И. Олейникова // Юридический факт. 2018. № 24. С. 14-22.
34
Петрова Т.А. Местное самоуправление в современных реалиях / Т.А. Петрова // Вестник Томского
государственного университета. Экономика. 2017. № 39. С. 174-181.
20
регламентированы вопросы местного значения, которые дифференцируются в
зависимости от вида МО:
- поселение;
- муниципальный район;
- городской округ
35
.
Исходя из данного суждения, мы можем отметить, что специфика
полномочий местных органов напрямую зависит от вида муниципального
образования. Такие органы, как представительный орган поселения,
представительный орган муниципального района, а также представительный
орган городского округа обладают различным характером осуществляемых
полномочий.
Если проводить соотношение предметов ведения МО с функциями и
полномочиями представительного органа, то все вышеуказанные функции
подпадают под область осуществления полномочий касательно вопросов
местного значения.
Исходя из этого, мы можем отметить, что вопросы относительно
компетенции представительных органов со стороны субъектов РФ не
определены законодателем в полной мере. Например, в Уставе г. Москвы
36
указывается, что предметы ведения местного самоуправления составляют его
компетенцию. Подобные указания также имеют место быть в других
законодательных актах субъектов РФ. В связи с этим, мы можем отметить, что
большинство таких законов при определении полномочий ссылаются лишь на
их компетенцию и не более.
Т.М. Бялкина
37
в своих трудах пишет, что на сегодняшний день в теории
недостаточно рассмотрены вопросы касательно законодательного закрепления
компетенции представительных органов. Нельзя не согласиться с данной
точкой зрения, так как данная проблема может породить множество проблем в
35
Петрова Т.А. Местное самоуправление в современных реалиях / Т.А. Петрова // Вестник Томского
государственного университета. Экономика. 2017. № 39. С. 174-181.
36
Закон г. Москвы от 28.06.1995 "Устав города Москвы"
37
См.: Бялкина Т.М. Проблемы компетенции органов местного самоуправления // Журнал российского права.
2016. №10. С.111-117.
21
ходе реализации практической деятельности
38
.
Другой не менее важной проблемой на сегодняшний день является
недостаточная регламентация вопросов местного значения. К примеру,
обеспечение условий для развития физической культуры и спорта возложено и
на муниципальный район, и на поселение, что приводит к некоторому
конфликту полномочий.
Взяв во внимание тот факт, что в территорию муниципального района
входят и поселения, то на практике двойственный подход к данному вопросу
приводит к конфликту полномочий, при этом происходит смешение
компетенции указанных ОМС.
Предметы ведения МСУ, как правило, устанавливаются таким образом,
что они относятся и к государственным органам, и к органам местного
самоуправления. В таком случае, на наш взгляд, происходит наделение органов
местного самоуправления теми функциями, которые, по сути, им не
принадлежат, а, как следствие, у органов местного самоуправление появляется
право на отказ от реализации таких функций. В связи с чем возникает снова
конфликт «интересов», который сложно решить в соответствии с
законодательством, следовательно, мероприятия, направленные на
осуществление такой функции, не исполняются ни одним органом
39
.
Мы видим решение данной проблемы в исключении ряда вопросов из
списка вопросов местного значения, или же, наоборот, предоставить их в
ведение местного самоуправления, тем самым, законодательно решить
конфликт полномочий.
Что касается предметов исключительного ведения, то они не
регламентированы Основным законом РФ. Стоит отметить, что невозможно
определить точный перечень полномочий, которыми наделен какой-либо
субъект РФ.
38
Попов Г.А. Местное самоуправление и национальный вопрос в России / Г.А. Попов // Синергия Наук. 2017.
№ 12. С. 494-499.
39
Рябова Т.М. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления / Т.М. Рябова //
Материалы Ивановских чтений. 2018. № 1-1 (18). С. 113-117.
22
В связи с этим, на сегодняшний день, исключительные полномочия
субъектов отражены в их конституциях или уставах, которые принимаются в
соответствии с Конституцией РФ, а также законами и нормативно - правовыми
актами субъектов РФ. Данные полномочия реализуются органами
государственной власти субъектов РФ.
Говоря о предмете ведения и полномочиях органов местного
самоуправления, стоит упомянуть, что последние являются особым субъектом
права. Именно по этой причине они могут наделяться административно-
властными полномочиями, а в ходе решения государственных вопросов -
государственными полномочиями.
Так же, как и административно-властные, государственные полномочия
ОМС можно дифференцировать по различным критериям, а именно:
- руководящие полномочия;
- регулирующие полномочия;
- расчетно-аналитические полномочия;
- организационные полномочия;
- контрольные полномочия
40
.
Исходя из данной классификации, можно сказать, что полномочия
условно разделяются на следующие виды:
- полномочия по управлению местными органами;
- полномочия по организации местного самоуправления;
- полномочия по руководству органами власти на местах;
- полномочия по применению административно-правовых режимов;
- полномочия по контролю за деятельностью различных организаций.
В общем смысле полномочия по управлению представляют собой
исполнение задач, направленных на сбор, обработку, а также анализ каких-
либо сведений или по передаче таких сведений иным органам. Кроме того,
сюда можно отнести деятельность по прогнозированию, учету и
40
Рябова Т.М. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления / Т.М. Рябова //
Материалы Ивановских чтений. 2018. № 1-1 (18). С. 113-117.
23
планированию
41
.
К организационным полномочиям относятся задачи, направленные на
обеспечение, организацию и координацию деятельности органов местного
самоуправления.
Руководящие полномочия, как правило, направлены на создание, а также
назначение, регулирование и самому руководству органами местного
самоуправления, включая создание всех необходимых условий для
осуществления указанных функций.
Если говорить о полномочиях касательно административно-правового
режима, то здесь имеется в виду ситуации, когда органы местного
самоуправления принимают участие в решении вопросов разрешения или
допуска. Например, к таким вопросам относятся вопросы аттестации
госслужащих (в соответствии с законом об аттестации) , лицензирования какой-
либо деятельности (согласно соответствующему закону) и иные случаи.
Контрольные полномочия могут исполняться органами местного
самоуправления единолично, так и совместно и иными органами
государственной власти
42
.
Как правила, полномочия органов местного самоуправления выражаются
в форме правоприменения или правотворчества.
В свою очередь, правотворчество может быть выражено в форме
разработки устава МО, включая его изменение или дополнение; издания
муниципальных нормативно-правовых актов; разработка отличительных
символов муниципального образования; формирование муниципальных
организаций, предприятий и учреждений и иные виды деятельности.
В целом правотворчество ОМС выражено в форме подзаконного
правотворчества. Ученые в области муниципального права дали такому
41
Савин В.И. Местное самоуправление в системе публичной власти в России / В.И. Савин // Среднерусский
вестник общественных наук. 2017. Т. 12. № 3. С. 150-155.
42
Чихладзе Л.Т. Новые тенденции формирования органов местного самоуправления в РФ / Л.Т. Чихладзе //
Юридическая наука. 2017. № 1. С. 42-51.