64
муниципалитетов.
Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов
местного значения обеспечиваются собственными доходами местных
бюджетов, а делегированные государственные полномочия – субвенциями из
вышестоящих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В 2018
бюджетном году в качестве участников бюджетного процесса выступали 21 937
муниципалитетов, в 2019 бюджетном году в связи с произведенными
преобразованиями количество муниципалитетов – субъектов бюджетных
правоотношений уменьшилось до 21 560. Практически во всех
муниципалитетах были своевременно приняты местные бюджеты,
исключением стали 6 муниципалитетов, так и не принявшие бюджеты на 2018
год, и 21 муниципалитет, в котором до 1 марта не был принят бюджет на 2019
год. При этом более 4,5 тыс. поселений в 2018 году и более 4,7 тыс. поселений в
2019 году частично передали муниципальным районам полномочия по
составлению, утверждению и (или) исполнению местных бюджетов.
Таблица1. Количество муниципальных образований
в зависимости от размера доходной части местных бюджетов на 2018 год
Размер
доходной
части
местных
бюджетов
(по всем
источникам
доходов),
руб.
Виды муниципальных образований
муницип
альные
районы
город
ские
посел
ения
сельск
ие
поселе
ния
городс
кие
округа
город
ские
округ
а с
делен
ием
внутр
и-
город
ские
район
ы
внутри-
городски
е
территор
ии
менее 1 млн
-
1
574
1
-
-
-
от 1 до 10 млн
8
113
12 276
6
-
-
10
от 10 до 100
млн
56
1 059
4 760
13
-
10
164
от 100 млн до
1 млрд
1 289
355
150
198
-
9
86
более 1 млрд
405
10
-
369
3
-
3
Исключительной мерой воздействия остается введение временной
65
финансовой администрации. В 2018 – 2019 гг. данная мера практиковалась 2
раза – в городском поселении Северомуйское Республики Бурятии и
муниципальном образовании Вавожское Удмуртской Республики.
Выводы по второй главе:
Мы полагаем, что такое огромное количество разнообразных мнений
отрицательно сказывается на формировании законодательной базы
деятельности органов местного самоуправления. На наш взгляд, это может
повлечь отсутствие должного законодательного регулирование какого-либо
вопроса, а значит, что и на практике возникнет большое количество проблем,
так и в теории и законе - большое количество пробелов.
Таким образом, в ходе рассмотрения указанных проблем, мы видим, что
все они кроются в недостаточном правовом регулировании всех сфер
деятельности муниципального образования. Кроме того, сама организация
местного самоуправления претерпевает некоторые неудачи на данном этапе.
На основании изложенного можно сформулировать вывод о
необходимости дальнейшего совершенствования механизма наделения органов
местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: во-
первых, в законодательстве следует разграничивать понятия «наделение» и
«делегирование» полномочий; во-вторых, наделение полномочиями должно
отвечать требованиям полноты и исключительности; в-третьих, целесообразно
усилить меры контроля и ответственности за нарушение субъектами Федерации
их публично-правовой обязанности передачи материальных и финансовых
средств, необходимых для осуществления муниципальными образованиями
отдельных государственных полномочий. Кроме того, в Федеральном законе
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» следует закрепить норму, позволяющую наделение отдельными
государственными полномочиями не только органов местного самоуправления,
но и самих муниципальных образований. Это позволило бы муниципальным
образованиям в их уставах самим регулировать, какие органы местного
66
самоуправления и в какой мере должны участвовать в процессе реализации
отдельных государственных полномочий. Наделение отдельными
государственными полномочиями конкретных органов муниципальных
образований препятствует реализации конституционного принципа
самостоятельности местного самоуправления по регулированию структуры
органов муниципалитетов.
67
Глава 3. Направления совершенствования нормативного и
административного взаимодействия органов государственной
власти и органов местного самоуправления
3.1.Пути совершенствования взаимодействия органов государственной
власти и органов местного самоуправления
На сегодняшний день на пути решения проблем развития субъектов
Российской Федерации создаются все новые и новые задачи с целью развития
социального управления. Из всех задач, самой важной задачей является
выдвижение план относительно решения проблем местного самоуправления.
Для того, чтобы разработать такой план, необходимо модернизировать методы,
при помощи которых возможно исследование взаимодействия местных органов
власти и граждан.
Для целостного подхода к решению проблем местного самоуправления
необходимо разработать критерии, при помощи которых осуществляется
оценка эффективности управления социальными процессами, а также оценка
управленческой деятельности, которую реализуют органы местного
самоуправления.
Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации», неоднократно
упомянутый в данный работе, является актуальной правовой базой для
муниципального управления. Применение данного Закона в ходе практической
деятельности вызывает некоторые проблемы, которые, зачастую, противоречат
друг другу.
В связи с этим, полагаем, что для решения проблем местного
самоуправления необходимо проанализировать эффективность управления
социальными процессами конкретно для муниципального образования.
В этом свете необходимо рассматривать муниципальное образование
сквозь призму социального управления. Такое звено управления содержит в
себе как базовые структурные элементы, так и элементы процесса управления.
В таком виде муниципальное управление — это единая система
68
процессов управления, происходящих в обществе
79
.
Основной задачей органов местного самоуправления является
концентрация деятельности таких органов в направлении потребностей
граждан, которые проживают в конкретном муниципальном образовании.
С целью того, чтобы успешно определить пути решения проблем
местного самоуправления, важно постоянно анализировать указанные
потребности, а также осуществлять своевременное реагирование на обращения,
предъявляемые гражданами, а также на их заявления и жалобы. Кроме того,
важно общественное мнение и отношение народа к той или иной реформе
местного самоуправления.
Органы местного самоуправления, при реализации своих полномочий,
зачастую не учитывают множество факторов: экономических, социальных,
политических и другие. Не ведется учет относительно скрытых факторов
управления, таких, как коррупция, теневая экономика и иные.
Несмотря на то, что данные факторы остаются не замеченными, они
оказывают негативное влияние на эффективность осуществления деятельности
органов местного самоуправления.
Помимо негативного влияния, мы можем проследить и неоднозначное
влияние на деятельность ОМС. В случае, когда институциональные механизмы
не обладают способностью по обеспечению стабильности развития сообщества,
то происходят такие ситуации, при которых возникшие социальные
потребности или некогда преобразованные не найдут должного регулирования
и применения.
Таким образом, полагаем, что адекватная оценка эффективности
муниципального управления порождает собой учет, как и очевидных факторов,
так и скрытых явлений. Необходимо также проводить динамичное
исследование влияния указанных факторов.
Как правило, обнаружение пути решения проблем, связанных с
79
См.: Колоткина О.А. Теория государства и права: учебное пособие / О.А. Колоткина, И.Д. Ягофарова. —
Екатеринбург: Уральский институт коммерции и права, 2015. — С. 90.
69
реализацией местного самоуправления, базируется на рассмотрении
экономических и социальных факторов, а также их противопоставлении.
Как показывает исследование научной литературы, в ходе поиска таких
решений в первую очередь учитываются экономические проблемы, а также
80
их количественные показатели
81
. Затем, происходит учет и остальных
факторов.
Затрагивая социальную эффективность муниципального управления,
следует сказать о том, что такие показатели зачастую не обладают объективной
оценкой.
В связи с этим, в основе органов местного самоуправления имеется
множество противоречий.
- В связи с обозначенной точкой зрения, а также проведенным
анализом, обозначим некоторые проблемы, которым являются:
- недостаточная урегулированность государственной поддержки
местного самоуправления;
- большое количество изменений, происходящих в местном
самоуправлении, по причине нахождения на пути становления
самоуправления;
- преобразование местного самоуправление происходит в условиях
финансово-экономического и политического кризисов;
- цели Федерального закона о местном самоуправлении не
соблюдаются в полной мере;
- отдельные государственные полномочия, которыми наделяются
органы местного самоуправления, выходят за границы
деятельности местного самоуправления;
- недостаточная урегулированность положений Закона о местном
самоуправлении;
80
См.: Макарцев А.А. Конституционное право. Часть 2: учебное пособие — Новосибирск: Новосибирский
государственный технический университет, 2014. — С. 100.
81
См.: Эбзеев Б.С. Конституционное право России: учебник для студентов вузов — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013.
— С. 320.
70
- проблема в отсутствии единообразного подхода к толкованию
норм законов;
- попытки ограничения местного самоуправления;
- проблема, состоящая в желании государственных властей
объединить муниципальные образования;
- динамичное реформирование порождает некоторые пробелы в
подсистеме публичного управления.
- проблема в реализации контрольной функции органами местного
самоуправления.
Представленные проблемы являются лишь основными, на которые стоит
обратить особое внимание.
Таким образом, при рассмотрении проблемы недостаточной
урегулированности государственной поддержки местного самоуправления, мы
видим решение данной проблемы в объединении муниципальных образований
сельских поселений. Мы полагаем, что такое объединение будет происходить
за счет расширения налогообложения, а также перераспределения доходов.
Такого эффекта можно достичь путем сокращения функций некоторых
поселений, что позволит создать более четкий аппарат управления.
Впоследствии, увеличиться количество и качество муниципальных услуг, а
значит - и бюджет муниципального образования.
Также, решением такой проблемы станет создание государственных
программ, где местная власть будет преобразовываться не только в крупных
городах, но и во всех населенных пунктах нашей страны. Только в таком случае
мы сможем решить проблему недостаточного финансирования муниципальных
образований.
Также, рассматривая проблему неэффективности реформ местного
самоуправления, считаем, что необходимо принять меры, направленные на
предотвращение экономического и политического кризисов.
Проблема также существует и относительно территориальной
организации местного самоуправления, которая сформировалась в субъектах.
71
Она не дает в полной мере пользоваться правом на местное самоуправление
населению множества городов и сельских поселений.
Также, главной проблемой стало то, что муниципальные образования
претерпевают экономическую несостоятельность. То есть муниципальным
образованиям не хватает финансирования.
Полагаем, что данную проблему, как и ранее, указывалось, можно решить
при помощи целостного подхода, который будет основан на четком
установлении места и роли института местного самоуправления в системе
политической власти, при учете всех политических, правовых, экономических и
социальных факторов, которые влияют на формирование, статус и
функционирование ОМС.
Необходимо подчеркнуть, что для решения такой проблемы также
необходимо разработать совершенно новые методы и технологий управления
финансами ОМС, а также нужно уделить внимание дотационным регионам.
Несомненно, решением таких проблем станет принятие новых,
совершенных законодательных актов, которые будут объединены общей целью.
Четкий и эффективный контроль за соблюдением этих законов также будет
способствовать улучшению организации ОМС.
Что касается недостаточной урегулированности положений Закона о
местном самоуправлении, в связи, с которой возникают пробелы в ходе
практической деятельности по поводу неясности разграничений предметов
ведения, то решение данной проблемы некоторые авторы находят в
объединении муниципальных образований сельских поселений. Мы полагаем,
что такое объединение будет происходить за счет расширения
налогообложения, а также перераспределения доходов.
Также, решением такой проблемы станет создание государственных
программ, где местная власть будет преобразовываться не только в крупных
городах, но и во всех населенных пунктах нашей страны. Только в таком случае
мы сможем решить проблему недостаточного финансирования муниципальных
образований.
72
Затрагивая проблему отсутствия единообразного подхода к толкованию
норм законов, полагаем, что необходимо внесение в законодательство
корректировок об обязательной реализации полномочий в соответствии с
нормами права.
Проблема попыток ограничения местного самоуправления касается
многих субъектов нашего государства. Власти пытаются объединить местные
органы в более крупные объединения. Некоторые авторы также видят в этом
проблему ненужности местного самоуправления.
Если упразднить муниципальные образования, то такое преобразование
не будет иметь успеха, так как власти на местах учитывают специфику каждого
своего муниципального образования, в соответствии, с чем разрабатывает
нормативные акты и методы управления.
В более крупных территориальных образованиях будет невозможно
учесть все особенности, что приведет к ухудшению качества законодательных
актов.
Что касается проблемы желания государственных властей объединить
муниципальные образования, то на наш взгляд, решением такой проблемы
станет создание государственных программ, где местная власть будет
преобразовываться не только в крупных городах, но и во всех населенных
пунктах нашей страны. Только в таком случае мы сможем решить проблему
недостаточного финансирования муниципальных образований.
Основной причиной создания данной программы будет и то, что у
местного самоуправления собственной компетенции. Ведь ни органы
государственной власти, ни государственные должностные лица не могут их
осуществлять. Поэтому необходимо реформирование образований именно на
местном уровне.
Динамичное реформирование порождает некоторые пробелы в
подсистеме публичного управления.
Решением данной проблемы станет государственный контроль. Именно
он способен связать различные уровни власти. Мы полагаем, что контроль
73
также способствует независимой оценке различных реформ, тогда, как
применяемые методы не всегда являются эффективными и достаточными.
Что касается проблемы в реализации контрольной функции органами.
Необходимо создать такие органы, деятельность которых будет
регламентирована на законодательном уровне.
Стоит также отметить, что контрольную деятельность органы местного
самоуправления должны реализовывать обязательно, а также базироваться на
достоверных сведениях, которые были получены законным путем.
В случае неисполнения таких условий, должностные лица, нарушившие
их, должны будут понести ответственности за противоправные деяния.
Также полагаем, что особое внимание стоит уделить контролю
бюджетных и имущественных сфер, так как в настоящее время коррупция в
нашем государстве «процветает», а национальный план и федеральные законы
перед ней бессильны.
Таким образом, считаем для того, чтобы не допустить таких пробелов и
правовых споров, необходимо установить четкую классификацию основу
местного самоуправления.
Стоит упомянуть такие нормативные акты, как:
- Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке
эффективности деятельности органов местного самоуправления городских
округов и муниципальных районов»
82
;
- постановление Правительства РФ от 17.12.2012 № 1317 «О мерах
по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. №
607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления
городских округов и муниципальных районов» и подпункта «и» пункта 2 Указа
Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных
направлениях совершенствования системы государственного управления»
83
.
82
Указ Президента РФ от 28.04.2008 N 607 (ред. от 09.05.2018) "Об оценке эффективности деятельности
органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов"
83
Указ Президента РФ от 07.05.2012 N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы
государственного управления"